農(nóng)村留守兒童保護(hù)的立法問(wèn)題探析

顧莎莎

摘 要 立法保護(hù)農(nóng)村留守兒童，既體現(xiàn)《兒童權(quán)利公約》的內(nèi)在精神，同時(shí)符合中央在關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守兒童工作中的指導(dǎo)方向。綜觀我國(guó)與農(nóng)村留守兒童保護(hù)的相關(guān)立法，一方面是國(guó)家立法的滯后，另一方面則是地方立法的積極探索。本文在此基礎(chǔ)上分析國(guó)家立法的不足，梳理地方立法的各類模式，為豐富及完善農(nóng)村留守兒童保護(hù)的立法思路提供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 留守兒童 保護(hù) 國(guó)家立法 地方立法

基金項(xiàng)目：大理大學(xué)青年教師科研基金項(xiàng)目“大理州農(nóng)村留守兒童權(quán)利現(xiàn)狀及法律對(duì)策研究”（項(xiàng)目號(hào) ：KYQ N 201421）。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.413

一、農(nóng)村留守兒童保護(hù)的立法之義

自我國(guó)農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象出現(xiàn)以來(lái)，實(shí)務(wù)及學(xué)術(shù)界從農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象本身到應(yīng)對(duì)策略的探究一直未斷，立足于問(wèn)題的根本才是行之有效的。解決農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的思路，一是減少農(nóng)村留守兒童數(shù)量，二是保護(hù)農(nóng)村留守兒童權(quán)利。農(nóng)村留守兒童作為階段性的社會(huì)現(xiàn)象，是我國(guó)社會(huì)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的深刻反映。除了從源頭上減少農(nóng)村留守兒童數(shù)量之外，當(dāng)前力所能及的則是改善農(nóng)村留守兒童的處境，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)應(yīng)落腳于對(duì)該困境群體的權(quán)利予以法律保障。立法作為法律保障的首要環(huán)節(jié)，是保護(hù)農(nóng)村留守兒童合法權(quán)利，為其提供良好生存發(fā)展環(huán)境的根本前提。

（一）立法保護(hù)兒童免受不利情形的國(guó)際公約精神

《兒童權(quán)利公約》作為關(guān)愛(ài)兒童與保護(hù)兒童權(quán)利的國(guó)際風(fēng)向標(biāo)，在對(duì)締約國(guó)提出的若干措施要求中，立法措施即為首位?！秲和瘷?quán)利公約》第十九條規(guī)定“締約國(guó)應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政、社?huì)和教育措施，保護(hù)兒童在受父母、法定監(jiān)護(hù)人或其他任何負(fù)責(zé)照管兒童的人的照料時(shí)，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯。”這意味著，立法在各締約國(guó)保護(hù)兒童措施中作為必要性手段早已成為國(guó)際共識(shí)。上述提到兒童受到“忽視或照料不周”，甚至受“性侵犯”的情形，正是我國(guó)農(nóng)村留守兒童在單親監(jiān)護(hù)、隔代監(jiān)護(hù)情形下面臨的典型困境和威脅。采取立法措施保護(hù)農(nóng)村留守兒童，既符合公約精神，也是我國(guó)履行公約的應(yīng)有之義。

（二）依法保護(hù)農(nóng)村留守兒童權(quán)益的國(guó)家態(tài)度

國(guó)家對(duì)于農(nóng)村留守兒童群體的保護(hù)思路，集中體現(xiàn)于2016年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》，其指導(dǎo)思想與總體目標(biāo)均揭示出國(guó)家對(duì)健全法律法規(guī)、依法保障農(nóng)村留守兒童權(quán)利路徑的認(rèn)可及重視?！兑庖?jiàn)》提到“堅(jiān)持依法保護(hù)，不斷健全法律法規(guī)和制度機(jī)制。確保農(nóng)村留守兒童安全、健康、受教育等權(quán)益得到有效保障。到2020年，未成年人保護(hù)法律法規(guī)和制度體系更加健全，全社會(huì)關(guān)愛(ài)保護(hù)兒童的意識(shí)普遍增強(qiáng)，兒童成長(zhǎng)環(huán)境更為改善、安全更有保障?！备鶕?jù)《意見(jiàn)》，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村留守兒童，健全的立法機(jī)制為其基礎(chǔ)。農(nóng)村留守兒童在家庭監(jiān)護(hù)、人身安全健康、受教育及發(fā)展等方面的權(quán)利能否依法有效保障，與是否有相關(guān)立法以及立法是否完善緊密關(guān)聯(lián)。國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作，以健全未成年人保護(hù)法律法規(guī)為長(zhǎng)期目標(biāo)。無(wú)論是制定新法，抑或修訂舊法，立法完善都將對(duì)農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)產(chǎn)生實(shí)際影響。

