基于街頭官僚理論視角下的城管行為失范探究

陳靜 孟迎輝

（沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

基于街頭官僚理論視角下的城管行為失范探究

陳靜 孟迎輝

（沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

城管執(zhí)法人員作為基層公務(wù)員中最典型的群體，既關(guān)系到城市有序治理的維持，又關(guān)系到公共政策上傳下達(dá)執(zhí)行的有效性。城管執(zhí)法人員雖然處于公共政策執(zhí)行的最底端，卻擁有較大的自由裁量權(quán)，在執(zhí)法過程的自主性導(dǎo)致行為失效現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，其不當(dāng)行為嚴(yán)重影響政府公信力，影響政策執(zhí)行的效率和質(zhì)量。因此，提高城管執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)自律和他律便成為城管隊(duì)伍建設(shè)研究的課題。

街頭官僚；城管人員；行為失范；行政執(zhí)法

第三，街頭官僚具有政府前沿形象的特征。街頭官僚處理社情民意，與群眾面對(duì)面交流溝通、解決問題，所以他們的工作態(tài)度和行為方式在很大程度上代表著政府形象，影響政府公信力。街頭官僚執(zhí)法是否具有公正性、公開性、原則性、合理性及人情性，這些都是街頭官僚具有代表性的體現(xiàn)。街頭官僚事關(guān)政府形象前沿，街頭官僚行政主體是否為公合理都會(huì)直接影響到群眾的主觀看法。

（三）我國(guó)“街頭官僚”的類型

街頭官僚這個(gè)概念出現(xiàn)時(shí)間并不是很長(zhǎng)，但此理論的出現(xiàn)使整個(gè)研究更加清晰有據(jù)。那么對(duì)于我國(guó)而言，“舶來品”街頭官僚典型的存在主要包括以下幾種②：

警察。目前是我國(guó)非常典型的街頭官僚，在

一、街頭官僚理論概述

（一）街頭官僚的含義

街頭官僚理論是由美國(guó)學(xué)者利普斯基20世紀(jì)70年代開創(chuàng)，街頭官僚所指向的工作人員主要是指那些服務(wù)于基層前線的行政人員，在一定程度上代表政府進(jìn)行行政執(zhí)法的人員①。首先，從權(quán)力設(shè)計(jì)上看，街頭官僚只是涉及最低化行政執(zhí)法權(quán)力，但由于直接承擔(dān)政府政策執(zhí)行的任務(wù)，可以直接掌握并運(yùn)用權(quán)力，在突發(fā)狀況甚至一般情況下具有不同程度的自由裁量權(quán)，有的職務(wù)還具有調(diào)配一部分公共資金的權(quán)力，所以在權(quán)力實(shí)際運(yùn)行中可能會(huì)與政府法律法規(guī)、政策制度的預(yù)期效果相背離。與此同時(shí)，直面普通群眾的城管人員在行政執(zhí)法過程，直接影響政府的作為和形象。

（二）街頭官僚的特征

第一，街頭官僚具有直接貫徹執(zhí)行政策的特征。街頭官僚作為公共政策執(zhí)行的最后一環(huán)，公共政策都需要通過街頭官僚才能落實(shí)并發(fā)揮作用，所以政府政策是否合理恰當(dāng)?shù)靡杂行?zhí)行的關(guān)鍵點(diǎn)在于政府政策執(zhí)行權(quán)力末端的街頭官僚。否則，預(yù)期執(zhí)行效果便會(huì)大打折扣。

第二，街頭官僚具有自主性的特征。街頭官這個(gè)群體中，并不是所有的警察都是街頭官僚，本文論及的街頭官僚主要是在一線與群眾面對(duì)面直接行使執(zhí)法權(quán)的警察，主要包括：巡警、民警、交警等，但需要區(qū)別的是，部分警種并不屬于街頭官僚，因?yàn)樗麄児ぷ鞯攸c(diǎn)不固定，打交道的群眾具有特殊性，或者只對(duì)于一部分群眾，并不具有普遍性，比如：刑警、特警。

