重型柴油貨車排放治理的轉(zhuǎn)型思考

◎付璐

重型柴油貨車排放治理的轉(zhuǎn)型思考

◎付璐

2017年不僅是“大氣十條”的收官之年，更是制定下一階段“大氣十條”的規(guī)劃年。因此，抓住大氣治理的重點與難點，提升治理水平，嘗試新的治理模式，對于2017年達標(biāo)和中長期達到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。本文選取重型柴油貨車這一對空氣污染貢獻大，且難以治理的重點問題，分析環(huán)保部近期出臺的新政策，探討新的治理模式在城市落地可能遇到的困難，并提出拙見。

在談到治理重型柴油車的必要性時，我國的環(huán)保部門和學(xué)者經(jīng)常會引用兩組數(shù)據(jù)用以說明問題。一是在已完成大氣細(xì)顆粒物（PM2.5）源解析的9個城市中，5個特大型城市的移動源已成為首要排放源，深圳、北京、上海、杭州和廣州分別為52.1%、31.1%、29.2%、28.0%、21.7%。二是2015年全國柴油車排放的氮氧化物（NOx）接近汽車排放總量的70%，顆粒物（PM）超過90%。1. 《2016年中國機動車環(huán)境管理年報》，中國環(huán)境保護部。

另外，柴油車的治理直接關(guān)系著公眾的健康。不同于從煙囪排放的大氣污染物，柴油車尾氣在近地面排放，人們在通勤中（走路、騎車、開車、公交）都不可避免地暴露在柴油機尾氣中?？茖W(xué)研究表明柴油機尾氣釋放的污染物與多數(shù)公共健康影響有關(guān)，包括哮喘、心臟病、中風(fēng)和癌癥等。2012年世界衛(wèi)生組織認(rèn)定柴油機尾氣為人體致癌物2. 國際癌癥研究署，http://www.iarc.fr/en/media-centre/pr/2012/pdfs/pr213_E.pdf。

2016年11月發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》要求開展清潔柴油機行動，加強對重型柴油車的管理，特別是在京津冀及周邊地區(qū)，重點治理重型柴油車和高排放車輛。2017年2月，原環(huán)境保護部（以下簡稱環(huán)保部）部長陳吉寧赴北京市機動車排放管理中心調(diào)研時強調(diào)，要加強機動車監(jiān)控能力建設(shè)，嚴(yán)厲查處重型柴油車等超標(biāo)排放車輛。重型柴油車治理已經(jīng)成為大氣污染防治的重點工作之一。

本文將聚焦重型柴油貨車，一方面因為重型柴油貨車的排放量占比高，數(shù)據(jù)顯示2015年重型載貨汽車分別占汽車NOx和PM排放總量的52.2%和60.5%3. 《2016年中國機動車環(huán)境管理年報》，中國環(huán)境保護部。，另一方面重型柴油貨車的治理比柴油客車起步晚、問題多、困難大。下面將著重分析環(huán)保部重型柴油貨車排放治理模式的轉(zhuǎn)型，及對其如何在城市層面落地的思考。

一、環(huán)保部治理重型柴油貨車排放的思路

陳吉寧將機動車治理的新模式定為“以高污染高排放車輛為重點，堅持‘車油路’統(tǒng)籌，強化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動，努力構(gòu)建以全面信息公開為中心、嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)為引領(lǐng)、大數(shù)據(jù)互聯(lián)共享為支撐、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督為保障的機動車管理新模式”。4. 2017年1月6日大氣污染防治媒體見面會實錄，中國環(huán)境新聞微博。結(jié)合《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》及截止到今年4月環(huán)保部發(fā)布的政策文件與領(lǐng)導(dǎo)講話的報道，重型柴油貨車的治理思路可以概括為以下四個方面：

