印度公民憲章運動及其對我國行政改革的啟示

顏佳華，方浩偉

（湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

印度公民憲章運動及其對我國行政改革的啟示

顏佳華，方浩偉

（湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

公民憲章運動的核心是承諾公共服務的標準與責任。印度從1997年開始效仿英國實施公民憲章，但沒有達到預期的目標。從印度公民憲章運動的基本歷程和實踐來看，其存在觀念上、分布上、可及性和執(zhí)行上、設(shè)計和內(nèi)容上的諸多問題，究其原因主要在于復制英國模式而忽略了本國國情以及在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上存在不足。這啟示我們：行政改革要堅持人民群眾的主體地位，要解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題，且不能盲目照搬西方經(jīng)驗。

印度；公民憲章；行政改革

自上世紀90年代初開始，改善公共服務質(zhì)量、提高公共服務水平成為世界各國行政改革的基本目標之一。其中，英國的公民憲章運動作為其新公共管理改革的延續(xù)，強調(diào)“顧客導向”，公共部門主動制定并公開服務內(nèi)容和質(zhì)量標準，賦予公民選擇服務、進行服務咨詢、評估服務質(zhì)量、參與服務改進以及表達不滿的權(quán)利，改善公共服務質(zhì)量的效果顯著。這項改革很快便傳播到其他西方國家，逐漸成為西方公共部門改革的一種模式，比利時、法國、美國紛紛制定了本國的公共服務標準。在我國建設(shè)服務型政府的實踐背景下，國內(nèi)一些學者對這些國家的改革經(jīng)驗進行了總結(jié)性和借鑒性的研究，如陳振明將公民憲章運動概括為“服務質(zhì)量的認證”模式[1]，黨秀云等稱其為“公共服務承諾制度”[2]，王揚研究了公民憲章對我國服務型政府建設(shè)中制定服務標準的借鑒作用[3]，等等。但是，一個容易被忽略的事實是，在公民憲章運動流行于歐美國家的同時，一些發(fā)展中國家，如印度、加納、埃塞俄比亞等也進行了不少相關(guān)改革，但由于其發(fā)展中國家的身份而很少得到國內(nèi)學者的關(guān)注。實際上，發(fā)達國家行政改革的先進經(jīng)驗固然值得學習，但由于發(fā)展中國家的行政發(fā)展水平、行政發(fā)展環(huán)境以及完善官僚機構(gòu)的能力與我國更為接近，研究這些國家行政改革中比較典型的做法和措施對我國同樣具有積極意義。其成功之處可為我國相關(guān)改革提供有益經(jīng)驗，而不足或失敗之處則能夠?qū)ξ覈纬汕袑嵉木咀饔谩?/p>

印度和中國作為世界上兩個最大的發(fā)展中國家，雖然政治體制和具體國情不同，但同處于經(jīng)濟改革和社會轉(zhuǎn)型期，因此，兩國在政府體制和行政管理方面有著較強的可比性。從國內(nèi)外現(xiàn)有的對印度公民憲章運動的研究來看，印度的這項改革到目前為止還沒有發(fā)揮出理想的效果，這不能不使我們思考：一項在西方國家被證明良好的政策在印度為什么會失??？這對我國的行政改革有什么啟示？基于以上考慮，本文試圖對印度公民憲章運動的基本歷程、存在問題及其原因進行系統(tǒng)研究，并揭示其對我國行政改革的啟示。

一、公民憲章運動的產(chǎn)生及內(nèi)涵

（一）公民憲章運動的產(chǎn)生

在實踐上，20世紀七八十年代，民眾對有效公共服務供給的需求、經(jīng)濟和財政上的壓力、政府信任的下降以及新右翼政治的復興，要求西方國家必須改變公共部門的運行方式。在英國，針對政府體制缺乏活力、公共部門效率偏低、公共支出過高、公共服務有效性不足等問題，撒切爾政府進行了以私有化和引入競爭機制為核心的公共部門改革運動，將大量公共服務項目以各種形式推向市場，以競爭降低服務成本、提高服務品質(zhì)。然而當撒切爾的繼任者梅杰上臺之后，經(jīng)歷了私有化改革的公共服務供給，其質(zhì)量并沒有出現(xiàn)預期的改善，反而顯現(xiàn)出市場機制盲目逐利的弊端，表現(xiàn)為服務質(zhì)量下降和服務費用明顯增加，引起了民眾更大的不滿。針對這種情況，梅杰政府繼續(xù)奉行“以競爭求質(zhì)量”的宗旨，認為競爭機制應落實在顧客對公共服務的自由選擇上，并進一步提出這種選擇權(quán)的實現(xiàn)，必須建立在對公共服務的規(guī)范和整頓的基礎(chǔ)之上，由政府主導確立公共服務的標準，使私有化了的公共服務供給更加符合民眾的需求。公民憲章運動就是順應這種規(guī)范和整頓而發(fā)生的，其實質(zhì)是英國行政改革的組成部分[4]。