收稅員。收稅員出于工作任務(wù)性質(zhì)、工作內(nèi)容的需要，需要不定期走訪基層，協(xié)助上級(jí)處理基層的稅收工作任務(wù)。

協(xié)警。協(xié)警顧名思義，協(xié)助警察辦理案件，所以其基本工作定位在于輔助，他們雖然掌握專業(yè)技能，但本身不具有行政人員編制，所以不具有真正意義上的行政執(zhí)法權(quán)。所以學(xué)者一般認(rèn)為這是一種特征不太明顯的街頭官僚。他們的工作地點(diǎn)在基層一線，并不具有公務(wù)員身份，但是協(xié)警的主要任務(wù)是在授予一定的行政執(zhí)法權(quán)前提下協(xié)助警察處理各類事故案件，所以綜合看，協(xié)警也應(yīng)當(dāng)劃歸到街頭官僚當(dāng)中。

城管。城市管理行政執(zhí)法局或城市管理綜合行政執(zhí)法局，簡(jiǎn)稱“城管局”，在日常生活中，城管執(zhí)法屢見不鮮，城管部門不屬于國(guó)家的行政管理編制，是納入地方行政編制進(jìn)行管理。城管是我國(guó)目前街頭官僚最具特色的代表。

二、街頭官僚理論視角下城管行為失范的表現(xiàn)

（一）執(zhí)法程序的非規(guī)范性

規(guī)范城管執(zhí)法行為的一個(gè)重要方面就是規(guī)范執(zhí)法程序。法律是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的有效途徑，而法律程序公正在法律實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的過程中發(fā)揮著重要的作用，是執(zhí)法公正的保障。但現(xiàn)實(shí)中，行政執(zhí)法人員執(zhí)法程序缺位、越位等不規(guī)范執(zhí)法的現(xiàn)象屢禁不止，比如：行政執(zhí)法人員在一些行政案件的處理上，不按程序出示證件而是直接執(zhí)行；在執(zhí)法過程中以執(zhí)法人員意志為轉(zhuǎn)移不告知執(zhí)法對(duì)象應(yīng)有的權(quán)利；在執(zhí)法過程中存在強(qiáng)制執(zhí)法；執(zhí)法程序顛倒：先處罰后取證等；這些不規(guī)范行為置執(zhí)法程序于不顧，忽視被執(zhí)法人的正當(dāng)權(quán)益，這樣的執(zhí)法顯然與法治政府相背而馳，也違背依法行政的初衷。

（二）執(zhí)法非理性

近些年來，城管非理性執(zhí)法進(jìn)入公眾視線。我國(guó)目前為了防范非理性執(zhí)法在法律、規(guī)章、制度做出了一系列約束行政權(quán)力的嘗試。但一方面城管人員個(gè)人主觀意志具有不可控性，另一方面城管權(quán)力缺少一定的監(jiān)督制約，所以城管非理性執(zhí)法現(xiàn)象層出不窮，執(zhí)法效果并未盡如人意。城管執(zhí)法有時(shí)候只注重執(zhí)法結(jié)果，而忽視了執(zhí)法手段、方式的選擇，從而把被執(zhí)法者的利益放在比較低的位置考慮，面對(duì)執(zhí)法對(duì)象缺乏耐心，一旦執(zhí)法對(duì)象提出異議或者需求權(quán)利，便有可能遭受非理性執(zhí)法的后果。

（三）官本位的思想誤區(qū)

