專家解讀《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》（上）

專家解讀《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》（上）

高位統(tǒng)籌規(guī)劃 引領(lǐng)“十三五”土地整治

范金梅

《規(guī)劃》是開展土地整治活動的基本依據(jù)和行動指南，同時對推進高標準農(nóng)田建設(shè)，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動山水林田湖綜合整治，筑牢生態(tài)安全屏障意義重大。

土地整治是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進耕地保護、提高節(jié)約集約用地水平的重要手段，是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和土地資源保護、落實最嚴格土地管理制度的重要舉措?！笆濉睍r期，各地各部門密切配合、上下聯(lián)動，大力推進土地整治，加強高標準農(nóng)田建設(shè)，全面完成了“十二五”時期各項土地整治目標任務(wù)，在促進糧食連年高產(chǎn)、新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用。同時，逐步形成了規(guī)劃體系健全、建設(shè)標準完備、資金保障到位、產(chǎn)權(quán)保護有力、監(jiān)測監(jiān)管全覆蓋、隊伍支撐可靠的工作格局，為規(guī)范有序開展土地整治奠定了堅實基礎(chǔ)。

近年來，黨中央、國務(wù)院對保護耕地、節(jié)約用地提出了新的部署要求。為繼續(xù)規(guī)范推進土地整治，國土資源部聯(lián)合發(fā)展改革委，會同財政部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門，經(jīng)過兩年多的努力，編制了“十三五”全國土地整治規(guī)劃。《規(guī)劃》是開展土地整治活動的基本依據(jù)和行動指南，其編制實施對推進土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動山水林田湖綜合整治、筑牢生態(tài)安全屏障，具有重要意義。

《規(guī)劃》部署了“十三五”全國土地整治活動，凝練提出3條主線：一是實施藏糧于地戰(zhàn)略，大力推進農(nóng)用地整理和高標準農(nóng)田建設(shè)，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)；二是實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，促進土地可持續(xù)利用；三是貫徹保護環(huán)境國策，開展土地生態(tài)整治，促進生態(tài)安全屏障建設(shè)。這三條主線貫穿了規(guī)劃的指導(dǎo)思想、基本原則、任務(wù)安排、工程布局和保障措施，成為新時期土地整治的核心思想。

與“十二五”規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃是在繼承中發(fā)展，既汲取了“十二五”的好做法好經(jīng)驗，又全面貫徹落實中央新的決策部署，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，對“十三五”土地整治進行了全面部署。

一是全面貫徹新的發(fā)展理念。規(guī)劃深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，遵循“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展新理念，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，按照經(jīng)濟社會發(fā)展要求，對“十三五”土地整治進行了總體謀劃，提出土地整治的戰(zhàn)略目標、方針政策和任務(wù)安排。

二是嚴守耕地保護紅線。落實中央堅持數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護的決策部署，在數(shù)量上，加快推進高標準農(nóng)田建設(shè)，提出全國共同建設(shè)4億～6億畝高標準農(nóng)田的目標，補充耕地2000萬畝；在質(zhì)量上，經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量平均提高1個等級，改造中低等耕地2億畝；在生態(tài)上，首次提出建設(shè)生態(tài)良田，兼顧耕地的生產(chǎn)和生態(tài)功能，實現(xiàn)耕地可持續(xù)利用。

三是落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略。堅持區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體，以節(jié)約集約用地為核心，穩(wěn)妥規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理。明確提出有序開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，積極推進工礦廢棄地復(fù)墾，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，提高節(jié)約集約用地水平。

四是加強土地生態(tài)整治。規(guī)劃將“貫徹保護環(huán)境國策，積極推進土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治”作為重點任務(wù)之一，在各類土地整治活動中明確要求采取生態(tài)化土地整治措施。比如，在農(nóng)用地整理中要求推進農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，開展重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護與建設(shè)，加強退化土地修復(fù)和耕地修復(fù)養(yǎng)護，發(fā)揮農(nóng)田景觀和生態(tài)功能作用。同時，要求農(nóng)村建設(shè)用地整理要堅持保護鄉(xiāng)村風(fēng)貌，加強村莊風(fēng)貌設(shè)計，加強人文歷史景觀、地質(zhì)遺存等保護。

五是落實依法治國方略。規(guī)劃著力樹立土地整治法治意識，明確提出大力加強土地整治法律制度和基礎(chǔ)能力建設(shè)，推動土地整治工作法治化、制度化、規(guī)范化。

突出區(qū)域特色 開展差別化土地整治

梁夢茵

針對優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，科學(xué)劃分土地整治區(qū)域，明確區(qū)域土地整治方向，制定了差別化土地整治方略。

