教育治理：政策網(wǎng)絡(luò)的途徑

張 姝，趙佳麗

(1.四川師范大學(xué) 教師培訓(xùn)學(xué)院， 四川 成都 610066；2.西南大學(xué) 教育學(xué)部， 重慶 400715)

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教育治理：政策網(wǎng)絡(luò)的途徑

張 姝1，趙佳麗2

(1.四川師范大學(xué) 教師培訓(xùn)學(xué)院， 四川 成都 610066；2.西南大學(xué) 教育學(xué)部， 重慶 400715)

政策網(wǎng)絡(luò)是分析教育治理的一種新的研究路徑與解釋框架，教育治理形成于政策主體相互作用的動態(tài)進程。其中，政策網(wǎng)絡(luò)的主體聯(lián)動、階段發(fā)展與制度環(huán)境特征，分別賦予教育治理以系統(tǒng)價值、過程價值和制度價值。為實現(xiàn)教育治理價值，有賴于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部主體關(guān)系的建立以及各網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的相互協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)以教育效能提升為政策網(wǎng)絡(luò)“中樞”，凝聚教育治理的價值目標；鼓勵多元參與合作，共擔責(zé)權(quán)，以此拓展教育治理路徑，最終在不斷調(diào)適政策主體中促成教育網(wǎng)絡(luò)的正常運轉(zhuǎn)。

政策網(wǎng)絡(luò)；教育治理；教育；價值

政策網(wǎng)絡(luò)是在政策形成與實施過程中，由涉及的多元行動者共同形成的一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。20世紀70年代末的政策網(wǎng)絡(luò)是西方政治科學(xué)研究主題，它是了解多元主體利益博弈關(guān)系的解釋框架。90年代，政策網(wǎng)絡(luò)融合網(wǎng)絡(luò)分析法而發(fā)展成為一種管理工具，延伸了政策網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用維度，滲透于政治、經(jīng)濟、社會與文化領(lǐng)域，逐漸實現(xiàn)教育治理的實踐轉(zhuǎn)向。其中，教育治理是指國家機關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程。*褚宏啟：《教育治理:以共治求善治》，《教育研究》2014年第10期?；谡呔W(wǎng)絡(luò)視域，多元復(fù)雜的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)賦予教育治理以系統(tǒng)價值，利益博弈互動的發(fā)展進程彰顯了過程價值，科學(xué)規(guī)范的政策背景凸顯其制度價值。在互為的價值傳遞與補償中，為提高教育政策網(wǎng)絡(luò)各治理主體互動的有效性，需明晰主體結(jié)構(gòu)關(guān)系，進一步完善教育治理的內(nèi)在運行機制。新世紀辦教育面臨深刻的社會變革、嬗變的公眾觀念、多元思維及復(fù)雜的政策問題，有必要從政策網(wǎng)絡(luò)中探尋教育治理路徑，以期規(guī)整教育管理領(lǐng)域，推動教育政策的變革與創(chuàng)新。

一、政策網(wǎng)絡(luò)的教育治理價值

政策網(wǎng)絡(luò)中涉及不同教育治理主體，呈現(xiàn)復(fù)雜的利益需求與關(guān)系形態(tài)，形成不同的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其結(jié)構(gòu)化發(fā)展核心穩(wěn)固治理主體地位，彰顯了系統(tǒng)統(tǒng)籌價值；其政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的組建又呼應(yīng)了過程發(fā)展價值，意在促成教育新格局。無論教育政策網(wǎng)絡(luò)指向系統(tǒng)還是過程，治理深受環(huán)境制約，制度要素將影響整個政策網(wǎng)絡(luò)運行機制與治理成效，其制度價值一覽無余。