在理論上，影響深遠的新公共管理理論開始遭到批判。理論家們提出在公共部門引入市場機制、倡導企業(yè)家精神、將公民視為顧客，會削弱政府對公共利益的代表性和維護能力，破壞傳統(tǒng)的民主和政治責任，而且從現(xiàn)實狀況來看，“新公共管理”所承諾的公共服務績效在很多國家也并未實現(xiàn)。在這種情況下，新公共服務理論開始流行，并成為公共服務供給的標準范式。新公共服務超越了傳統(tǒng)的公共服務供給模式，要求政府對公民的需求負責，同時重視發(fā)揮公民在服務供給中的作用，建立起互相增進的關(guān)系；要求政府在重視民主、社區(qū)和公共利益的大前提下追求管理效率，通過顧客導向、任務驅(qū)動、質(zhì)量提升、參與式管理改善公共服務的效率和效果。滿足公眾的服務需求而不是追求“效率”成為公共部門改革的核心追求，理論的發(fā)展為英國公民憲章運動提供了指導[5]。

（二）公民憲章的內(nèi)涵

為使英國公共部門更加透明、高效、負責的運行，同時為了滿足社會對更多更好的公共服務的訴求，1991年梅杰政府發(fā)布《公民憲章》白皮書，開始了聲勢浩大的公民憲章運動。1998年，布萊爾首相進一步提出“服務至上”的理念，將公民憲章運動引向深入。概括來說，公民憲章代表著公共部門對公共服務的標準、質(zhì)量和時限，公民參與，申訴救濟機制，透明行政和行政責任的承諾。其實施范圍廣泛，包括中央與地方政府部門、司法系統(tǒng)、事業(yè)單位和國有企業(yè)等所有與民眾有密切聯(lián)系的機構(gòu)[6]。公民憲章遵循六項原則：制定、檢查和公布明確的服務標準；為使用者提供服務信息以及公開性；為使用者提供選擇服務的權(quán)利，經(jīng)常性、系統(tǒng)性地與使用者協(xié)商；提供公共服務要做到禮貌和便民，反對歧視；廣泛公布的和易于實現(xiàn)的公眾申訴程序；公共服務質(zhì)量必須與公眾支付的價值相當。根據(jù)這六項原則，中央政府制定出一些全國性的服務標準，各部門、行業(yè)和機構(gòu)則編制了更加具體的服務憲章，如“病人服務憲章”“鐵路旅客服務憲章”等等。這六項原則不僅構(gòu)成英國公民憲章的主要內(nèi)容，也成為其他國家公民憲章內(nèi)容的參照?？偟膩砜?，公民憲章的本質(zhì)從政治視角來說是對授權(quán)、民主和責任思想的實踐，即確立公民在公共服務中的仲裁者角色，授予其信息、選擇、參與及控制的權(quán)利，從而形成公共部門改善服務的政治壓力，增強其民主責任和行政責任；從管理視角來說，公民憲章是一種在公共部門實施全面質(zhì)量管理、改進公共服務質(zhì)量的管理策略，公開公共服務的內(nèi)容、標準和責任，滿足公眾對公共服務的合理訴求，接受公眾的監(jiān)督，形成履行契約的外部壓力。

二、印度公民憲章運動的基本歷程

20世紀90年代，隨著印度經(jīng)濟發(fā)展和民眾識字率的提高，民眾權(quán)利意識快速覺醒，要求印度政府提供更高質(zhì)量的公共服務。而與此同時，印度政府卻被普遍認為是低效、陳腐、自利、缺乏公開和冷漠的。為重塑政府形象、恢復社會信任，印度開始效仿英國實施公民憲章，成為之后印度行政改革的重要措施。

印度公民憲章運動始于1996年和1997年兩次重要的行政會議。1996年11月印度政府召開了各邦高級官員和秘書長會議，提出要建立“有效的和回應性的行政機構(gòu)”，其中一項建議就是要在盡可能多的服務機構(gòu)中引入公民憲章。隨后，瓦杰帕伊總理發(fā)表聲明稱“有必要實施公民友好的行政程序和公民憲章”。1997年5月由總理主持的各邦首席部長會議，通過了“建立有效的和回應性政府”的行動計劃，其中一項重要計劃就是在中央和各邦實施公民憲章，并在與民眾有著廣泛聯(lián)系的公共部門和機構(gòu)，如鐵路、郵政等開始實行。會議決定由印度行政改革和公共投訴局（DARPG）負責指導和協(xié)調(diào)中央各部門和其它中央機構(gòu)公民憲章的編制、運行和評價工作。這種自上而下的推動實施構(gòu)成了印度公民憲章運動的首要特征。而能否得到中央各部門與各邦政府的支持，就成為憲章運動成敗的關(guān)鍵。

