海洋環(huán)境污染“信息公開”與“損害賠償”問題研究

李琳琳

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

海洋環(huán)境污染“信息公開”與“損害賠償”問題研究

李琳琳

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

主要圍繞我國海洋污染中突出的信息公開問題、海洋污染損害賠償問題展開討論。一方面，對于污染信息公開不及時、不全面等現(xiàn)狀，應(yīng)從推進環(huán)境信息公開立法、健全環(huán)境信息公開責(zé)任追究機制以及成立突發(fā)事件應(yīng)急信息平臺等方面加以改善。另一方面，通過對海洋環(huán)境污染責(zé)任主體及賠償標(biāo)準(zhǔn)的明確、賠償方式的完善，來進一步解決海洋污染損害賠償問題。

海洋環(huán)境污染；海洋污染信息公開；海洋污染損害賠償

一、海洋環(huán)境污染概述

(一)海洋環(huán)境污染定義

學(xué)者屈廣清、曲波所著的《海洋法》一書中指出：“海洋環(huán)境污染的概念從海洋生態(tài)學(xué)上來講，是指由于海洋被玷污、混進有害物質(zhì)，其水質(zhì)遭到破壞，從而導(dǎo)致海洋生態(tài)平衡遭受破壞?！薄逗Ｑ蠓üs》第1條第1款第4項定義的海洋環(huán)境污染是指：“人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物，危害人類健康，妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動，損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響?！庇纱藯l可知，首先，公約明確表明污染來源廣泛，各種物質(zhì)或能量都會引起污染；其次，生物資源和海洋生物也是保護的對象；第三，公約把人類行為“可能造成”的即潛在的不利損害也納入調(diào)整范圍了。

(二)海洋污染來源

《聯(lián)合國海洋法公約》(第207條—第212條)指出海洋污染的來源有：

1.陸地來源的污染，包括河流、河口灣、管道和排水口結(jié)構(gòu)對海洋環(huán)境的污染。

2.國家管轄的海底活動造成的污染，比如人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)對海洋環(huán)境的污染。

3.來自“區(qū)域”內(nèi)活動的污染。

4.傾倒造成的污染。

5.來自船只的污染。外國船只，包括行使無害通過權(quán)的船只對海洋的污染。

6.來自大氣層或經(jīng)過大氣層時產(chǎn)生的污染，大氣污染物質(zhì)隨雨水等到達海洋。

除此之外，油輪事故、核電站泄漏(如日本福島核電站核泄漏)、戰(zhàn)爭(海灣戰(zhàn)爭中，大量原油泄入海灣)等也是造成海洋污染的重要原因之一。

二、我國海洋環(huán)境污染存在的突出問題

(一)海洋環(huán)境污染中“信息公開”滯后問題

1.污染信息公開不及時、不主動

由于海洋的特殊性，污染物會在風(fēng)、浪、流等的作用下快速漂移和大面積擴散，為避免海洋污染事故緊急突發(fā)帶來的海洋生態(tài)環(huán)境進一步破壞、經(jīng)濟損失擴大等情況的發(fā)生，污染信息的及時公開顯得尤其重要。一方面，國家海洋主管部門，應(yīng)及時發(fā)布有關(guān)預(yù)警信息。潛在的受害者可據(jù)此及時地做出反應(yīng)，盡可能地規(guī)避海洋環(huán)境污染帶來的危害。另一方面責(zé)任企業(yè)也應(yīng)主動、及時的公布污染情況，避免損害進一步擴大。

然而在實踐中，污染企業(yè)或相關(guān)單位信息發(fā)布時間卻嚴(yán)重滯后。以蓬萊 19-3油田漏油事故為例，2011年6月4日發(fā)生漏油事故，7月1日國內(nèi)相關(guān)部門正式做出回應(yīng)，7月14 日責(zé)任公司才首度披露事故數(shù)據(jù)。一個月的時間，公眾不知道污染情況，更不知是否因處置措施不當(dāng)導(dǎo)致事故影響的進一步擴大。