(一)教育政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)旨歸系統(tǒng)價值

政策網(wǎng)絡(luò)是對多元主體的互動聯(lián)結(jié)，指向主體系統(tǒng)，而教育治理是對主體本身的改進，指向?qū)ο笙到y(tǒng)，二者相輔相成。政策網(wǎng)絡(luò)是由“點——線——面”連接而成，每一節(jié)點代表一個行動者，點對點的線性連接促成行動者間的互動，而多點與多線的連接構(gòu)成不同面，由此以點帶面形成多個子系統(tǒng)，協(xié)同組成教育政策網(wǎng)絡(luò)母系統(tǒng)。隨著義務(wù)教育的普及，全民教育與終身教育的展開，教育治理走向多中心，為打破政府專制格局，實現(xiàn)教育專項治理，成功治理的關(guān)鍵在于政府對其他主體的有效整合以及對政策網(wǎng)絡(luò)的有效管理*姚榮：《關(guān)于我國教育政策網(wǎng)絡(luò)治理的思考》，《教育研究》2013年第9期。，以形成以政府為主導(dǎo)，相關(guān)學(xué)校、專家團體、家庭等輔助而成的多層次、多互動的治理系統(tǒng)。在教育政策網(wǎng)絡(luò)中，明確教育專家、行政人員、校長、教師與學(xué)生等為治理主體，政府、學(xué)校、新聞媒體、家庭等為治理單位，整體呈現(xiàn)多中心治理樣態(tài)。當然，教育政策系統(tǒng)運行于現(xiàn)實場景，面臨社會變革、倫理批判、道德質(zhì)疑，且不同的教育議題，如環(huán)境保護、校園安全、教學(xué)績效，需結(jié)合不同資源條件、文件精神、師資配備等，且各個機構(gòu)在政策的不同運行階段交互作用，為實現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范運行，有必要形成一個動態(tài)的教育治理系統(tǒng)。

以系統(tǒng)論為著眼點，綜合把握政策網(wǎng)絡(luò)，對系統(tǒng)間與系統(tǒng)內(nèi)部進行分析，使許多復(fù)雜問題簡單化、層次化，整體保證教育治理系統(tǒng)價值的發(fā)揮。通過宏觀統(tǒng)籌教育全局，實現(xiàn)教育目標的價值引領(lǐng)。教育治理的價值基礎(chǔ)，是教育治理政策提出所依據(jù)的價值立場或主張*石中英：《教育治理的價值追求》，《中國教育報》2015年4月30日第6版。。不同教育政策網(wǎng)絡(luò)指向不同目標，如傳播人類文明，培養(yǎng)社會所需人才，發(fā)揮個體價值潛能等，體現(xiàn)了不同系統(tǒng)的發(fā)展訴求?；谡鲗?dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)視域，將不同目標整合于促進人類和諧發(fā)展總目標下，夯實了教育發(fā)展的價值基礎(chǔ)與方向。微觀規(guī)整各治理子系統(tǒng)的運行秩序，更保證了教育教學(xué)的正常運轉(zhuǎn)。整體由部分構(gòu)成，教育政策網(wǎng)絡(luò)的性能狀態(tài)將作用于各組成部分，規(guī)范的教育政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在政策的組織、實施中能及時調(diào)動各個主體，檢驗治理效果同時為主體提供背景支撐，穩(wěn)定師生教學(xué)心態(tài)，維持教育教學(xué)秩序并提供創(chuàng)新機遇。教育政策網(wǎng)絡(luò)治理意蘊整體性、規(guī)范性與秩序性，最終使得教育系統(tǒng)功能得到最大發(fā)揮。

(二)教育政策網(wǎng)絡(luò)形成轉(zhuǎn)歸過程價值

教育治理是一個完整的系統(tǒng)，是政策工具運行的具體環(huán)境，教育治理作為一種手段具有工具屬性，推動整個政策網(wǎng)絡(luò)的正常運轉(zhuǎn)，其目的在于形成公平、自由、高效、有序的教育新格局，這是一個長期漸進過程。政策網(wǎng)絡(luò)中不同主體代表不同的集團利益，首要確定教育治理主體與對象，主體對象的確定直接體現(xiàn)為利益的協(xié)調(diào)，具體經(jīng)歷利益的表達、利益的整合、利益的認定與利益的形成等階段，這些教育事實或現(xiàn)狀作為治理結(jié)果的直接表現(xiàn)，要求治理主體合理分析教育現(xiàn)狀，抓取核心問題而落實相關(guān)政策。在教育政策執(zhí)行中，不同取向的網(wǎng)絡(luò)治理表現(xiàn)不同，忠實取向表現(xiàn)為對教育政策的線性執(zhí)行；調(diào)適取向的治理間接整改政策要求；創(chuàng)生取向則是對原治理結(jié)構(gòu)、理念或文本的不規(guī)則執(zhí)行，不確定性因素增加。無論取向何類，政策網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜與治理對象的多樣，勢必造成教育治理階段的反復(fù)，最終落腳教育效能的評估，對治理理念與時代背景的契合、教育結(jié)果與過程、執(zhí)行力度等進行批判質(zhì)疑。訴諸運行進程，教育治理是以政策網(wǎng)絡(luò)為依托，外部指向自上而下或自下而上的階段劃分，內(nèi)含主體利益的博弈、資源的多方調(diào)取與權(quán)責(zé)的分配等。