《規(guī)劃》以落實國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略為重要指引，針對優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)四大板塊，結(jié)合不同區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、自然特征、資源稟賦情況，科學(xué)劃分土地整治區(qū)域，明確區(qū)域土地整治方向，制定了差別化土地整治方略。

《規(guī)劃》針對東北地區(qū)、京津冀魯?shù)貐^(qū)、晉豫地區(qū)、蘇浙滬地區(qū)、湘鄂皖贛地區(qū)、閩粵瓊地區(qū)、西南地區(qū)、青藏地區(qū)、西北地區(qū)九大土地利用分區(qū)分別明確了土地整治的方向和重點。

東北地區(qū)以高標準農(nóng)田建設(shè)為主要方向，建設(shè)生態(tài)良田，加強黑土地保護；禁止毀林、毀草開墾，對已開墾的林地、草原開展退耕還林還草；資源枯竭型城市要加快工礦廢棄地復(fù)墾，促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

京津冀魯?shù)貐^(qū)以土地綜合整治為主要方向，大力開展生態(tài)良田建設(shè)，改造鹽堿地和中低產(chǎn)田；規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，穩(wěn)步開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局。

晉豫地區(qū)以恢復(fù)礦山生態(tài)環(huán)境為主要方向，重點加強工礦廢棄地復(fù)墾、污染防治和采煤沉陷區(qū)治理；開展小流域綜合治理和風(fēng)沙防治綜合治理，重點開展山西黃土山地丘陵和豫西山地生態(tài)退耕，加強豫東黃河故道沙化土地治理。

蘇浙滬地區(qū)以建設(shè)用地整理為主要方向，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，推動美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)；建設(shè)集中連片、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)良田；加強污染土地的治理改造，合理開展山地綜合開發(fā)和沿海灘涂開發(fā)利用。

湘鄂皖贛地區(qū)以農(nóng)用地整理為主要方向，完善農(nóng)田配套設(shè)施；因地制宜開展農(nóng)村居民點和零星閑散地綜合整治，改善農(nóng)村人居環(huán)境；積極開展小流域綜合治理，防治水土流失；拓展增減掛鉤范圍，支持革命老區(qū)、貧困地區(qū)精準扶貧、精準脫貧。

閩粵瓊地區(qū)以城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理為主要方向，積極推進舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊等低效用地改造開發(fā)，穩(wěn)妥開展農(nóng)村建設(shè)用地整理；加強珠江三角洲、福建沿海等地區(qū)污染土地的治理，合理開展山地綜合開發(fā)，發(fā)展特色林果茶產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。

西南地區(qū)以建設(shè)生態(tài)安全屏障和提高農(nóng)用地利用效益為主要方向，限制對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的土地開發(fā)；對山地丘陵區(qū)不宜退耕的緩坡耕地進行坡改梯；積極復(fù)墾損毀土地，改善生態(tài)環(huán)境。

青藏地區(qū)以保護和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境為主要方向，在適宜耕種的地區(qū)，重點是西藏“一江兩河”（雅魯藏布江、拉薩河、年楚河）和青海省東部等地區(qū)開展生態(tài)農(nóng)田建設(shè)，增強耕地抵御自然災(zāi)害的能力；開展圍欄封育和退化草原治理，防止過度開發(fā)，注重水源地保護。

西北地區(qū)以改善和保護土地生態(tài)環(huán)境為主要方向，加強平原、旱塬和綠洲的耕地和基本農(nóng)田建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，防治土地鹽堿化；堅持以水定地，因地制宜適度開發(fā)宜耕后備土地，限制對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的土地開發(fā)。

同時，《規(guī)劃》針對城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三大類空間分別提出了不同的土地整治對策。對城鎮(zhèn)空間內(nèi)的土地，與中心城區(qū)進行整體規(guī)劃和整治，加強城中村改造開發(fā)，鼓勵建設(shè)新型居住社區(qū)；開展城鄉(xiāng)接合部土地整治，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局。對農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的土地，大力推進農(nóng)用地整理；按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，切實搞好鄉(xiāng)村規(guī)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，促進自然村落適度撤并，開展舊村莊整理復(fù)墾。在生態(tài)空間范圍內(nèi)，著重加強土地生態(tài)修復(fù)和建設(shè)，對依法劃定的生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的土地，實行嚴格保護；對生態(tài)退化嚴重的區(qū)域，可按照自然恢復(fù)為主的原則開展土地整治和保護工程，提高退化土地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，遏制土地生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

推進城鄉(xiāng)一體化 加快建成美麗宜居鄉(xiāng)村

劉新衛(wèi)

促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，改善農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加快建成美麗宜居鄉(xiāng)村，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

美麗中國建設(shè)的重點和難點在于農(nóng)村。2013年中央一號文件首次提出“努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”后，各地在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面開展了大量探索。《規(guī)劃》圍繞落實美麗鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略，對規(guī)范開展農(nóng)村土地整治、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局作出了科學(xué)部署，旨在促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，改善農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加快建成美麗宜居鄉(xiāng)村，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