印度公民憲章同樣確定了六項原則：發(fā)布服務標準；透明和信息公開；選擇和咨詢；禮貌和便民；事情出錯時能及時糾正；物有所值。這六項原則與英國憲章大同小異，具有明顯的移植色彩。DARPG同時規(guī)定了各部門和機構(gòu)的憲章必須包括以下六個方面的內(nèi)容：組織愿景和使命的陳述、組織業(yè)務的詳細情況、組織服務對象的詳細情況、為不同服務對象提供服務的詳細情況、公眾投訴救濟機制及獲得路徑的詳細情況、來自服務對象的愿望。其中“來自服務對象的愿望”，體現(xiàn)了印度中央政府非常強調(diào)讓服務對象、社會組織和其他利益相關(guān)方參與憲章的制定，以保證憲章內(nèi)容能真正反映服務對象的需求。但遺憾的是，印度公民憲章沒有規(guī)定當政府無法兌現(xiàn)承諾時的補償責任，埋下了服務標準難以得到有效執(zhí)行的隱患。而且中央政府這些良好的愿景和設(shè)計在很多機構(gòu)的公民憲章中沒有得到落實，其模仿性、軟弱性和形式主義的特征相當明顯，最終因內(nèi)容不完整而流于形式。

印度公民憲章運動的第三個特征，是中央政府很重視經(jīng)常性地對各部門、行業(yè)和地方的憲章進行內(nèi)部的或者外部的監(jiān)控、審查和評價。這是因為公民憲章必須反映公共服務領(lǐng)域發(fā)生的廣泛的動態(tài)的變化情況，而只有經(jīng)常性的檢查才能及時發(fā)現(xiàn)其存在的問題和不合時宜的內(nèi)容，并提出有針對性的改進對策。1998年，DARPG聯(lián)合非政府組織首次對一些部門的憲章展開評估，結(jié)果顯示在憲章運動的最初階段，由于中央政府的積極推動，其實施是比較順利的。然而，2003年DARPG邀請了一家專業(yè)機構(gòu)研制了一套公民憲章內(nèi)外部評估標準模型，并對5個中央政府機構(gòu)和15個來自3個邦的政府機構(gòu)的憲章進行了評估，結(jié)果顯示這些憲章存在制定過程缺少各方參與，大部分公共服務機構(gòu)和人員都不熟悉公民憲章的原則、目標和主要特征，對憲章的宣傳嚴重不足導致社會知曉度低，缺少實施憲章計劃必要的資金投入等問題。這表明印度憲章計劃的實施在早期就已經(jīng)偏離了原先的設(shè)想。更為嚴重的是，2007年印度公共事務中心開展的一次全國性公民憲章評估表明，憲章運動之前存在的各種問題幾乎沒有得到有效解決，反而又增添了新的問題。事實上，類似的問題始終沒有得到有效解決。