教育政策網(wǎng)絡(luò)過程管控的治理機制，復(fù)歸教育時效創(chuàng)獲的長期性，以深層攫取過程運行價值。關(guān)注教育治理的政策達成過程，促成自由、民主與公正理念根植于各治理階段，消解人治、強權(quán)、特權(quán)思想。教育治理中的政策民主不僅關(guān)注治理結(jié)果，還在于提高公民參與度，其中政策網(wǎng)絡(luò)作為公民自由表達利益的平臺，推動教育治理決策、執(zhí)行與評估的公正公開，深刻揭示了政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理實質(zhì)。同時，過程導(dǎo)向明晰了主體責(zé)、權(quán)、利，幫助及時發(fā)現(xiàn)問題與解決問題。當前學(xué)界相對缺乏教育政策網(wǎng)絡(luò)治理效果的評判標準，也未形成科學(xué)規(guī)范的統(tǒng)一指標，一旦出現(xiàn)問題直指政策本身的不合理或失效，缺乏對治理理念、治理主體、環(huán)境、學(xué)校、媒體等的多重審視。將關(guān)注點落歸教育治理過程，明確了單一治理政策在不同階段、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的權(quán)責(zé)范圍，并針對性地提出改進策略，一定程度上能降低教育治理成本，保證政策的規(guī)范踐行。

(三)教育政策網(wǎng)絡(luò)背景復(fù)歸制度價值

任何一個政策網(wǎng)絡(luò)均存在于一個具體的制度環(huán)境之中，它具有相應(yīng)的制度性特征。*吳長冬：《政策網(wǎng)絡(luò)中的政策工具評價與選擇研究》，重慶：重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年，第12-14頁。政策網(wǎng)絡(luò)中教育治理的形成受制度牽制，其本身也存在制度意蘊。制度主要包括正式與非正式的制度，正式制度是一些成文的規(guī)定，如法律法規(guī)、合同等，具有強制性。在教育治理過程中，憲法從根本上保證參與者的言論、結(jié)社、集會自由，賦予主體更多公平參與的機會或權(quán)利，統(tǒng)籌大多數(shù)人的意志，并對教育治理范圍或政策執(zhí)行進行嚴格規(guī)定。非正式制度是一些價值理念、風(fēng)俗習(xí)慣、道德倫理、文化傳統(tǒng)等，它們對教育治理對象、主體行為、政策決策、治理結(jié)果與評估等都產(chǎn)生影響，牽制整個教育政策網(wǎng)絡(luò)治理的輸出。如民族地區(qū)的教育治理，應(yīng)對地方民族特色、固有的傳統(tǒng)文化、信仰予以考慮，并不可忽略差異性存在。此外，政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理是以政策為表現(xiàn)形式，政策本體的制度性決定相關(guān)教育治理即為政策施行過程。

對教育治理背景與過程的制度性理解，保證了參與主體訴求的合理表達。復(fù)雜的教育政策網(wǎng)絡(luò)，既是統(tǒng)治者教育意志的固有表達方式，又是廣大群眾實現(xiàn)博弈互動、資源交換的公開平臺，唯制度化的背景能打破個體專制。以制度約束主體，實現(xiàn)教育治理過程科學(xué)規(guī)范化。政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理是交叉的，并受多元主體制約與影響，制度化取向能明晰各政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，規(guī)范參與主體行為，制約其關(guān)聯(lián)方式，并對教育結(jié)構(gòu)或功能產(chǎn)生顯著影響。一定程度上，制度化走向還為社會媒體踐行其監(jiān)督、評估功能創(chuàng)造了空間。政策網(wǎng)絡(luò)中的教育具有“上位”意識，其制度意蘊賦予教育治理以合理、合法特征，落歸現(xiàn)實接受多方檢驗。鑒于社會媒體的強大輿論造勢功能，它能站在不同價值立場，分別對教育治理過程與結(jié)果予以監(jiān)督，保證政策網(wǎng)絡(luò)的公正、公開與透明，從而把握治理深度，確保教育實效，避免政策失靈。

