新形勢下高職院校經(jīng)費監(jiān)管運行機制的構(gòu)建

孫應(yīng)緒

（甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 天水 741020）

新形勢下高職院校經(jīng)費監(jiān)管運行機制的構(gòu)建

孫應(yīng)緒

（甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 天水 741020）

建立專項巡視、會計監(jiān)督、內(nèi)部審計、外部職能部門審計聯(lián)動的高職院校經(jīng)費監(jiān)管機制，對強化高職院校內(nèi)部治理、預(yù)防舞弊與腐敗具有重要意義。針對新形勢下高職院校資金監(jiān)管存在的問題，分析其產(chǎn)生的原因，進而探討建立以專項巡視為保障、內(nèi)部控制為基礎(chǔ)、外部監(jiān)管為驅(qū)動的財務(wù)管理聯(lián)動機制，以此來規(guī)范高職院校財經(jīng)行為，提高經(jīng)費使用績效。

高職院校；經(jīng)費監(jiān)管；運行機制

近年來，部分高職院校經(jīng)費違規(guī)使用時有出現(xiàn)，反映出高職院校管理中存在一些問題，不僅給國家造成了經(jīng)濟損失，也對社會造成了不良影響。究其原因，除了高職院校相關(guān)人員思想政治素質(zhì)不高外，更重要的原因是制度不健全、監(jiān)管機制不完善等。部分高職院校雖然有健全的制度，但執(zhí)行不力，或部分高職院校監(jiān)管制度已經(jīng)過時，不能滿足新時期高校對經(jīng)費監(jiān)管的要求。因此，有必要對高職院校現(xiàn)有的財經(jīng)制度進行完善，以此為抓手，建立以監(jiān)管隊伍建設(shè)為保障、內(nèi)部控制為基礎(chǔ)、外部監(jiān)管為驅(qū)動的經(jīng)費監(jiān)管聯(lián)動機制，規(guī)范高職院校財經(jīng)行為，提高經(jīng)費使用效率。

1 教育經(jīng)費監(jiān)管存在的問題

教育經(jīng)費監(jiān)管應(yīng)該由監(jiān)督、管理兩個部分構(gòu)成，經(jīng)費管理主要是指經(jīng)費的預(yù)算和經(jīng)費的使用；經(jīng)費監(jiān)督主要是指對預(yù)算執(zhí)行、使用情況和效果的監(jiān)督?，F(xiàn)階段高職院校教育經(jīng)費監(jiān)管主要由經(jīng)費來源單位（如政府財政部門、教育部門、發(fā)改委）、經(jīng)費使用單位（各高職院校）、國家監(jiān)督職能部門（紀律檢查部門、審計部門）、社會具有監(jiān)督資質(zhì)的單位（會計事務(wù)所）等部門監(jiān)督實施，其模式可以分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督[1]。近年來高職院校教育經(jīng)費監(jiān)管總體上成效顯著，但也存在一些問題。

1.1 制度不健全

首先，制度不完整，高職院校制度建設(shè)雖然充分，但一些制度已經(jīng)不符合新形勢的要求，沒有及時進行修訂完善。其次，制度對執(zhí)行者約束比較多，而對監(jiān)督者的約束少，比如在《會計法》、《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》及其他相關(guān)制度中，對監(jiān)督管理要求提得多，而對監(jiān)管責任的要求提得少。再次，制度體系不完善，一些制度規(guī)定比較零散，遇到問題就出臺一個制度，沒有形成合力。

1.2 財務(wù)人員素質(zhì)不高

國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》發(fā)布之后，高職教育發(fā)展進入快車道，高職院校財務(wù)活動的內(nèi)容和空間不斷拓展和豐富。然而財務(wù)人員的整體素質(zhì)并沒有隨之提升。一方面，高校財務(wù)人員結(jié)構(gòu)不合理，年齡偏大，學(xué)歷偏低，平時又疲于日常工作，忽視業(yè)務(wù)知識、專業(yè)技能的自我提升，職業(yè)判斷、溝通協(xié)調(diào)能力差；另一方面，高職院校近年來一直強調(diào)教學(xué)、科研，忽視財務(wù)管理在學(xué)校建設(shè)和發(fā)展中的作用，有的院校將一些不具備財務(wù)管理知識的人安排在高校財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)崗位，而專業(yè)財務(wù)人員往往只是高校的記賬員、出納員。