2.信息公開內(nèi)容不全面、不真實

信息的真實性是信息公開的根本要求。公開環(huán)境信息時，應(yīng)該以客觀事實或具有客觀事實基礎(chǔ)的判斷與意見為基礎(chǔ)，以沒有扭曲和不加粉飾的方式再現(xiàn)或反映真實狀態(tài)[1]。即要求公開要全面，一方面不僅要公開事故的處理進展、積極的應(yīng)對措施等正面信息，另一方面更應(yīng)該做到不隱瞞、不欺騙各種現(xiàn)實或潛在的風(fēng)險可能對公眾利益造成影響的不利信息。而現(xiàn)實情況往往是，相關(guān)主管單位注重事件的影響范圍和程度，而責(zé)任企業(yè)為避免影響其利益，對環(huán)境信息選擇不公開或部分有選擇的公開，隱瞞事故情況。

3.信息公開主體失責(zé)

信息公開的主體包括國家海洋主管部門和造成污染的企業(yè)。以蓬萊19-3油田漏油事故為例，責(zé)任企業(yè)并未向利害關(guān)系人和公眾通報事故情況；已掌握信息的國家海洋主管部門也并未積極、主動、及時地發(fā)布相關(guān)環(huán)境信息。

污染信息若不能及時公開，公眾就無法得知事故進展，無法發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。對于責(zé)任企業(yè)是否采取應(yīng)急措施，治污措施是否科學(xué)有效、得當(dāng)?shù)葻o法進行有效監(jiān)督，因此，難以避免不良企業(yè)在缺乏監(jiān)督的情況下消極處理事故。

(二)我國海洋污染“損害賠償”問題

由于海洋污染行為的特殊性，使得海洋污染具有污染源多樣、污染種類繁雜、污染擴散范圍大、污染持續(xù)性強和污染后果嚴(yán)重等特點?；诤Ｑ笪廴镜奶匦?，相較于傳統(tǒng)的民事侵權(quán)損害賠償而言，海洋污染損害賠償又存在諸多問題，比如海洋損害事實認(rèn)定困難、因果關(guān)系隱蔽、賠償主體的不明確、認(rèn)定專業(yè)技術(shù)性強等，具體如下：

1.責(zé)任對象界定不明晰

一方面提出賠償?shù)闹黧w不明確。雖然《憲法》、《海洋保護法》、《民事訴訟法》等明確規(guī)定了“國家”作為海洋環(huán)境污染損害賠償權(quán)利人的地位，但在司法實踐中，多數(shù)規(guī)定都用“有關(guān)單位”、“海洋行政主管部門”等作為海洋污染賠償提出的主體，范圍過于寬泛。且未被明確授權(quán)，在實際執(zhí)行過程中容易走樣，甚至缺位[2]。

另一方面，賠償對象不全面。生態(tài)補償?shù)膶ο髴?yīng)是自然資源的所有者，國家作為海洋資源的所有者應(yīng)當(dāng)是賠償對象，但除此之外，海洋沿線的居民、擁有海域開發(fā)建設(shè)的單位和個人以及漁民等，是否也應(yīng)該是海洋污染賠償?shù)膶ο?，值得深思?/p>

2.海洋生態(tài)損害難以評估

首先，國家海洋局在2007年發(fā)布了《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》，但這一導(dǎo)則只是國家海洋局發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而不是國家標(biāo)準(zhǔn)，更不是強制性標(biāo)準(zhǔn)，是只供當(dāng)事人自愿采納，沒有任何強制效力。對于事故造成的海洋生態(tài)損害評估，責(zé)任公司可能會對根據(jù)此導(dǎo)則評估出來的損害價值提出異議。