二、教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)框架

教育治理既是政府行為，又是社會活動，共同指向滿足主體教育需求。其牽涉各個利益群體，為實現(xiàn)共同的教育目標，各行動者集結(jié)成不同網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，統(tǒng)一于教育政策網(wǎng)絡(luò)下，在合作與競爭中切實影響教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)運行機制。

(一)教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)主體關(guān)系

政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理主體是指教育政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者，如政府、學(xué)校、社會組織、家長、媒體等，不同政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理主體不同。其中，政府作為主要行動者，決定國家或地方教育發(fā)展方向、教育治理目標及相關(guān)政策標準，宏觀統(tǒng)籌教育治理進程。學(xué)校是教育政策網(wǎng)絡(luò)中的利益匯聚點，在政府與學(xué)校、學(xué)校與教師、學(xué)校與社會、學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與家長等多層關(guān)系中，學(xué)校作為利益轉(zhuǎn)換點而存在?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，“完善教育中介組織的準入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用”，明確了社會組織在教育政策網(wǎng)絡(luò)治理中的中介調(diào)節(jié)作用，作為一種非營利性、非政府性、公益性組織機構(gòu)，在教育治理各階段提供智力支持，指向咨詢、監(jiān)督等功能。隨著現(xiàn)代化技術(shù)的發(fā)展，信息傳播速度加快，新聞媒體爭得一主體席位，成為不同教育政策網(wǎng)絡(luò)的傳輸管道，確保網(wǎng)絡(luò)、信息的間際溝通，同時作為監(jiān)管機制而存在。當然，教育本體作為利益場域中心，涉及學(xué)生、家長、教師等，作為利益相關(guān)者，其治理意蘊亟需挖掘。

政府、學(xué)校、社會組織與媒體間并不存在僵化的政策治理結(jié)構(gòu)，依據(jù)不同的教育現(xiàn)實、治理對象與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理主體在角色承擔、結(jié)構(gòu)關(guān)系及交互模式等方面仍存差異。如以高考制度改革為治理主題導(dǎo)向教育發(fā)展，其切身關(guān)涉考生、家長、學(xué)校及教育一線人員利益，只有真實表達對象的實際利益訴求，才能回應(yīng)高考本身的制度化意蘊，而政府、教育部、專家團體等同樣承擔核心任務(wù)，其對高考制度現(xiàn)實效能的了解程度，直接影響教育治理范疇與深度。在關(guān)乎民生問題的教育治理中，尤其觸及公眾核心利益的教育議題中，如農(nóng)民工隨遷子女教育問題，社會組織、媒體、學(xué)生、家長、專家都是不可或缺的一部分。各行動者由于共同的利益需求組成團體，影響政府主導(dǎo)的教育治理進程，政策網(wǎng)絡(luò)越龐大，越多行動主體牽涉其中，對政府主導(dǎo)要求越高。由于多元極易瓦解核心，教育政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)有必要形成以政府為主導(dǎo)，多元主體協(xié)同架構(gòu)的治理機制。

(二)教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是多元主體間固有的一種穩(wěn)定形態(tài)。對教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)分析，多落腳于宏觀、中觀與微觀三個層次。研究者的不同分析視角對教育政策網(wǎng)絡(luò)有不同解釋，研究中主要存在四種經(jīng)典網(wǎng)絡(luò)類型，即羅茨(Rhodes)模式、維克斯(WiIksa)和賴特(Wright)模式、阿特金森(Atkinson)和科爾曼(Coleman)模式、范沃登(Frans Van Waarden)模式?；谖覈逃娜衿占靶院头ǘx務(wù)性，規(guī)定了教育是一項公共事業(yè)，這決定了對教育的治理，既需遵循自上而下的原則，保證對教育一以貫之，還需堅持自下而上的原則，保證對教育問題的切實解決。由于教育治理內(nèi)容繁雜且研究限制，對教育治理的探討落歸宏觀層次，特以羅茨模式為范例進行教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)分析。羅茨根據(jù)利益的匯集、成員或參與者、垂直獨立性、水平獨立性與資源分配五個指標確定分類標準，構(gòu)建出五個網(wǎng)絡(luò)類型，即政策社群或地域社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)，集聚不同行動者表達多樣利益需求。