1.3 監(jiān)管機構(gòu)不健全

教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心已于2010年成立，而省級獨立建制的并不多見，高職院校更沒有設(shè)立獨立的監(jiān)管部門，一般由審計處進行事后監(jiān)管，加上人員不足，相關(guān)的監(jiān)管知識欠缺，監(jiān)管職能的發(fā)揮受到一定限制。

1.4 內(nèi)、外監(jiān)管聯(lián)動機制不健全

一是被監(jiān)督者自覺接受監(jiān)督的意識不強，甚至反感；二是監(jiān)督者怕事后遭受報復(fù)；三是民主意識不強。監(jiān)督本身是行使民主權(quán)利，如教代會就是民主監(jiān)督形式，只有充分民主，監(jiān)督才能開展，所以教育經(jīng)費監(jiān)管機制還沒有真正建立起來。

1.5 監(jiān)管的評價機制不健全

由于國家加大了對教育經(jīng)費的監(jiān)管力度，高職院校非常重視對教育經(jīng)費進行監(jiān)管，但其監(jiān)管主要在使用環(huán)節(jié)，重視的是合規(guī)性監(jiān)督，經(jīng)費使用的合理性沒有具體的標準，一般認為只要不出現(xiàn)經(jīng)濟損失和貪腐現(xiàn)象，監(jiān)管基本就是有效的。另外，績效評價、效益性評價沒有監(jiān)管約束，形成監(jiān)管盲區(qū)[2]。

2 高職院校教育經(jīng)費監(jiān)管的對策與實踐

2.1 完善教育經(jīng)費監(jiān)管制度

俗話說“沒有規(guī)矩，不成方圓”。建立科學(xué)、完善的制度體系，能降低風(fēng)險。所以，從國家層面應(yīng)該根據(jù)教育經(jīng)費監(jiān)管的新情況、新形勢制定切實可行的《教育經(jīng)費監(jiān)管法》，對教育經(jīng)費監(jiān)管的主體、對象、內(nèi)容、手段、結(jié)果、獎懲辦法和責任追究進行明確規(guī)定，使教育經(jīng)費監(jiān)管有法可依、違法必究；從高職院校層面要根據(jù)自身實際情況，結(jié)合國家的法律法規(guī)及時制定和完善校內(nèi)經(jīng)費管理制度和經(jīng)費監(jiān)管制度?，F(xiàn)階段高職院校應(yīng)從以下幾個方面對校內(nèi)制度進行完善。

2.1.1 重視內(nèi)部控制制度建設(shè) 內(nèi)部控制制度的原則和方法要符合《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》，要建立重大財務(wù)事項議事規(guī)則、經(jīng)濟責任制度、預(yù)算管理制度、財務(wù)審批制度、財務(wù)信息公開制度。

2.1.2 設(shè)立校長領(lǐng)導(dǎo)下的“內(nèi)控”委員會 建立科學(xué)合理的高校治理機制、集體研究決策機制、內(nèi)部授權(quán)批準制度。