3.污染源不同，損害賠償適用的法律不同

由于海洋污染源具有多樣性，對于不同污染源造成的污染，適用法律不同。比如就船舶溢油造成海洋污染事故，國際上主要適用《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》、《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》和《1992年設(shè)立國際油污損害賠償責(zé)任基金公約》。我國是這三個國際公約的參加國，但《1992年設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》目前僅適用于香港特別行政區(qū)，而不適用于中國大陸。這三個國際公約確立了國際上普遍適用的船舶溢油造成的海洋污染損害法律賠償制度，包括：適用范圍、賠償責(zé)任主體、歸責(zé)原則、賠償責(zé)任限制、強制責(zé)任保險、賠償基金等。

而目前，最高人民法院依照有關(guān)法律法規(guī)以及中國締結(jié)或者參加的國際條約，結(jié)合審判實踐，頒布了《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》，自2011年7月1日起施行。這是中國目前解決船舶溢油損害賠償?shù)闹匾梢罁?jù)。

但針對不是船舶溢油造成的海洋污染事故，如海洋石油鉆井平臺溢油造成的海洋污染事故，目前國際上并沒有相應(yīng)的國際公約，各國的法律規(guī)定和實際做法也不一致，因而沒有相應(yīng)的國際慣例。對此，我國目前的主要法律依據(jù)是《海洋環(huán)境保護法》，該法規(guī)定國家海洋局和農(nóng)業(yè)部代表國家分別向責(zé)任者索賠海洋生態(tài)資源損害和海洋漁業(yè)資源損害。

4.賠償標(biāo)準(zhǔn)欠缺、賠償方式單一

我國并沒有對海洋污染損害提出明確的賠償標(biāo)準(zhǔn)，賠償方式也多以現(xiàn)金賠償為主，雖賠償效率很高，但也存在不能及時、足額的繳納或者未能真正惠及到污染受害者等問題。因此在污染賠償制度上，應(yīng)在現(xiàn)金賠償?shù)幕A(chǔ)上，引進其他更為多元的補償方式。

三、解決海洋環(huán)境污染中“信息公開”與“損害賠償”問題的建議

(一)完善海洋污染信息公開制度

1.推進環(huán)境信息公開立法

目前規(guī)范環(huán)境信息公開的法律 、法規(guī)主要是《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》。然而，二者分屬于行政法規(guī)、部門規(guī)章，位階不及法律，對政府、企業(yè)約束力不強，是造成相關(guān)責(zé)任主體不積極履行職責(zé)的重要因素[3]?，F(xiàn)行的環(huán)境信息公開立法多為原則性規(guī)定，對信息通報的時限、內(nèi)容、方式等籠統(tǒng)規(guī)定，可操作性不強。固應(yīng)制定環(huán)境信息公開實施細則，細化信息公開內(nèi)容，對于污染源基本情況、污染源監(jiān)測、總量控制、污染防治、排污費征收、監(jiān)察執(zhí)法、行政處罰、環(huán)境應(yīng)急等環(huán)境監(jiān)管信息予以公開。努力使環(huán)境信息的公開得以真正實現(xiàn)，公民的環(huán)境知情權(quán)獲得切實保護。

2.健全環(huán)境信息公開責(zé)任追究機制

從我國現(xiàn)行的環(huán)境信息公開法律法規(guī)來看，政府對企業(yè)違反環(huán)境信息公開行為的處罰力度過小，監(jiān)管不足?！睹穹ㄍ▌t》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《公司法》等并沒有規(guī)定企業(yè)不披露或者違規(guī)披露信息需要承擔(dān)的民事責(zé)任，只有在《環(huán)境信息公開辦法(試行)》 第28條規(guī)定了“不公布或者未按規(guī)定要求公布污染物排放情況的，處十萬元以下罰款”的行政法律責(zé)任。而企業(yè)是污染治理的責(zé)任主體，公開其環(huán)境信息是企業(yè)應(yīng)履行的社會義務(wù)之一，對此開展企業(yè)環(huán)境行為等級評價的地區(qū)應(yīng)公布企業(yè)環(huán)境行為等級評價信息，可以作為企業(yè)在信貸、稅收方面獎懲的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。對于能夠長期保持良好的環(huán)境信息公開記錄的企業(yè)，提升企業(yè)環(huán)境信息公開的信譽等級，反之，降低等級。