幾千年的封建集權(quán)衍生出“官本位”的人治思想，部分城管人員在執(zhí)法過程中自我主導(dǎo)性膨脹，忽視自己執(zhí)法為人民服務(wù)的宗旨，認(rèn)為自己是執(zhí)法者，在執(zhí)法過程中只關(guān)注權(quán)利本位，在代表政府進(jìn)行城市治理中，沒有擺正心態(tài)導(dǎo)致不能切實(shí)了解民情、解決民難，在一定程度上缺少人情化和靈活性。部分城管在執(zhí)法過程中錯(cuò)位的執(zhí)法心態(tài)、執(zhí)法理念與國(guó)家政策、法律相違背，嚴(yán)重?fù)p害了城管隊(duì)伍建設(shè)和形象，也使政府形象受損。

（四）自由裁量權(quán)的濫用

合理的行政自由裁量權(quán)是有效維護(hù)公共利益和公共秩序的有益補(bǔ)充，所以行政主體允許在不違反我國(guó)法律、行政法規(guī)的前提下行使自由裁量權(quán)。但在實(shí)際操作中，街頭官僚由于技術(shù)運(yùn)用的不恰當(dāng)、認(rèn)知定位模糊、道德理解偏差等，消極運(yùn)用行政自由裁量權(quán)，只關(guān)注自身工作環(huán)境的便利安全而忽略自由裁量權(quán)的正當(dāng)性和有效性。也就是說，街頭官僚行政自由裁量權(quán)的出發(fā)點(diǎn)偏向個(gè)人而非社會(huì)公眾。在實(shí)踐中，這主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是行政執(zhí)法權(quán)的濫用，該從輕處罰的重處罰，該處罰的不處罰等，執(zhí)法存在無原則性；二是個(gè)別城管人員利用職務(wù)之便不當(dāng)?shù)美蝗莻€(gè)別執(zhí)法人員從個(gè)人角度報(bào)復(fù)不服從管理的單位或個(gè)人；四是執(zhí)法者由于忌憚本地區(qū)、本部門頑固利益，選擇懈怠或消極性執(zhí)法等。

三、城管行為失范的原因分析

（一）城管執(zhí)法程序不規(guī)范

城管行為失范的原因很大程度上來源于執(zhí)法程序不規(guī)范，公眾對(duì)于某些城管執(zhí)法過程中使用的方式方法并不認(rèn)可，所以導(dǎo)致城管與公眾之間心態(tài)不對(duì)等，存在隔閡。那么執(zhí)法程序的不規(guī)范，存在三個(gè)方面的原因：一是城管執(zhí)法部門本身制度不完善，存在缺位；二是行政執(zhí)法人員對(duì)固有的執(zhí)法程序理解有偏差，認(rèn)知不準(zhǔn)確，沒有按照正確的行政執(zhí)法程序執(zhí)法；三是執(zhí)法人員在認(rèn)知正確的情況下非正規(guī)執(zhí)法的懲戒代價(jià)較小，所以行政執(zhí)法程序的保障措施不到位③。

（二）城管自身存在利己性心理

街頭官僚本身為執(zhí)行某些事件可以獲得模糊授權(quán)，所以權(quán)力比較特殊，權(quán)限有可能變大，而且作為基層執(zhí)法權(quán)力末端的城管，擁有較多自由性，假如在行政執(zhí)法過程中存在多種選擇方案，有可能在各種利益的誘惑下，在利己性的驅(qū)動(dòng)下，導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中行為失范的發(fā)生。

（三）城管執(zhí)法人員人格缺陷

城管執(zhí)法人員人格是指城管執(zhí)法人員所獨(dú)有的與其他社會(huì)主體不同的內(nèi)在構(gòu)成性，主要包括社會(huì)價(jià)值觀、行為取向價(jià)值觀等。城管執(zhí)法人員的主要工作宗旨應(yīng)該是為人民服務(wù)，行為取向也應(yīng)該以社會(huì)公眾利益為導(dǎo)向。但當(dāng)自我私欲和公眾利益發(fā)生矛盾時(shí)，需要他們做出符合社會(huì)公共利益的選擇。但如果他們不能合理擺正個(gè)人利益與公共利益這對(duì)關(guān)系，那么很可能會(huì)導(dǎo)致城管執(zhí)法人員做出不符合社會(huì)利益主流價(jià)值觀的失范行為。例如：權(quán)力尋租。