2.1.3 成立預(yù)算編制委員會 制訂預(yù)算管理辦法，將所有收入納入預(yù)算，重大支出要經(jīng)過集體討論，實行“一支筆”審批制度。

2.1.4 工程項目立項經(jīng)過集體決策 工程項目立項按照規(guī)定進行招投標，重大工程決算按規(guī)定送有資質(zhì)的部門審計。

2.1.5 制訂科研經(jīng)費管理辦法 建立健全科研經(jīng)費管理責任制，加強科研經(jīng)費過程管理。高職院校要高度重視科研經(jīng)費管理工作，完善校內(nèi)科研經(jīng)費管理制度。要將科研經(jīng)費納入學(xué)校財務(wù)部門統(tǒng)一管理，要加強科研合同、科研經(jīng)費轉(zhuǎn)撥、項目管理費、人員經(jīng)費、業(yè)務(wù)費等支出及科研項目結(jié)余經(jīng)費的管理，要規(guī)范因科研產(chǎn)生的固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)管理，要逐步建立科研經(jīng)費績效考核制度，同時還要加強科研經(jīng)費的監(jiān)督檢查工作。

2.2 加強教育經(jīng)費監(jiān)管隊伍建設(shè)

監(jiān)管隊伍建設(shè)是教育經(jīng)費監(jiān)管的核心。高職院校內(nèi)部監(jiān)管隊伍主要包括：學(xué)校的財務(wù)隊伍、審計隊伍、紀檢監(jiān)察隊伍以及廣大師生員工。而財務(wù)、審計人員在整個監(jiān)管隊伍中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。解決財務(wù)、審計隊伍的建設(shè)問題，也就解決了教育經(jīng)費監(jiān)管的主要問題。

2.2.1 嚴格財務(wù)、審計部門干部任職條件 高職院校要選聘熟悉國家財經(jīng)法律、法規(guī)，掌握財務(wù)、審計相關(guān)知識的人員擔任財務(wù)、審計部門負責人。負責人應(yīng)具備較高的思想政治素質(zhì)，嫻熟的財務(wù)、會計、審計、經(jīng)濟管理專業(yè)知識，具有3年以上財務(wù)、審計工作經(jīng)驗。可根據(jù)實際情況，設(shè)置1～2個部門副職，部門副職應(yīng)具有財務(wù)、審計實務(wù)工作經(jīng)驗[3]。高職院校應(yīng)按財務(wù)、審計崗位功能劃分相應(yīng)的科室，科級干部應(yīng)具備中級及以上職稱和在下一級管理崗位3年及以上的工作經(jīng)驗，具備相應(yīng)的溝通、協(xié)調(diào)和管理能力。加強科級干部培訓(xùn)，安排科級干部輪崗交流，建設(shè)業(yè)務(wù)精湛、能力過硬、服務(wù)到位的財務(wù)、審計科級干部隊伍。

2.2.2 規(guī)范財務(wù)、審計人員管理 為保證財務(wù)、審計工作正常開展，高職院校要配齊、配足財務(wù)、審計人員，根據(jù)《會計法》、《審計法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》及財務(wù)不相容崗位相分離和相互制衡的原則，結(jié)合實際情況，按教職工人數(shù)3%～5%的比例，配備財務(wù)、審計人員；堅持“持證上崗”制度；堅持財務(wù)和審計崗位專業(yè)化，減少人員調(diào)動的隨意性；堅持財務(wù)、審計人員輪換制度；實行回避制度，嚴肅財經(jīng)、審計紀律；要加強對財務(wù)、審計人員的培訓(xùn)，支持財務(wù)、審計人員參加各級職稱和學(xué)歷考試；財務(wù)、審計人員應(yīng)加強自身學(xué)習(xí)，提高自身的職業(yè)判斷能力[4]，要誠實、敬業(yè)、守信，堅守職業(yè)道德底線。

2.2.3 落實監(jiān)管隊伍建設(shè)的主體責任 監(jiān)管隊伍建設(shè)工作是單位內(nèi)部管理工作的重要組成部分，加強監(jiān)管隊伍建設(shè)工作，加強監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)責任，承擔起監(jiān)管隊伍建設(shè)的主體責任。

2.3 建立內(nèi)、外監(jiān)管聯(lián)動機制

在監(jiān)管制度建立和監(jiān)管主體明確后，如何進行經(jīng)費監(jiān)管就成為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。建立內(nèi)、外監(jiān)管聯(lián)動機制，發(fā)揮各監(jiān)管主體的積極性。