在教育政策網(wǎng)絡(luò)中，宏觀形成以國家教育部、政府為中心的政策社群，成員高度穩(wěn)定，水平依賴而垂直聯(lián)系，具有決定、指導(dǎo)功能，它是整個教育政策網(wǎng)絡(luò)的中心點。中觀層面形成以學(xué)校、地方教育機構(gòu)或行政部門為主的府際網(wǎng)絡(luò)，其成員固定有限，橫向聯(lián)系而縱向延伸，對政策社群的治理決策予以上傳下達、調(diào)整規(guī)范。以專家為核心的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，其成員穩(wěn)定有限，具有較高的專業(yè)水平與文化素養(yǎng)，對政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)提供專業(yè)指導(dǎo)。微觀形成以師生、家長、媒體、社會組織等為主的議題網(wǎng)絡(luò)，其中社會組織包括政治、經(jīng)濟、科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的企事業(yè)單位、基金會等，參與者多，成員關(guān)系不穩(wěn)定，履行監(jiān)督反饋職責(zé)。龐大的政策網(wǎng)絡(luò)為教育治理提供環(huán)境支持，同一政策或議題在不同層次，將會構(gòu)成多元的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，且各個網(wǎng)絡(luò)所占權(quán)利與資源、承擔的責(zé)任與任務(wù)是不對等的，既相輔相成又相互制約。

(三)教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)運行機制

教育治理作為一種新的思維與管理模式，力在回應(yīng)社會需求。教育治理的核心是教育治理機制，治理機制核心是運行機制，以期實現(xiàn)主體聯(lián)動。政策網(wǎng)絡(luò)中教育治理以政府自主型網(wǎng)絡(luò)運作為主，政府暫居主導(dǎo)地位，與各層次網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)。在教育治理前期，政府會參照專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專家建議，從不同層面考量治理目標，保證決策的科學(xué)與規(guī)范。政府主導(dǎo)的政策社群隨之基于決策地位，從國家或教育層面掌控全局，協(xié)定與下達治理決策。府際網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)校、地方教育機構(gòu)對治理決議予以執(zhí)行，迫于權(quán)責(zé)壓力，多對教育治理決策予以忠實執(zhí)行，缺乏調(diào)適反饋。在教育治理過程中，作為教育利益的直接相關(guān)者，議題網(wǎng)絡(luò)中的教師、學(xué)生、家長、社會組織等通過不同途徑表達現(xiàn)實訴求，由于自身非專業(yè)性，它們通常借助媒體傳達利益需求，還會尋求專家團體協(xié)助，通過宣講、發(fā)表文章、上傳視頻等方式擴大影響，進而觸及政策社群的決策與執(zhí)行。通觀教育治理網(wǎng)絡(luò)的運行過程，治理目標的達成并不都是順利的，政策社群雖能保證治理目標的實現(xiàn)，但其他網(wǎng)絡(luò)亦在影響決策執(zhí)行，各治理主體的利益博弈會使網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變得更加復(fù)雜。