（三）農(nóng)村留守兒童立法保護(hù)的意義

農(nóng)村留守兒童群體不是孤立存在的，家庭、學(xué)校、政府在各自領(lǐng)域與其發(fā)生不同的關(guān)系。農(nóng)村留守兒童各項(xiàng)權(quán)利的保障，需由相對(duì)方同時(shí)承擔(dān)起對(duì)應(yīng)的法律義務(wù)與責(zé)任。實(shí)踐中農(nóng)村留守兒童在生存發(fā)展中所處的不利狀態(tài)，因相關(guān)主體對(duì)義務(wù)責(zé)任的未履行或未能全面有效履行所致，例如農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)缺位往往是由于父母未全面承擔(dān)起監(jiān)護(hù)職責(zé)，在無(wú)法直接照顧、管理及教育未成年子女的情形下，亦未能通過(guò)積極履行其它法律義務(wù)落實(shí)監(jiān)護(hù)職責(zé)。對(duì)農(nóng)村留守兒童負(fù)有責(zé)任的主體權(quán)利義務(wù)不清、責(zé)任不明，將使農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)在現(xiàn)實(shí)中大打折扣。

明確各方主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，需要借助立法的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，這在《兒童權(quán)利公約》及《意見(jiàn)》中均有體現(xiàn)?！秲和瘷?quán)利公約》第三條規(guī)定“締約國(guó)應(yīng)承擔(dān)確保兒童享有其幸福所必需的保護(hù)和照顧，考慮其父母、法定監(jiān)護(hù)人、或任何對(duì)其負(fù)有法律責(zé)任的個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，并為此采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎ê托姓胧?。”《意?jiàn)》也表明，“加快推動(dòng)完善未成年人保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確權(quán)利義務(wù)和各方職責(zé)，特別要強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作提供有力法律保障?！鞭r(nóng)村留守兒童的立法保護(hù)意義在于，理順農(nóng)村留守兒童保護(hù)網(wǎng)中各層法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)與法律責(zé)任，并以農(nóng)村留守兒童權(quán)利保障為最終目標(biāo)，將各主體在家庭監(jiān)護(hù)、學(xué)校教育、政府監(jiān)管等環(huán)節(jié)與農(nóng)村留守兒童之間發(fā)生的關(guān)系法律化，依靠法律強(qiáng)制力來(lái)履行各方對(duì)于農(nóng)村留守兒童的義務(wù)及責(zé)任，使農(nóng)村留守兒童保護(hù)更具有效性、針對(duì)性和可操作性。

二、國(guó)家立法在農(nóng)村留守兒童保護(hù)層面的滯后

按照立法保護(hù)兒童的思路，《未成年人保護(hù)法》在國(guó)家立法中是一部能夠給予兒童家庭、學(xué)校、社會(huì)及司法全方位保護(hù)的立法依據(jù)。該法自頒布后經(jīng)修訂，修訂思路及內(nèi)容適時(shí)反映出當(dāng)時(shí)社會(huì)的新情況和新需求，其中就包括農(nóng)村留守兒童問(wèn)題，例如《未成年人保護(hù)法》第十六條“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)?！辈浑y看出，立法修訂者對(duì)于農(nóng)村留守兒童因素的考慮，該條文指向的便是農(nóng)村留守兒童父母監(jiān)護(hù)缺位的普遍現(xiàn)狀。立法將“外出務(wù)工”作為父母實(shí)施委托監(jiān)護(hù)的法定情形之一予以列明，直接針對(duì)農(nóng)村留守兒童問(wèn)題?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》在修訂背景和思路上，體現(xiàn)出國(guó)家立法對(duì)我國(guó)農(nóng)村留守兒童群體的關(guān)注與回應(yīng)，不過(guò)該部法律在農(nóng)村留守兒童保護(hù)實(shí)踐中的可操作性仍然存在局限。如前述第十六條提出的“委托監(jiān)護(hù)”，由于缺乏配套規(guī)定，終究難以真正解決農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)困境。社會(huì)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型催生了越來(lái)越多的農(nóng)村留守兒童。總體上我國(guó)以孤兒、流浪兒童為主體的立法政策已經(jīng)建立，而對(duì)于農(nóng)村留守兒童這樣的困境群體，國(guó)家立法仍存在短板。補(bǔ)齊立法短板，對(duì)于改善農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀，健全我國(guó)未成年人保護(hù)法律體系都有著現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

三、地方立法對(duì)保護(hù)農(nóng)村留守兒童的探索

隨著地方對(duì)農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象的日趨重視，面對(duì)國(guó)家立法的滯后，我國(guó)地方立法為此也做出了不少探索，在一定程度上緩解了保護(hù)農(nóng)村留守兒童對(duì)立法資源的需求。根據(jù)目前我國(guó)與農(nóng)村留守兒童保護(hù)有關(guān)的地方立法，分為以下幾類模式：

（一）綜合保護(hù)