2.3.1 內(nèi)部監(jiān)管機制（1）會計監(jiān)督。會計監(jiān)督是指高職院校內(nèi)部的會計機構(gòu)和會計人員依法對學(xué)院各項經(jīng)濟活動的合法性、合理性和會計資料的真實性、完整性及預(yù)算執(zhí)行情況等進行的監(jiān)督。會計監(jiān)督可以分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督是指對將要發(fā)生的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，事中監(jiān)督是指對正在發(fā)生的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，事后監(jiān)督是指對已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督。會計監(jiān)督還可以分為政策性監(jiān)督和技術(shù)性監(jiān)督。政策性監(jiān)督是指檢查學(xué)院經(jīng)濟活動是否符合國家有關(guān)政策、法規(guī)，是對經(jīng)濟活動真實性和合法性的監(jiān)督；技術(shù)性監(jiān)督是指檢查學(xué)院經(jīng)濟活動是否符合會計核算技術(shù)要求，是對經(jīng)濟活動準確性、完整性和全面性的監(jiān)督。因此，應(yīng)結(jié)合具體情況，靈活選擇監(jiān)督的方法。會計人員要嚴格按照財經(jīng)法規(guī)及校內(nèi)規(guī)章制度辦理會計業(yè)務(wù)，對各項收入要審查收費是否有依據(jù)、標準是否超定額，確保各項收入合法、合規(guī)。對于各項支出要審查程序是否合規(guī)、手續(xù)是否完備，堅決將各項支出管嚴、管實、管細，杜絕支出漏洞[5]。

（2）內(nèi)部審計。高職院校內(nèi)部審計是審計機構(gòu)和人員通過對高職院校所有業(yè)務(wù)活動及內(nèi)部控制制度的合法性、合理性、適當性和有效性進行審查，提出改進意見，防范未知風(fēng)險，保障學(xué)校各項目標實現(xiàn)的一項檢查、督促、管理工作。按照《教育部關(guān)于加強直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》要求，高職院校內(nèi)部審計工作不僅要對高職院校財務(wù)決算和財務(wù)收支進行審計，更重要的是要對資產(chǎn)、基建工程和對外投資、經(jīng)濟責任和內(nèi)部控制進行審計。目前，高職院校對財務(wù)收支、基建維修工程的內(nèi)部審計能夠發(fā)揮較好的監(jiān)督作用，而其他方面諸如領(lǐng)導(dǎo)離任、內(nèi)控制度審計還存在不少問題。提高對內(nèi)部審計工作全面性、重要性、獨立性的認識，突出內(nèi)部審計的獨立性；構(gòu)建內(nèi)部控制指標體系，完善評價標準，建立合理的風(fēng)險評估機制；對高風(fēng)險項目進行跟蹤監(jiān)控，保障高職院校資產(chǎn)安全；加強對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的審計工作，使經(jīng)濟責任能夠在“事前”予以防范，推動內(nèi)部審計工作有效開展。

（3）建立教代會監(jiān)督和財務(wù)信息公開機制度。教職工代表大會監(jiān)督是高職院校管理民主化的充分體現(xiàn)，教代會對學(xué)校財務(wù)工作具有審議權(quán)和建議權(quán)，可以對學(xué)校的各項決策進行民主監(jiān)督，這一措施對高職院校規(guī)范財務(wù)工作有一定的作用。同時，會計信息披露、內(nèi)部審計結(jié)果公開，也對學(xué)校的財務(wù)監(jiān)督發(fā)揮著重要作用。

2.3.2 外部監(jiān)管機制 （1）建立高職院校總會計師委派制度。《總會計師條例》已于1990年12月31日發(fā)布實施，《高等學(xué)?？倳嫀煿芾磙k法》也于2011年4月1日發(fā)布實施，由于高職院校缺乏相應(yīng)的人才，這項制度一直處于起始階段。有些院校雖然設(shè)置了總會計師，但多數(shù)由財務(wù)部門的負責人兼任，并未承擔起總會計師職責。應(yīng)當在高職院校建立總會計師委派制度，發(fā)揮總會計師在重大經(jīng)濟活動、財務(wù)風(fēng)險、內(nèi)部控制等方面的專業(yè)指導(dǎo)作用。