為避免“治理失靈”，一系列保障要素價值得以彰顯，形成保障機制以鞏固教育政策網(wǎng)絡(luò)運行。信任作為重要的社會或人力資本，形成于各網(wǎng)絡(luò)行動主體長期的溝通交往，是整個教育政策網(wǎng)絡(luò)的運作核心。信任機制的建立，與習(xí)慣、名譽、期望、倫理道德、文化涵養(yǎng)等密切相關(guān)，唯有增加個體信任資本，才能提升政策社群、專業(yè)、府際等網(wǎng)絡(luò)的信任水平，促進資源交換與信息溝通。如若缺失信任要素，各網(wǎng)絡(luò)“節(jié)點”將無法聯(lián)結(jié)，結(jié)構(gòu)性關(guān)系覆滅，失去共有的教育治理目標，更無利益爭斗、信息資源共享，整個教育政策網(wǎng)絡(luò)猶如一盤“散沙”。信任是網(wǎng)絡(luò)運行的重要前提，各個“節(jié)點”則是教育政策網(wǎng)絡(luò)形成的關(guān)鍵，應(yīng)突出以對話為媒介而形成溝通機制。教育政策網(wǎng)絡(luò)中信息傳遞路徑是以“中心——邊緣——中心”為模式*鄧凡：《教育政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)模式研究》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2012年第1期。，極易走向集權(quán)治理或邊緣化治理，使網(wǎng)絡(luò)媒體、社會組織、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)等缺失平等對話機會或地位，為及時傳遞出存在問題，拓展溝通平臺，形成循環(huán)往復(fù)的溝通機制就顯得尤為重要。

三、政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理路徑

教育治理就是多元主體共同對教育事務(wù)進行管理，具體形成以教育效能提升為根本價值目標的網(wǎng)絡(luò)“中樞”，以政策責(zé)任共擔為管理方式的網(wǎng)絡(luò)“通路”，以多行動者參與合作的主體調(diào)適為網(wǎng)絡(luò)“節(jié)點”，將整個教育治理過程串聯(lián)起來，加速政策網(wǎng)絡(luò)中教育治理的運作效率。

(一 )政策目標內(nèi)凝：教育治理“中樞”

政策網(wǎng)絡(luò)作為公共政策的一種表現(xiàn)形式，涉及政治、經(jīng)濟、文化等范疇，其中教育的非生產(chǎn)性，賦予教育政策網(wǎng)絡(luò)以多元價值需求與發(fā)展目標。相對于強制性的制度介入，教育治理以一種“溫婉”的方式革新網(wǎng)絡(luò)體系，其直接目標是提高政策網(wǎng)絡(luò)運行效率，根本目的在于提升教育功用，發(fā)揮教育潛在價值。由于在政策制定、施行與評估等階段，不免與主體認知、地區(qū)環(huán)境或其它制度相沖突，導(dǎo)致對政策治理目標認知偏向或滯后。具體表現(xiàn)為：一種是將政策治理目標定位“量化”，追求效率、高數(shù)值與個體需求；另一種定位“質(zhì)化”，將政策落歸公眾需求與教育實效，并實現(xiàn)公正公平；還有甚者對政策目標定位模糊，妄圖取向價值中立。如隨著素質(zhì)教育地推進，教育部數(shù)次推出“減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負擔”的政策文件，在落實文件精神中，部分執(zhí)行者曲解政策原意，認為減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負擔就是不布置作業(yè)，課業(yè)知識技能滿堂灌，過分增加課余時間。部分管理者在考察學(xué)校時，以升學(xué)率作為評估指標，直接將學(xué)校發(fā)展目標導(dǎo)向高的升學(xué)率、優(yōu)秀率，學(xué)生隨之面臨大量的作業(yè)與各種考試，以減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負擔的政策價值由此破碎?！八泄舱?，尤其是教育政策，都是高度價值涉入”*[美]弗朗西斯·C·福勒：《教育政策學(xué)導(dǎo)論》，許慶豫譯，南京：江蘇教育出版社，2007年，第141-142頁。，無論確立以效率為中心的教育政策目標，還是以效能為中心，單一目標價值偏向會威脅主體利益，消極損耗教育政策資源。

合理定位教育政策目標，才能保證主體教育治理能力和網(wǎng)絡(luò)運行機制的規(guī)范，由此需明確政策發(fā)展方向，凝結(jié)教育治理價值，將提高教育效率作為表層價值追求。教育效率指向教育投入與產(chǎn)出關(guān)系的平衡，大量的人力、物力、時間、金錢等被不斷投入教育事業(yè)，其直接目標就是利用有限資源獲取最大的教育效益?；貧w教育核心，視提升教育效能為根本價值追求。教育效能的實質(zhì)是教育質(zhì)量問題，教育質(zhì)量越好，教育效能越強，教育水平越高。優(yōu)質(zhì)教育核心是學(xué)生發(fā)展，為滿足學(xué)生學(xué)習(xí)需求，家長會增強自身物質(zhì)經(jīng)濟能力，教師將強化個體專業(yè)知識、教學(xué)能力和情意發(fā)展，學(xué)校持續(xù)完備辦學(xué)理念與實力，政府將統(tǒng)籌教育實況，作出教育預(yù)測與調(diào)控等，這些綜合形成以學(xué)生為中心而發(fā)散的教育政策網(wǎng)絡(luò)，教育治理正循此路徑而推進。因此，以教育效率的提高為基礎(chǔ)，促進教育效能發(fā)揮為教育治理的核心價值目標，確定教育治理“中樞”，為各個政策網(wǎng)絡(luò)行動者指明發(fā)展方向。