一是針對新車，主要做兩件事。首先不斷升級新車排放標(biāo)準(zhǔn)。目前，全國范圍內(nèi)重型柴油貨車從2017年7月1日起須達到國五排放標(biāo)準(zhǔn)。國六排放標(biāo)準(zhǔn)正在起草階段，按照征求意見稿，國六標(biāo)準(zhǔn)預(yù)計于2020年1月1日起實施。其次構(gòu)建新車環(huán)保信息公開制度，由新車的生產(chǎn)和進口企業(yè)承擔(dān)確保車輛排放達標(biāo)的責(zé)任。政府負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查車輛排放是否達標(biāo)，并建立環(huán)保召回制度。若排放超標(biāo)是因車輛設(shè)計、生產(chǎn)缺陷或不符合環(huán)保耐久性要求的，車輛應(yīng)被召回。

二是針對在用重型柴油貨車，治理方向也是兩方面。一方面繼續(xù)淘汰老舊車輛。按照“大氣十條”的要求，全國范圍內(nèi)的黃標(biāo)車應(yīng)于2017年基本淘汰完畢，國三以前的重型柴油貨車到今年年底應(yīng)無法上路?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》要求重點區(qū)域淘汰老舊車。另一方面要加強對在用車排放的監(jiān)督管理。環(huán)保部計劃建設(shè)機動車排放監(jiān)控平臺，利用遙感監(jiān)測重點篩查柴油貨車，實現(xiàn)在線監(jiān)測，依靠大數(shù)據(jù)加大對超標(biāo)排放柴油貨車的查處力度。

三是推進油品升級，配合有關(guān)部門加快推進車用柴油、普通柴油和部分船用柴油、燃料油并軌，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)使用假冒偽劣車用燃油的行為。

四是路上實現(xiàn)運輸方式轉(zhuǎn)移。在京津冀區(qū)域，天津每年5000多萬噸的煤炭采用重型柴油車公路運輸?shù)姆绞?，而鐵路運輸運能沒有得到充分利用，同時研究表明，公路貨運單位運輸量的污染物排放量是鐵路運輸?shù)臄?shù)倍。因此，2017年4月底起，天津港不再接收公路運輸煤炭，目的是從源頭上減少重型柴油車污染排放。

二、政策落地的思考

上述環(huán)保部圍繞“車油路”的治理思路和四方面措施重在解決貨運車輛排放的突出問題，若能有效實施將解決重型柴油貨車污染的問題，也將開啟機動車治理新的管理模式。筆者所在的機構(gòu)—亞洲清潔空氣中心從2008年起關(guān)注我國貨運所帶來的污染治理問題，并與多家國內(nèi)外政府管理部門、科研單位、行業(yè)協(xié)會、非政府組織和多邊發(fā)展機構(gòu)合作推進中國綠色貨運的發(fā)展。在此，基于在工作中觀察到的重型柴油貨車減排的障礙，談?wù)勆鲜稣咴诔鞘袑用媛涞氐膯栴}。

（一）新車排放達標(biāo)監(jiān)管

貨運企業(yè)或卡車司機經(jīng)常抱怨，車輛和油都不是他們生產(chǎn)的，為什么要承擔(dān)車輛超標(biāo)排放的責(zé)任？媒體也曾多次報道假國三、假國四卡車的問題。因此，修改后的《大氣污染防治法》（以下簡稱《新大氣法》）將新車排放達標(biāo)的責(zé)任落實到生產(chǎn)企業(yè)身上，要求企業(yè)公開新車的環(huán)保信息，環(huán)保部建立車輛環(huán)保信息公開制度，并協(xié)同質(zhì)量監(jiān)督部門建立車輛環(huán)保召回制度。

《新大氣法》通過立法授權(quán)建立環(huán)保召回制度是懸在卡車生產(chǎn)商頭上的利劍。管理部門如果利用得當(dāng)，將杜絕假國五、國六車輛的生產(chǎn)和銷售；相反，如果使用不當(dāng)，則形同虛設(shè)，反而讓生產(chǎn)商有恃無恐，使生產(chǎn)銷售未達標(biāo)車輛成為行業(yè)的頑疾。