促進生產(chǎn)發(fā)展，改善生活水平

美麗鄉(xiāng)村首先是生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕的富裕鄉(xiāng)村?！兑?guī)劃》除了設(shè)立到2020年通過農(nóng)村建設(shè)用地整理補充耕地230萬畝的預(yù)期性指標，還明確：“十三五”期間，農(nóng)村土地整治在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)要加快建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和推動發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地要充分發(fā)掘區(qū)域特色產(chǎn)品生產(chǎn)潛力，城郊地區(qū)要促進發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，生態(tài)地區(qū)要按照相關(guān)規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)村居民點搬遷改造并推動發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等。老少邊窮等特殊困難地區(qū)，土地整治要進一步拓展精準扶貧功能，在確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧方面發(fā)揮重要作用。

優(yōu)化農(nóng)村空間美化村容村貌

美麗鄉(xiāng)村應(yīng)該是規(guī)劃科學(xué)、村容整潔的宜居鄉(xiāng)村?！兑?guī)劃》設(shè)立了到2020年整理600萬畝農(nóng)村建設(shè)用地指標?！笆濉逼陂g，要在土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等指導(dǎo)下，調(diào)整農(nóng)村地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村生產(chǎn)生活區(qū)域合理布局；加強農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配套，完善農(nóng)村道路、水電及生活垃圾、污水處理、休閑綠地、防護林帶等基礎(chǔ)設(shè)施，強化山水林田路綜合治理，加快農(nóng)村危舊房改造，推動農(nóng)村環(huán)境集中連片治理，加快農(nóng)村河塘綜合整治，改善農(nóng)村人居環(huán)境，改變農(nóng)村臟、亂、差面貌。

節(jié)約利用資源保護傳統(tǒng)文化

美麗鄉(xiāng)村也應(yīng)是資源節(jié)約和鄉(xiāng)土風(fēng)貌的生態(tài)鄉(xiāng)村。按照尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然理念，依托當?shù)厣剿}絡(luò)、氣象條件，整治利用土地，減少對自然的干擾和破壞；盡量使用當?shù)夭牧虾凸に?，充分利用閑置土地、現(xiàn)有建筑及設(shè)施等，合理保護與修復(fù)自然景觀和田園風(fēng)光；遵循歷史傳承，穩(wěn)妥推進農(nóng)村建設(shè)用地整理，對具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的傳統(tǒng)村落，少數(shù)民族特色村寨、民居等加強保護，對具有歷史、人文傳承價值的村落不得拆建，避免大拆大建破壞古村風(fēng)貌。

改進鄉(xiāng)村治理培育文明新風(fēng)

美麗鄉(xiāng)村還應(yīng)該是管理民主、鄉(xiāng)風(fēng)文明的善治鄉(xiāng)村?！兑?guī)劃》要求，開展農(nóng)村土地整治要堅持維護農(nóng)民權(quán)益，以充分尊重農(nóng)民意愿為前提，以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件為目標，做到農(nóng)民愿意、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益、農(nóng)民滿意?！笆濉逼陂g，農(nóng)村土地整治要圍繞提高農(nóng)村地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從激勵農(nóng)民深度參與、推動形成文明鄉(xiāng)風(fēng)等方面促進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和農(nóng)民思想觀念深刻變化，加快構(gòu)建符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制。加快創(chuàng)新實施模式，進一步擴大公眾參與范圍、改進公眾參與方式、拓展公眾參與渠道，促進農(nóng)村基層黨組織在為群眾辦實事、辦好事中引導(dǎo)群眾、贏得群眾，促進農(nóng)民在積極參與中實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督。此外，要以農(nóng)村土地整治成效展示、契約精神宣講等方式促進形成勤勞致富、誠信友善等文明鄉(xiāng)風(fēng)。

創(chuàng)新機制完善政策 為規(guī)劃實施提供有效保障

湯懷志

建立完善“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門合作、上下聯(lián)動、公眾參與”的共同責(zé)任機制，加強土地整治制度建設(shè)，加強土地整治政策統(tǒng)籌，加強土地整治機制探索創(chuàng)新，加強土地整治規(guī)劃實施管理，加強基礎(chǔ)能力建設(shè)。

經(jīng)過多年土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)實踐，我國逐步形成了規(guī)范有序推進土地整治的工作機制，為土地整治規(guī)劃實施提供了有效的制度機制保障。“十三五”時期，土地整治服務(wù)國家重大戰(zhàn)略的支撐作用更加突出，任務(wù)也更為繁重。新形勢下為進一步規(guī)范土地整治活動，更好地統(tǒng)籌運用各方力量，更好地發(fā)揮改革創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，《規(guī)劃》從加強土地整治制度建設(shè)、加強土地整治政策統(tǒng)籌、加強土地整治機制探索創(chuàng)新、加強土地整治規(guī)劃實施管理、加強基礎(chǔ)能力建設(shè)等方面，提出了多項保障措施。