一類是借助地方未成年人保護(hù)條例的修訂契機(jī)，將農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)、教育等代表性問(wèn)題綜合納入條例予以規(guī)范和保障。這類模式較多見(jiàn)，如河南、安徽等地的《未成年人保護(hù)條例》。2009年修訂的《安徽省未成年人保護(hù)條例》，第六十一條就留守未成年子女的保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)規(guī)范，對(duì)父母監(jiān)護(hù)、政府改善寄宿條件、學(xué)校關(guān)愛(ài)與輔導(dǎo)各方分別提出相應(yīng)要求，本質(zhì)上即為相關(guān)主體設(shè)定了義務(wù)與責(zé)任。在這種模式中，農(nóng)村留守兒童群體作為未成年人中特殊的一類，相關(guān)保護(hù)規(guī)范雖涉及為數(shù)不多的條款，但不可否認(rèn)地方立法的與時(shí)俱進(jìn)，積極回應(yīng)了當(dāng)前形勢(shì)下通過(guò)立法保護(hù)農(nóng)村留守兒童群體的急迫需求。

（二）專項(xiàng)保護(hù)

另一類為涉及家庭教育或?qū)W校教育環(huán)節(jié)的專項(xiàng)地方立法，對(duì)農(nóng)村留守兒童的特殊因素予以考量。例如我國(guó)首部家庭教育地方法規(guī)《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》中，不乏地方立法者對(duì)農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的重視。該條例在家庭教育的環(huán)節(jié)，特別強(qiáng)調(diào)父母應(yīng)當(dāng)履行與未成年子女“共同生活”的監(jiān)護(hù)職責(zé)，并對(duì)父母“未共同生活”情形做出補(bǔ)充性義務(wù)要求，包括委托監(jiān)護(hù)、與學(xué)校交流以及定期團(tuán)聚等其它義務(wù)的履行。外出務(wù)工父母一方或雙方未能與農(nóng)村留守兒童共同生活，是當(dāng)前農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的突出現(xiàn)象。針對(duì)該現(xiàn)象，立法在嚴(yán)格區(qū)分“共同生活”與“未共同生活”不同情形的基礎(chǔ)之上，對(duì)父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的義務(wù)進(jìn)一步明確及細(xì)化。一方面能指引、規(guī)范外出務(wù)工父母的家庭教育行為，強(qiáng)化父母對(duì)監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律意識(shí)，另一方面則增強(qiáng)了立法保護(hù)農(nóng)村留守兒童權(quán)益的可操作性。

在這種立法模式中，除了一般地方的立法保護(hù)，亦存在民族自治地方對(duì)農(nóng)村留守兒童予以立法保障的范例。例如《阿壩藏族羌族自治州教育條例》、《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》等單行條例，對(duì)農(nóng)村留守兒童平等接受義務(wù)教育的權(quán)利、政府創(chuàng)造農(nóng)村留守兒童教育條件的職責(zé)義務(wù)也有相關(guān)條文規(guī)定。該類立法模式在兒童生存發(fā)展的某個(gè)重要環(huán)節(jié)，集中反映了農(nóng)村留守兒童的特殊情形和特別需求，為各環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)村留守兒童負(fù)有法律責(zé)任的相對(duì)方，設(shè)定特定領(lǐng)域的義務(wù)與責(zé)任，從而針對(duì)性的保護(hù)農(nóng)村留守兒童某一重要方面的權(quán)利。

（三）專門(mén)保護(hù)

還有一類是專門(mén)針對(duì)農(nóng)村留守兒童群體予以保護(hù)的地方立法模式。我國(guó)農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象引起廣泛關(guān)注以來(lái)，社會(huì)一直存在對(duì)農(nóng)村留守兒童群體專門(mén)立法保護(hù)的呼聲。類似貴州“畢節(jié)留守兒童之死”的農(nóng)村留守兒童事件在各地頻頻發(fā)生。尤其是農(nóng)村留守兒童數(shù)量較多的地方，保護(hù)農(nóng)村留守兒童成為燃眉之急，這也促成對(duì)農(nóng)村留守兒童全方位保護(hù)的專門(mén)立法模式進(jìn)行探索，例如民族自治地方貴州省黔南州已完成對(duì)《黔南州留守兒童保護(hù)條例》的立法調(diào)研。該條例雖處于醞釀階段，但無(wú)疑對(duì)豐富農(nóng)村留守兒童保護(hù)的地方立法模式做出了有益的嘗試。

四、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象，無(wú)論是國(guó)家立法從長(zhǎng)遠(yuǎn)方向不斷健全未成年人保護(hù)法律法規(guī)，裨益于農(nóng)村留守兒童在內(nèi)的整個(gè)兒童群體，諸如出臺(tái)兒童福利法、修訂未成年人保護(hù)法，還是地方立法多維度對(duì)農(nóng)村留守兒童保護(hù)的靈活設(shè)計(jì)，立法都應(yīng)是改善農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀、保護(hù)農(nóng)村留守兒童權(quán)利的根本之策。2016年2月國(guó)務(wù)院出臺(tái)統(tǒng)一性政策文件《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》，多方面彌補(bǔ)了現(xiàn)行立法在農(nóng)村留守兒童保護(hù)中的缺漏及不足，如強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)、監(jiān)護(hù)干預(yù)等措施具有現(xiàn)實(shí)操作意義?！兑庖?jiàn)》在地方的貫徹落實(shí)與農(nóng)村留守兒童問(wèn)題地方立法經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，將為進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)村留守兒童的立法保護(hù)、健全未成年人保護(hù)法律法規(guī)帶來(lái)有價(jià)值的參考。

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