(二)政策責(zé)權(quán)管理：教育治理“通路”

治理所尊崇的價值主要是平等、協(xié)商、責(zé)任和共享*別敦榮：《治理之于大學(xué)管理的意義》，《江蘇高教》2007年第7期。。政策網(wǎng)絡(luò)管理不僅是對管理者角色的界定、行動結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)配，更重要的是實現(xiàn)科學(xué)的責(zé)權(quán)管理。責(zé)任與權(quán)利貫穿任一政策發(fā)展始末，代表教育政策的“雙面”，即義務(wù)性與法定性，二者實則水乳交融。責(zé)權(quán)管理亦即風(fēng)險責(zé)任共擔，它是不同主體共同合作，承擔教育治理責(zé)任的過程，具體將教育政策網(wǎng)絡(luò)中的政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)等有效組織起來，打通教育治理之路。教育作為一項公共事業(yè)，潛在的困難是組織逃避責(zé)任或出現(xiàn)問題時候?qū)ふ姨孀镅?俞可平：《治理與善治》，北京：科學(xué)文獻出版社，2000年，第39頁。，在一定程度上體現(xiàn)政策管理分權(quán)化，權(quán)利分散使主體擁有管理自由與發(fā)展空間，能滿足不同對象的差異需求，保持政策活力，卻也暴露管理主體責(zé)任意識不強、責(zé)任分配不明、機構(gòu)功能重疊和權(quán)力界限模糊等問題。反之即政策管理的集權(quán)化，能穩(wěn)定政策網(wǎng)絡(luò)秩序卻易使管理走向?qū)Ｖ篇毑茫y以取信于民，有失公平公正原則。

為落實教育政策目標與完成治理任務(wù)，維穩(wěn)政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，有賴于嚴格地政策責(zé)權(quán)管理，打破絕對集權(quán)或分權(quán)，實現(xiàn)民主管理。如關(guān)于中小學(xué)教材制定問題，歷史時期要求國定教材從宏觀把控質(zhì)量，研制統(tǒng)一的內(nèi)容、形式與版本，由全國統(tǒng)一推行，隨著課改深化，新時期要求以國定教材為“藍本”，允許地方自主研制，滿足校本發(fā)展需求，教材研制由“一綱一本”走向“一綱多本”。這就要求在教育政策管理中，首要強化主體責(zé)任意識，責(zé)任作為一種能力、義務(wù)、使命、精神，深刻作用于主體行動，培養(yǎng)主體自覺、主動、積極的特性，才能減輕教育治理負擔，提高治理效率。其次，明晰主體責(zé)任分配。訴諸教育政策網(wǎng)絡(luò)，不同主體扮演不同角色，在教育治理中，不同網(wǎng)絡(luò)主體在不同治理階段需完成不同任務(wù)，承擔不同責(zé)任，這就需要明確劃分責(zé)任范疇，分工合作，避免責(zé)任沖突而阻礙教育治理進程。最后，嚴格權(quán)力界限。不同機構(gòu)或政策社群所掌握的權(quán)力是以制度為后盾，具有法制性欲強制性，是不可僭越的。然則共擔責(zé)權(quán)管理義務(wù)，不代表權(quán)力共享，意在規(guī)范、制約權(quán)力主體。因此，教育治理有必要實現(xiàn)責(zé)任共擔與權(quán)利分散，突出政府職責(zé)同時走向教育的“共治”與“善治”。

(三)政策主體調(diào)適：教育治理“節(jié)點”