樹立土地整治法治意識，推動土地整治法治化、制度化、規(guī)范化?！兑?guī)劃》首次提出研究制定《土地整治條例》，從土地整治定位、規(guī)劃編制實施、群眾權(quán)益保障、項目資金管理等方面進行規(guī)定，按照全面推進依法治國要求，確保土地整治活動依法依規(guī)進行。此外，按照“國家監(jiān)管、省級負總責(zé)”的要求，建立完善“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門合作、上下聯(lián)動、公眾參與”的共同責(zé)任機制，進一步明確職責(zé)分工，各有側(cè)重，形成合力，共同推進土地整治工作。

注重土地整治政策統(tǒng)籌，發(fā)揮政策組合的整體效應(yīng)。一方面，土地整治工作要發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌作用，尤其是市、縣級土地整治規(guī)劃，要用好用活土地整治政策，將高標準農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等不同手段進行統(tǒng)籌整合，發(fā)揮土地整治政策合力。另一方面，為確實保障土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)資金需求，要多渠道、多途徑籌措資金，在收足、用好、管好各項土地整治資金的基礎(chǔ)上，充分利用土地整治平臺，引導(dǎo)聚合涉農(nóng)涉地資金，統(tǒng)籌集中使用，同時按照“政府主動引導(dǎo)、社會積極參與、政策加以保障”的原則，鼓勵政府和社會各方參與土地整治，支持農(nóng)民群眾自主開展土地整治，拓寬土地整治投資渠道，提升土地整治的管理效率和工作實效。

鼓勵土地整治機制探索，釋放創(chuàng)新能量、激發(fā)市場活力。一是通過完善現(xiàn)有財政轉(zhuǎn)移支付方式、完善耕地保護經(jīng)濟補償機制、采取“以補代投、以補促建”等多種方式，調(diào)動地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民保護耕地和參與土地整治的積極性，建立健全土地復(fù)墾激勵機制、生態(tài)型土地整治激勵機制，鼓勵和引導(dǎo)社會資金參與整理復(fù)墾。二是注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，探索土地整治市場化機制，建立多元化的土地整治投融資渠道。建立健全社會資本準入和退出機制，推進土地整治市場化運作。規(guī)范土地整治市場服務(wù)，加強市場運作監(jiān)管，保障土地整治市場健康發(fā)展。三是完善公眾參與制度，提高民主決策水平，真正做到“整治前農(nóng)民自愿、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意”。

強化土地整治規(guī)劃實施管理，確保規(guī)劃有效落實?！兑?guī)劃》提出要繼續(xù)完善“國家、省、市、縣”四級土地整治規(guī)劃體系，逐級分解目標任務(wù)落實到項目、地塊和圖上，土地整治項目立項審批必須依據(jù)土地整治規(guī)劃，各類土地整治活動必須符合土地整治規(guī)劃。為落實國務(wù)院關(guān)于《規(guī)劃》的“跟蹤分析、督促檢查和考核評估”要求，定期開展規(guī)劃實施評估，完善“天地網(wǎng)”一體化的土地整治監(jiān)測監(jiān)管體系，充分利用國土資源綜合信息監(jiān)管平臺和國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”，實現(xiàn)土地整治日常動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管和全程可追溯管理。另外，《規(guī)劃》還強調(diào)加強土地整治項目資金管理，加強經(jīng)整治耕地的后期管護等方面，進一步提高項目工程質(zhì)量，提高資金使用效率，確保經(jīng)整治土地高效可持續(xù)利用。

提升土地整治基礎(chǔ)能力，加強服務(wù)支撐和基礎(chǔ)保障。2015年，土地整治工程技術(shù)人員正式成為我國首個土地類職業(yè)，列入《國家職業(yè)分類大典》；2016年，土地工程技術(shù)作為土地科技創(chuàng)新的核心重點，寫入“三深一土”國土資源科技創(chuàng)新戰(zhàn)略。面臨土地整治發(fā)展新形勢和新機遇，《規(guī)劃》將土地整治隊伍建設(shè)、土地整治科技創(chuàng)新、土地整治信息化建設(shè)作為基礎(chǔ)能力建設(shè)重點，并提出要建設(shè)國家土地工程科技創(chuàng)新平臺，組織實施一批土地整治重大科技專項，開展土地整治技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用和示范，開展技術(shù)集成與應(yīng)用示范攻關(guān)，為土地整治工作提供新支撐。（中國國土資源報）