目前，環(huán)保召回制度文件尚未出臺，該制度的頂層設(shè)計將是對環(huán)保部門和質(zhì)檢部門的考驗。只有具備足夠威懾力的，且又合理、可操作性強的制度設(shè)計才能既讓企業(yè)不敢鋌而走險，而一旦出現(xiàn)問題，管理部門又能及時高效地進行車輛召回。

（二）老舊車輛治理

2014年到2016年，城市以補貼和限行的方式共淘汰了1600多萬輛黃標(biāo)車和老舊車，足見治理力度之大。以上海為例，2015年和2016年共淘汰黃標(biāo)車和老舊車5.38萬輛，政府撥付補貼共5.75億元，車主、企業(yè)支付的成本更高，但尚未看到相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)?！笆濉逼陂g重點區(qū)域?qū)⒗^續(xù)淘汰老舊車輛。目前，北京延續(xù)了補貼加限行的做法，鼓勵淘汰老舊的國一國二輕型汽油車。

在非重點區(qū)域，除了淘汰，是否還有其它治理老舊的重型柴油貨車的方法？答案是肯定的，即重型柴油貨車的改造。我國的南京、廣州和香港，國外的瑞士、美國加州、日本東京和韓國首爾5. 《柴油車減排中外實踐手冊》，2016，http://www.allaboutair.cn/a/ reports/2015/1102/2.html。都成功實施了不同規(guī)模的重型柴油貨車加裝顆粒物過濾器或顆粒物捕集器（DPF）的改造項目。美國加州對加裝DPF的評估結(jié)果顯示，只要是依據(jù)安全生產(chǎn)要求生產(chǎn)的DPF產(chǎn)品，在有效地降低柴油機的顆粒排放的同時不會增加車輛的安全隱患，發(fā)生過的安全隱患來源于柴油機排放耐久性較差和DPF產(chǎn)品的維護和使用不當(dāng)。因此，非重點區(qū)域的城市在預(yù)評估治理老舊重型柴油貨車的政策時，不妨同時評估淘汰和改造兩套方案，找到更經(jīng)濟、適合本城市特點的治理方式。

（三）在用車排放監(jiān)管

在用重型柴油貨車排放監(jiān)管讓各方都感到困難，主要難在貨運行業(yè)的高度市場化，且市場以小、散、弱為特點。數(shù)據(jù)顯示2015年中國貨車共2071.7萬輛，個體運輸業(yè)戶約占92%6. 董金松，交通運輸部公路科學(xué)研究院，《G1589助力貨運車輛標(biāo)準(zhǔn)化與高效運輸》演講，2016年中國綠色貨運研討會。。因此，治理重型柴油貨車很難像治理集約化程度高的柴油客車、環(huán)衛(wèi)和郵政車輛那樣，從管理大企業(yè)著手帶動行業(yè)轉(zhuǎn)變。在這樣的行業(yè)背景下，之前的在用重型柴油貨車排放問題出現(xiàn)在哪個環(huán)節(jié)，環(huán)保部新的治理思路要如何落地才能解決這些問題都是需要考慮的。

在用重型柴油貨車超標(biāo)排放問題主要出現(xiàn)在四個環(huán)節(jié)：一是車輛出廠時就存在設(shè)計、生產(chǎn)缺陷或環(huán)保耐久性不符合要求，即生產(chǎn)一致性或在用符合性不達標(biāo)；二是年檢環(huán)節(jié)作假，超標(biāo)排放的車輛仍可以獲得環(huán)保檢驗合格標(biāo)志；三是針對國四柴油貨車，市場上的車用尿素質(zhì)量參差不齊，且提供車用尿素服務(wù)站仍較少；四是車主原因造成超標(biāo)排放，例如不添加合格的尿素，不定期維修，繼續(xù)使用被淘汰的車輛等。