3.成立突發(fā)事件應(yīng)急信息平臺

鑒于海洋污染頻發(fā)、污染擴散范圍大、污染持續(xù)性強和污染后果嚴(yán)重的特點，加之我國目前海洋污染應(yīng)急部門間聯(lián)系松散、協(xié)調(diào)性差，海洋行政管理部門職能交叉，無法實施有效監(jiān)管的現(xiàn)狀，急需建立一種基于國家層面、由多部門參與的快速反應(yīng)機制。國家可通過突發(fā)事件應(yīng)急信息平臺，統(tǒng)一收集、管理和發(fā)布突發(fā)事件信息，實現(xiàn)信息共享，促進部門間密切合作。

(二)損害賠償問題的進一步解決

1.責(zé)任主體的明確

基于提出賠償?shù)恼黧w不明晰、未被明確授權(quán)，且賠償主體缺乏賠償?shù)姆e極性與主動性，通過明確的規(guī)定及授權(quán)于政府部門提起損害賠償顯得尤其重要?！渡綎|省海洋生態(tài)損害賠償費和補償費管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)中規(guī)定：“當(dāng)發(fā)生海洋污染需要賠償時由縣級以上人民政府海洋與漁業(yè)行政主管部門代表國家提出海洋生態(tài)損害賠償和損失補償要求?！笔状蚊鞔_了責(zé)任主體，使得海洋污染賠償可以有效的得到申請和執(zhí)行，值得借鑒。

2.賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定

國際上通用的賠償方法，也是以漁業(yè)資源為主的民事賠償，依據(jù)被占用的海域面積或被污染面積、海域內(nèi)漁業(yè)資源的豐富程度和當(dāng)?shù)貪O業(yè)資源的平均價格，再加上用海項目的類型和所處的具體海域，就能計算出不同的損害類型需要的賠償價格。通過這種方法，可以明確我國海洋污染的賠償標(biāo)準(zhǔn)，使海洋污染賠償數(shù)額的確定有據(jù)可依。

3.賠償方式的完善

《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和補償費管理暫行辦法》規(guī)定，海洋污染賠償費實行一次性征繳的方式，由財政部門負責(zé)征收管理，由提出賠償要求和有相應(yīng)審批權(quán)限的海洋與漁業(yè)行政主管部門負責(zé)具體征收，這部分費用將專項用于海洋與漁業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、保護、治理和管理。一次性征繳的方式一定程度上可以解決現(xiàn)金賠償中拖欠的問題，在我國的立法中可以適當(dāng)?shù)赜枰圆捎谩?/p>

另外，海洋生態(tài)補償雖然是一種經(jīng)濟手段，但由于海洋資源的特殊性質(zhì)，與陸地資源存在很大差異，因此，不能僅限于資金補償這種方式，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實物補償，智力補償?shù)确绞健嵨镅a償是指給補償對象提供一定的生產(chǎn)要素和生活要素，智力補償是指給污染地區(qū)提供無償?shù)募夹g(shù)服務(wù)，培訓(xùn)受償?shù)貐^(qū)的人員，輸送技術(shù)人員等，加快污染地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和經(jīng)濟建設(shè)[3]。

綜上所述，無論是海洋污染信息公開制度還是海洋生態(tài)損害賠償制度，最重要、最核心的仍是法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行。

[1]海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組：《中國海洋發(fā)展報告(2009)》,4頁.

[2]朱謙.突發(fā)性環(huán)境污染事件中的環(huán)境信息公開問題研究[J].法律科學(xué)，2007(3):150-158.

[3]趙馨.我國海洋污染賠償法律制度探析[J].環(huán)境經(jīng)濟，2011(7)：53-57.

責(zé)任編輯：周小梅

DF935

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1009-1890(2017)03-0021-03

2017-07-21

李琳琳(1988-)，女，山東曲阜人，山東科技大學(xué)2015級在讀碩士研究生，研究方向為非法學(xué)。