（四）城管政策資源的不足

城管位于權(quán)力末端，城管在執(zhí)法過程中會(huì)面臨突發(fā)臨時(shí)性的任務(wù)，政策資源經(jīng)常是有限的。具體來說，城管在面臨突發(fā)緊急狀況時(shí)需要決策的及時(shí)性，需要在短暫的時(shí)間和有限的信息的情況下做出決定。此外，需要完成任務(wù)的人力也可能不足。對(duì)于服務(wù)的需求與供給的不一致，導(dǎo)致降低服務(wù)的滿意度，最終導(dǎo)致城管不作為或作為不力。

（五）對(duì)城管執(zhí)法人員行為缺乏監(jiān)督

我國(guó)一般在文化、思想等精神層面教育城管執(zhí)法人員自律，而忽視從制度規(guī)范層面輔助其自律，所以他律也很重要。城管執(zhí)法人員有些違法行為之所以發(fā)生，一方面是法律環(huán)境構(gòu)建相對(duì)滯后，行政立法在內(nèi)容、反腐法制建設(shè)上相對(duì)滯后，所以缺乏有理有據(jù)的監(jiān)督條件；另一方面，不但監(jiān)督方式單一，不能將事前監(jiān)督和事中監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，也就忽略了預(yù)防與監(jiān)控完善的有效監(jiān)督，而且監(jiān)督主體單一，沒能充分發(fā)揮群眾和政府的監(jiān)督整合作用。目前我國(guó)制度建設(shè)中監(jiān)督制約機(jī)制滯后，在一定程度上影響了對(duì)于城管執(zhí)法人員的監(jiān)督效用。

四、規(guī)范城管行為失范的途徑

（一）自律：城管做正確的事

城管作為面對(duì)社會(huì)公眾行政執(zhí)法的特殊群體，掌握行政自由裁量權(quán)，其行為會(huì)對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生深刻或長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響，所以城管肩負(fù)一份特殊使命，承擔(dān)一份責(zé)任，必須從內(nèi)心樹立自律意識(shí)，應(yīng)不斷提高解決社會(huì)公共問題的意識(shí)。

1.遵守法律制度，公平、正義地運(yùn)用自由裁量權(quán)

絕對(duì)的權(quán)力只會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，城管由于職責(zé)的特殊性被賦予一定的自由裁量權(quán)，所以要對(duì)權(quán)力做出必要的限制。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)認(rèn)真對(duì)待自由裁量權(quán)，把其控制在合理、適度的范圍內(nèi)，秉持法律精神與原則，在行政執(zhí)法過程中公平、正義地運(yùn)用自由裁量權(quán)。

2.提高城管人員素質(zhì)，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念

一方面要加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員的法律知識(shí)及業(yè)務(wù)能力訓(xùn)練，使其能夠切實(shí)掌握法律法規(guī)并提高處理各種執(zhí)法狀況的能力；另一方面要培養(yǎng)城管執(zhí)法人員為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的行政倫理道德，使其在具體的執(zhí)法行為中，從自我做起，樹立為人民服務(wù)的意識(shí)，將為人民服務(wù)精神貫穿于行政執(zhí)法行為的始終。

（二）他律：城管正確地做事

趨利避害是人之常情，就城管而言，掌握?qǐng)?zhí)行權(quán)力面對(duì)個(gè)人利益與大眾利益取舍，可能會(huì)由于自利性出現(xiàn)選擇錯(cuò)誤，所以單憑行政良心難以形成自我約束，也需要外在的監(jiān)督制約機(jī)制對(duì)其行為選擇進(jìn)行制約。

