規(guī)范性文件，期待更規(guī)范

郝迎燦++許諾

“復(fù)婚不準操辦酒席”“雙方均為再婚的不準操辦酒席”“違者禮金一律‘沒收”……這些限定性極強的規(guī)定是貴州某縣的縣委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)的規(guī)范管理縣轄區(qū)內(nèi)所有城鄉(xiāng)居民操辦酒席的“紅頭文件”，文件一經(jīng)曝出，引發(fā)質(zhì)疑。

管人管事的地方性“紅頭文件”應(yīng)該怎么制定？地方在規(guī)范“紅頭文件”中有何舉措？記者采訪了法學(xué)專家和地方政府法制辦相關(guān)負責(zé)人。

名叫“規(guī)范”不規(guī)范

頭頂“紅頭”濫用權(quán)

由于文首列有紅色字樣的機關(guān)名稱、文尾蓋著公章，“紅頭文件”在公眾印象中有著很強的權(quán)威性和嚴肅性。貴州省政府法制辦審查與編譯處處長王琴介紹：“‘紅頭文件是俗稱，其中行政規(guī)范性文件占很大比重，這也是政府公共政策的主要表現(xiàn)形式。”

中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授曹鎏說，行政規(guī)范性文件（以下簡稱“規(guī)范性文件”）的內(nèi)涵和外延，目前國家沒有統(tǒng)一的界定。通常在實踐中，行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的，且在效力位階上低于行政規(guī)章的非立法性文件，可視為規(guī)范性文件。能否納入規(guī)制范圍，關(guān)鍵要看其對公民、法人或者其他組織的權(quán)益是否直接產(chǎn)生影響，對上述主體是否有實際約束力。“一些法律往往需要具體的規(guī)定來落實，各地執(zhí)行機關(guān)根據(jù)實際情況會針對上位法制定具體標準，規(guī)范性文件就起著細化執(zhí)行規(guī)則等作用?！?/p>

然而，近年來一些地方發(fā)布的“紅頭文件”隨意任性，被網(wǎng)民吐槽。浙江某市出臺的文件中，根據(jù)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價對企業(yè)作出分類，在沒有法規(guī)依據(jù)的前提下，對低效類企業(yè)作了很多禁止性規(guī)定；湖北某市衛(wèi)計委官網(wǎng)向市直機關(guān)事業(yè)單位發(fā)出公開信，呼吁年輕同志從我做起，年老的同志要教育和督促自己的子女帶頭響應(yīng)“全面二孩”號召，文件抬頭列著該市總工會、團市委、市婦聯(lián)、市教育局、市衛(wèi)計委等8個單位以及文件號，并在結(jié)尾加蓋8個單位公章。該文件在政府部門官網(wǎng)公布4天后被撤下。

曹鎏的課題組在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，各地對規(guī)范性文件的概念認識不同、把握不一。“有的地方將所有行政機關(guān)制定的文件都納入規(guī)范性文件的范疇，在制定執(zhí)行時就可能出現(xiàn)各種問題?！?/p>

不規(guī)范的重新改

不合法的及時清

如何把規(guī)范性文件規(guī)范起來？按照要求，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

貴州省政府法制辦日前接到企業(yè)反映，遵義市政府投資工程建設(shè)項目招投標管理規(guī)定和公共資源交易管理暫行辦法等兩項規(guī)范性文件涉嫌違反招投標法。經(jīng)審查，文件確實存在違反招投標法的規(guī)定，同時還發(fā)現(xiàn)其他市州也存在此類情況，貴州省法制辦及時要求涉事市州自行糾錯，保障了相關(guān)權(quán)利主體的合法權(quán)益。

據(jù)王琴介紹，規(guī)范性文件的合法性審查主要包括前置審查和備案審查。前置審查方面，2014年以來，貴州省法制辦共對187件以省政府以及省政府辦公廳名義出臺的規(guī)范性文件草案進行了合法性審查，向起草部門提出意見建議294條。此外，共審查各市（州）政府、省直各部門報備案的規(guī)范性文件716件，對其中114件提出了審查建議。

對規(guī)范性文件中的大量“存量”，特別是一些“僵尸文件”，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》專門就清理規(guī)范等作出規(guī)定，要求“2017年年底前，有關(guān)部門和地方政府要完成對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理工作，清理結(jié)果向社會公布?！?/p>

記者注意到，多地多部門開始進行清理工作，對規(guī)范性文件“大掃除”，相關(guān)清理結(jié)果和目錄也陸續(xù)在官方網(wǎng)站公布。

在貴州，2015年以來已對規(guī)范性文件進行了一次全面清理和兩次專項清理。目前專項清理工作已全面完成，全面清理工作正在進行中。2016年3月，貴州省法制辦印發(fā)工作規(guī)則，要求規(guī)范性文件兩年一清，建立規(guī)范性文件清理長效機制。

“有些規(guī)范性文件設(shè)定的措施不科學(xué)、不嚴謹，容易給權(quán)力尋租留下空間，誘發(fā)腐敗問題。”王琴說，清理主要針對規(guī)范性文件中違法提高市場準入門檻、違規(guī)設(shè)定優(yōu)惠政策等規(guī)定。同時，要清理沒有法律法規(guī)依據(jù)的規(guī)定。此外，還要解決規(guī)范性文件與上位法規(guī)定相互“打架”的問題。

概念界定須厘清

源頭嚴控質(zhì)和量

規(guī)范性文件太多太濫，給清理工作帶來很大麻煩，“隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)章和規(guī)范性文件的發(fā)布數(shù)量較多，所涉及的內(nèi)容較廣，文件體系龐雜，因此，在清理工作中還存在對規(guī)范性文件性質(zhì)界定不清，清理遺漏的情況?！蓖跚僬f。

曹鎏通過評估發(fā)現(xiàn)，與規(guī)章相比，各地行政規(guī)范性文件的數(shù)量普遍較為龐大，在各級行政機關(guān)公布的規(guī)范性文件目錄中，有一大部分規(guī)范性文件是為了貫徹落實法律法規(guī)規(guī)章的要求。

“當(dāng)上位法已經(jīng)有了清晰明確的規(guī)定時，重復(fù)大量制定規(guī)范性文件是否有必要？”曹鎏建議，建立行政規(guī)范性文件制定的事前審查機制，在制定環(huán)節(jié)提高具體的門檻，從立法的必要性、“成本效益分析”等方面在源頭控制行政規(guī)范性文件的數(shù)量。

按照《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》要求，實行制定機關(guān)對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度。

“統(tǒng)一編號”意味著行政規(guī)范性文件制定程序啟動時，由政府法制部門統(tǒng)一賦予編號，取得編號方才取得合法制定行政規(guī)范性文件的資格。曹鎏說：“在制定前，對于缺乏立法必要性基礎(chǔ)或有重復(fù)規(guī)定的文件建議不予編號、不予制定，就會有效提高規(guī)范性文件的質(zhì)量、嚴控數(shù)量?！?/p>

此外，曹鎏建議，采用專欄方式推進行政規(guī)范性文件立法全過程的透明度：地方政府應(yīng)當(dāng)盡快在其官網(wǎng)上建立行政規(guī)范性文件平臺或?qū)?，對制定中和實施后的行政?guī)范性文件實行目錄和文本的動態(tài)化、信息化管理。