就上述主要問題，環(huán)保部聯(lián)合相關(guān)部委近期做出了兩項改革。一是前文已經(jīng)介紹的《新大氣法》規(guī)定生產(chǎn)商承擔(dān)新車達標(biāo)排放的責(zé)任，相應(yīng)地環(huán)保部取消了新車環(huán)保型式核準(zhǔn)公告制度，改為新車環(huán)保信息公開制度。二是環(huán)保部2016年7月發(fā)文不再核發(fā)機動車的環(huán)保年檢標(biāo)志，只有通過機動車排放檢測的車輛才能取得機動車檢驗合格標(biāo)志。同時，環(huán)保部門2016年4月發(fā)文也不再對機動車環(huán)保檢驗機構(gòu)進行資質(zhì)核準(zhǔn)，機動車排放檢驗機構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對檢驗數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。這兩項改革意味著環(huán)保部門將不再充當(dāng)“裁判員”和“半個運動員”的雙重角色，只需要做好排放監(jiān)管。

那么面對如此大量的移動的重型柴油貨車，如何有效進行排放監(jiān)控，在監(jiān)控發(fā)現(xiàn)超標(biāo)后定位車輛進行查處，再對超標(biāo)車輛情況進行分析判斷是生產(chǎn)企業(yè)、機動車檢驗機構(gòu)還是車主的問題，將是對管理部門的巨大考驗。我國目前對移動源的排放監(jiān)控遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于對固定源的監(jiān)控，從方法到設(shè)備尚處于發(fā)展階段，只有少數(shù)一些城市在嘗試。京津冀投入大、檢查力度強，計劃通過遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)超標(biāo)排放的重型柴油貨車，在線監(jiān)測進行查處。一旦京津冀的試驗成功，將可供其它城市學(xué)習(xí)借鑒。

（四）油品質(zhì)量監(jiān)管

幾大國企的加油站已經(jīng)能夠提供合格的車用柴油，但現(xiàn)在還存在小加油站供應(yīng)劣質(zhì)柴油的問題。2016年12月環(huán)保組織好空氣保衛(wèi)俠發(fā)布了《被忽視的柴油尾氣污染》的調(diào)查報告。調(diào)查顯示，因經(jīng)濟利益，銷售劣質(zhì)油的小加油站依然有市場。油品質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)不在環(huán)保部門，因此地方環(huán)保部門需要推動和配合相關(guān)部門對劣質(zhì)車用柴油的銷售進行監(jiān)管。

（五）運輸方式轉(zhuǎn)變

運輸模式轉(zhuǎn)變是指將貨運模式從道路運輸轉(zhuǎn)向更加環(huán)?；蚰苄Ц叩倪\輸模式，比如鐵路和水運。2015年我國貨物運輸量共計約417億噸，道路運輸占比75.43%，水運14.69%，鐵路8.04%7. 《2016中國統(tǒng)計年鑒》，中國國家統(tǒng)計局。。顯然，依賴柴油貨車的道路運輸是最主要的貨運模式。如果將部分道路運輸轉(zhuǎn)向鐵路和水運，則可以大幅降低貨車帶來的排放污染，降低貨運行業(yè)的能耗。

當(dāng)然，道路運輸占有絕對比重有其原因。據(jù)亞洲清潔空氣中心2012年的調(diào)查研究顯示8. 亞洲清潔空氣中心，《中國綠色貨運制度與政策框架研究報告》，2016，中國財富出版社。，承運人選擇貨運方式主要考慮因素是成本、時間以及方便程度。在鐵路運輸方面，集裝箱鐵路運輸成本高昂，時間靈活性低；非集裝箱鐵路快運的速度快，但貨運規(guī)模較小，競爭激烈，費用偏高。就水路而言，內(nèi)河航道的貨物運輸成本一般低于道路運輸和鐵路輸運，但路線方面靈活性不足。海運成本較低，但速度慢，而且從貨車到貨船的裝卸時間長，增加了總體運輸成本。雖然我國已經(jīng)提供了快速海運，但市場占有率過低，無法滿足承運人的需求。