1.健全法律制度，規(guī)范城管執(zhí)法

城管盲目執(zhí)法、濫執(zhí)法，在一定程度上是因?yàn)榉芍贫壬胁唤∪蛘叽嬖诳瞻?，因此，第一步必須健全法律制度，使城管有法可依、有?jù)可循。以完善的法律制度為依托，將法律貫穿于行政程序的始終，一方面，城管行使自由裁量權(quán)，選擇的執(zhí)法方式、行為方法和執(zhí)法程序都必須在法律允許的范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)就會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律制裁；另一方面，對(duì)于被執(zhí)行對(duì)象的權(quán)力客體，有權(quán)要求城管在行政執(zhí)法過程中嚴(yán)格按照法律程序，從而監(jiān)督城管自由裁量權(quán)行使的合理合法性，防范城管的主觀隨意性。

2.加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，形成執(zhí)法監(jiān)督體系

充分調(diào)動(dòng)外部執(zhí)法監(jiān)督客體的作用，形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系，發(fā)揮政黨、司法、民主、行政、社會(huì)和輿論媒體監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。在其共同作用下，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。當(dāng)前，可以從兩方面建構(gòu)行政執(zhí)法監(jiān)督體系：一是權(quán)力機(jī)關(guān)，包括直接領(lǐng)導(dǎo)、授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)城管形成縱向壓力監(jiān)督；二是加強(qiáng)政府體系內(nèi)部對(duì)城管的橫向監(jiān)督，合理利用橫向部門、系統(tǒng)之間的監(jiān)督，從而減少城管行為失范的發(fā)生。

注釋：

①姚瑤.公共選擇理論視角下街頭官僚自由裁量權(quán)的困境研究〔D〕.長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2013：15-16.

②吉海燕.從官僚走向服務(wù)者：我國(guó)基層服務(wù)型政府建構(gòu)的路徑探索——基于街頭官僚理論視角的考察〔J〕.淮海工學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2015，（4）：16-20.

③段新剛，江永政.城管行為失范淺析——基于街頭官僚理論的視角〔J〕.山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（2）：27-29.

〔1〕付敏.街頭官僚理論視角下基層執(zhí)法人員政策執(zhí)行力研究〔D〕.廣州：廣州大學(xué)，2012.

〔2〕周定財(cái).街頭官僚理論視野下我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行研究——基于政策執(zhí)行主體的考察〔J〕.湖北社會(huì)科學(xué)，2010，（5）：30-34.

〔3〕吳彩虹，宋鋒.當(dāng)前我國(guó)基層行政倫理失范的表現(xiàn)、原因及治理對(duì)策〔J〕.湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（3）：14-16.

〔4〕韋曉媛.我國(guó)基層公務(wù)員行政倫理失范及治理研究〔D〕.西安：陜西師范大學(xué)，2013.

〔5〕劉邦凡，詹國(guó)輝.城管行為失范的行動(dòng)邏輯及其規(guī)制對(duì)策——基于街頭官僚視角〔J〕.經(jīng)濟(jì)與管理，2013，（9）：18-21.

〔6任高高.城市治理中“街頭官僚”的行為失范及其解決之道〔J〕.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（3）：232-233.

（責(zé)任編輯 煜旸）

D035

A

1672-5646（2017）02-0014-03僚工作內(nèi)容事關(guān)社情民意，深入基層，面對(duì)復(fù)雜、變化快的社會(huì)環(huán)境，而且相對(duì)于社會(huì)需求而言，為城管行政執(zhí)法配備和控制的社會(huì)資源相對(duì)有限。所以街頭官僚在實(shí)際行政執(zhí)法中，根據(jù)客觀條件和狀況，尤其面對(duì)突發(fā)、臨時(shí)、不可抗力因素，可以部分以自己思考、判斷事態(tài)發(fā)展并做出決定，街頭官僚工作中的靈活性就決定了街頭官僚具有自主性的特征。

陳靜（1991-），女，河北衡水人，碩士，主要從事行政管理學(xué)研究；孟迎輝（1965-），女，遼寧沈陽(yáng)人，教授，主要從事政治學(xué)、行政學(xué)研究。