（2）建立高職院校經(jīng)費監(jiān)管專項巡視制度。專項巡視是繼2013年中央做出“巡視對象不固定”、“巡視組長一次一授權(quán)”變革后的又一新部署。它以問題為導(dǎo)向，形式更為靈活，哪里問題多、哪個部門問題多，就往哪投入更多力量，以便發(fā)揮巡視和監(jiān)督的最大效力。

目前，專項巡視雖然沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗，但因為它是在總結(jié)當前巡視工作實際情況的基礎(chǔ)上提出來的，符合當前反腐實際。從常規(guī)巡視到專項巡視，既是巡視工作的一個改革，也是反腐工作的一個進步。

（3）完善財務(wù)監(jiān)管體系。財務(wù)監(jiān)管體系包括教育主管部門、上級財政部門、國家審計部門的監(jiān)管，還包括外部審計監(jiān)管，即高職院校聘請、有關(guān)部門委派社會上專職的中介機構(gòu)，對高職院校進行專業(yè)審計和監(jiān)督檢查，這些都是一種極具權(quán)威的外部監(jiān)督機制[6]。

2.3.3 建立健全教育經(jīng)費績效評價機制 在教育經(jīng)費的監(jiān)管中，績效評價是非常重要的，可以有效地評價教育活動效果。然而當前還沒有一套可以參照的現(xiàn)成的績效考評體系。對高職院校而言，應(yīng)當針對教育經(jīng)費的效率性、效果性、公平性、經(jīng)濟性，研究資金使用績效，制訂出符合學(xué)院實際情況的績效評價指標，并將其納入教育經(jīng)費監(jiān)管之中，建立健全績效評價機制；應(yīng)當明確績效責任，強化績效觀念，提高績效意識，充分調(diào)動主觀能動性；應(yīng)當制定完善的責任制度，明確不同單位、不同部門的具體責任，提倡陽光監(jiān)督；根據(jù)部門績效評價結(jié)果，及時查缺補漏，分析經(jīng)費在使用過程中所存在的問題，防止績效評價淪為形式；應(yīng)當將部門預(yù)算編制和支出項目績效評價相結(jié)合，以評價結(jié)果作為導(dǎo)向，優(yōu)化預(yù)算編制，提高教育經(jīng)費的使用效率。

任何制度都需要監(jiān)督，而且是全面的監(jiān)督，包括制度本身的監(jiān)督（制度管理）。高職院校會計人員、審計機構(gòu)等的內(nèi)部監(jiān)督，財政部門、審計部門、中介機構(gòu)等的外部監(jiān)督是一個有機體，任何一方面的監(jiān)督缺失，都有可能導(dǎo)致制度執(zhí)行不力。高職院校要按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，將學(xué)校及內(nèi)部紀檢、審計等職能部門納入教育經(jīng)費監(jiān)管責任主體體系，將職責與責任有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮各監(jiān)管主體的積極性，規(guī)范高職院校財經(jīng)行為。

[1]王春暉.高校單位層面內(nèi)部控制指引研究[J]．教育財會研究，2015（5）：60-63.

[2]王新華.高校會計監(jiān)督職能探析[J].山西師大學(xué)報：社會科學(xué)版，2010（S1）：51-53.

[3]鄭素芳.高校會計管理監(jiān)督機制的構(gòu)建[J].安順學(xué)院學(xué)報，2014（1）：108-109.

[4]王小力.高校內(nèi)部審計質(zhì)量控制評價體系建設(shè)[J].中國內(nèi)部審計，2012（5）：50-53.

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G717

B

1671-1246（2017）22-0129-03

甘肅省高等學(xué)校科研項目（20170245）