教育政策網(wǎng)絡(luò)是由不同的教育子網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，不同的子系網(wǎng)絡(luò)由不同關(guān)系主體構(gòu)成，每一組關(guān)系又由單一主體構(gòu)成，整體具有層次性。其中，每一政策網(wǎng)絡(luò)或關(guān)系主體就是一個“節(jié)點”，各“節(jié)點”立足各自價值場域與其他網(wǎng)絡(luò)對抗，實為政策利益的協(xié)調(diào)。于政策主體或行動者而言，其教育信念、價值取向、利益訴求、治理方式與政策執(zhí)行策略等，此消彼長于教育政策的制定、執(zhí)行與反饋，實為政策認知的深化。不同特性的教育政策主體還掌握著不同資源，如政府占據(jù)權(quán)力資源，新聞媒體掌握輿論資源，社會企業(yè)或組織擁有財物資源，專家掌握知識權(quán)威，政策網(wǎng)絡(luò)將各個教育行動者緊密聯(lián)結(jié)，并將這些主體資源置于同一交換空間，教育治理不僅在實地落實政策，還對各種資源進行多方調(diào)度，這是以“節(jié)點”與“節(jié)點”間同等地位的確立為前提，實為政策資源的再分配。

復(fù)歸政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部，教育治理的目的不是限制個體自由或權(quán)利，而是盡量滿足最廣大人民的教育需要，鼓勵多元參與和平等合作。以給予公平參與機會為牽頭，拓寬行動者參與范疇，使得結(jié)構(gòu)關(guān)系復(fù)雜化，政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)愈加龐大，政策行動者在治理過程中的參與度，同時在關(guān)照與整合不同主體的利益需求，進而影響教育機會的分配。以建立平等合作關(guān)系為策略，促成教育治理活動目標與結(jié)果的一致。教育政策網(wǎng)絡(luò)中各個主體是平等的，它們分表掌握不同資源，卻無優(yōu)劣等級之分，力求建立平等的合作聯(lián)盟關(guān)系，既是對主體地位的尊重，又能實現(xiàn)權(quán)力制衡。如若打破穩(wěn)定的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，教育治理將演變?yōu)閭€人獨裁或特權(quán)獨霸，只能實現(xiàn)統(tǒng)治者或權(quán)威者意志，滋生教育治理的不公平要素，核心導(dǎo)致教育不公平，“教育不公平最終損害的不是個別人或哪個社會階層的利益，而是整個社會、整個人類的利益”*石中英：《教育公平的主要內(nèi)涵與社會意義》，《中國教育學(xué)刊》2008年第3期。。

(責(zé)任編輯：晏 潔)

Education Governance: An Approach to the Policy Network

ZHANG Shu1, ZHAO Jia-li2

(1. College of Teacher Training, Sichuan Normal University, Chengdu 610066, China; 2. Faculty of Education, Southwest University, Chongqing 400715, China)

The policy network is a new research approach and explanation framework for analyzing education governance which is a dynamic process formed in the interaction of subjects. Among them, the features of the subjects’ linkage in the policy network, their stage of development and their institutional environment have respectively provided the education governance with the systemic value, the process value and the system value. And the realization of the education value relies on the establishment of the main body relationship within the network and the mutual harmony among various network structures. Therefore, efforts must be made to promote educational efficiency as the “pivot” of the policy network, to cohere the value goal of education governance and to encourage multiple participation and cooperation to share in liability so as to expand the approach to education governance management and to ultimately facilitate the smooth operation of the education network in the continuous adjustment of the policy subject.

policy networks; education governance; education; value

四川省社會科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃課題“教師文化自覺及其教學(xué)實現(xiàn)研究”(項目編號：SC14C35)；四川省科技廳軟科學(xué)課題“民族地區(qū)教師流動的頂層設(shè)計與機制創(chuàng)新研究”(項目編號：92015ZR0075)

2017-02-12

張姝(1980- )，女，重慶巫溪人，四川師范大學(xué)教師培訓(xùn)學(xué)院副教授，教育學(xué)博士，主要從事課程與教學(xué)論研究；趙佳麗(1993- )，女，云南大理人，西南大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生，主要從事課程與教學(xué)論研究。

G40

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1674-5310(2017)03-0102-06