從道路運輸轉(zhuǎn)向鐵路和水路，需要這兩項系統(tǒng)的發(fā)展，依賴多式聯(lián)運的建設(shè)。其實，我國從2008年就開始出臺政策性文件鼓勵鐵路和水路的發(fā)展，推進多式聯(lián)運。但直到“十二五”為止，尚未看到實質(zhì)性的進步。發(fā)展多式聯(lián)運涉及城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜合交通運輸體系發(fā)展和交通運輸管理，需由多個部門協(xié)作，國家發(fā)改委、交通運輸部、地方人民政府、及地方的發(fā)改和交通部門關(guān)系最為密切。

天津環(huán)保局規(guī)定從2017年4月底起，天津港不再接收公路運輸煤炭，轉(zhuǎn)由鐵路代替，雖然該政策措施的出發(fā)點是為了確保天津和北京2017年P(guān)M2.5達到國十條所規(guī)定的目標(biāo)，但的確是邁出了運輸方式轉(zhuǎn)變的重要一小步。這也再次說明我國現(xiàn)階段發(fā)展的特殊性，大氣治理可以倒逼能源轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和多式聯(lián)運的發(fā)展。面對重型柴油貨車治理這一具體問題，各級政府和環(huán)保部門可以利用好這一契機，將空氣質(zhì)量達標(biāo)的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)檫\輸模式轉(zhuǎn)變的動力，最終轉(zhuǎn)化為切實可行的解決方案。

三、結(jié)語

筆者認(rèn)為環(huán)保部治理重型柴油貨車的新思路在“車油”兩方面是對癥下藥，讓之前利益鏈條上出現(xiàn)問題的生產(chǎn)商和機動車排放檢驗機構(gòu)負(fù)其各自的責(zé)任，管理部門重在制定標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管。治理難點將放在在用車的排放監(jiān)控和查處，因為貨運行業(yè)的集約化程度低，個體戶超過92%，且工作環(huán)境較差、社會地位低、收入不高，對該群體車輛超標(biāo)情況的查處行為可能很難得到理解與配合。更關(guān)鍵的是查處超標(biāo)行為是否能夠讓該群體有意愿和有能力更換為達標(biāo)排放的卡車，或者在不更換卡車的情況下添加合格的尿素、對車輛進行改造等都是未知的，這些需要環(huán)保部門與其他相關(guān)部委合作找到適合行業(yè)實際情況的解決方案。

在“路”方面，目前只看到京津冀的一項嘗試。若要大幅降低重型柴油貨車的排放，必須發(fā)展多式聯(lián)運，將部分城際間的道路運輸向鐵路和水運轉(zhuǎn)移，需要多部委和重要的貨運省市合作系統(tǒng)性規(guī)劃運輸模式的轉(zhuǎn)變。此外，在城市內(nèi)的貨運，也可以考慮在“路”方面做文章。例如，通過合理設(shè)計城市配送中心，提高運輸效率，減少路上的重型柴油貨車的數(shù)量。

作為專注大氣領(lǐng)域的民間公益環(huán)保機構(gòu)，我們期待以小見大，希望看到重型柴油貨車治理模式的轉(zhuǎn)變能切實大幅度降低該行業(yè)的排放量，同時建立科學(xué)有效的監(jiān)管體系。正如陳吉寧在2017年“兩會”答記者問上所說的，過去三年空氣質(zhì)量改善的成績值得肯定，同時存在的問題也很明顯，環(huán)保部正在有針對性地進行一系列的改革，希望從根本上解決治理的頑疾。從中可以看出，這也符合了習(xí)近平總書記指出的大力推進生態(tài)文明建設(shè)，綠水青山就是金山銀山的環(huán)保宗旨。

(責(zé)任編輯 陳瑩)

● 付璐，亞洲清潔空氣中心中國區(qū)總監(jiān)。