采取多種方式推動公民憲章的實施是印度公民憲章運動的另一個特征。一是建立門戶網(wǎng)站。為加強對憲章的宣傳，2002年5月DARPG建立起綜合性的印度政府公民憲章網(wǎng)站（www.goichaerters. nic.in），專門發(fā)布中央政府的部、局和其他機構(gòu)的憲章，并提供大量有關(guān)信息、數(shù)據(jù)和鏈接，如今該網(wǎng)站已收錄了大部分中央部門和地方政府的公民憲章。二是打造實施公民憲章的優(yōu)秀典型。在全面推行憲章計劃的同時，中央政府認為有必要選擇某些與民眾接觸廣泛的服務領(lǐng)域打造施行公民憲章的典范，這不僅能夠在內(nèi)部導向的官僚體制中形成新的理念，也能夠為其他部門提供可復制和借鑒的經(jīng)驗，為此，2000年DARPG選擇了旁遮普邦的三家全國性銀行開展了該項試點工作。三是舉辦實施公民憲章的區(qū)域性研討會和培訓班。2001—2002年，印度先后舉辦了四次公民憲章研討會，中央和邦層面的組織機構(gòu)與眾多非政府組織、研究人員、媒體人士共同交流，分析制定和執(zhí)行憲章的經(jīng)驗。為提高各部門實施公民憲章的能力，2002年開始，印度先后組織了數(shù)十次針對公務人員的專項培訓班。四是加強信息公開和憲章宣傳。中央政府要求在每一個實施公民憲章的機構(gòu)設(shè)立信息便利柜臺（IFCS）,提供其計劃項目、組織規(guī)定、工作程序等方面的信息。2003年DARPG將所有憲章的縮略版都編撰到一本合集當中，并刻錄成CD形式保留，內(nèi)容包括服務標準、服務質(zhì)量、投訴救濟機制、各機構(gòu)公民憲章負責人員的姓名、地址、聯(lián)系方式和網(wǎng)址等。五是獎勵服務質(zhì)量較高的部門和機構(gòu)。為獎勵先進、樹立公共服務的標桿，印度仿照英國的Charter Marker系統(tǒng)設(shè)立了顧客服務卓越獎（Sevottam），以一定的標準評估各部門和機構(gòu)的服務質(zhì)量。六是重視立法推動。2005年印度開始實施《信息權(quán)利法》，規(guī)定公民有權(quán)獲得公共權(quán)力機構(gòu)的各類信息，公民憲章中關(guān)于公共服務的信息也在此范圍之內(nèi)。2011年印度政府頒布《公民按時獲得公共產(chǎn)品和服務以及申訴救濟法案》，規(guī)定每一個公共部門都必須在法案頒布6個月內(nèi)實施公民憲章。在印度政府的長期推動下，截至2011年印度中央政府各部、局等機構(gòu)共制定憲章115個，各邦政府和部門共制定憲章779個。

三、印度公民憲章運動存在的問題及原因

（一）印度公民憲章存在的問題

雖然在印度中央政府、特別是印度行政改革和公共投訴局的努力下，印度公民憲章運動得以長期開展，但由于各種因素的制約，印度公民憲章運動并沒有實現(xiàn)預期的目標。其存在的主要問題有：第一，在觀念上，很多政府機構(gòu)和人員錯誤地將憲章計劃視為一次性承諾，而不是一個從根本上改革以提高公共服務質(zhì)量和增加責任的機會，因而缺乏對公民憲章的足夠重視，導致大部分憲章都沒有得到很好的設(shè)計。第二，在地區(qū)和部門的分布上，仍然有一些公共部門沒有制定憲章，或者在機構(gòu)調(diào)整之后沒有及時更新憲章，導致很多過時的憲章仍然掛在網(wǎng)站上。各邦實施憲章的情況不平衡，大約三分之一的憲章都集中于安得拉邦和泰米爾納德邦。在部門之間，主要為受教育程度高和富人服務的部門憲章質(zhì)量一般較高，而主要為受教育程度低和窮人服務的部門憲章質(zhì)量則偏低。第三，在可及性和執(zhí)行上，各機構(gòu)雖然制定了大量憲章，但憲章的編制工作僅限于組織中的若干高級成員，缺少服務對象、利益相關(guān)者、甚至是一線員工的參與，而且編制完成后往往被束之高閣，對內(nèi)對外宣傳，特別是對于服務標準、服務時限、申訴渠道等關(guān)鍵信息的公開嚴重不足。導致組織內(nèi)外對憲章知之甚少，更不用說理解和執(zhí)行憲章。其結(jié)果就是憲章計劃淪為紙上談兵，幾乎得不到執(zhí)行，大多數(shù)部門都沒有按照憲章中承諾的標準提供服務。第四，在設(shè)計和內(nèi)容上，一方面由于實施憲章的意愿和能力不足，另一方面由于編制過程缺少各方參與，造成大多數(shù)憲章的設(shè)計存在重大缺陷、內(nèi)容極不完整，缺少關(guān)于標準、承諾和執(zhí)行機制的明確規(guī)定。一項評估表明，對照DARPG頒布的憲章編制標準，各憲章普遍缺少標準規(guī)定的關(guān)鍵要素，如組織目標、服務內(nèi)容、質(zhì)量標準、內(nèi)部分工、服務程序、負責人員的聯(lián)系方式、申訴機制等。很多憲章缺少關(guān)于服務對象和利益相關(guān)者參與憲章審查和評估的安排，沒有設(shè)計處理服務對象咨詢、建議的機制，也沒有做出信息公開的承諾。憲章的設(shè)計與內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性和完整性，導致印度公民憲章陷入形式主義泥潭，既無法提高公共部門改善服務質(zhì)量和實現(xiàn)組織承諾的能力，也無法向公眾賦權(quán)以增加政府的責任。

（二）印度公民憲章運動存在問題的原因

在英國等西方國家被證明能夠顯著提高公共服務水平的公民憲章，在印度幾乎是失敗的，究其原因，主要有以下兩個方面：第一，復制英國模式，忽視本國實際情況。英國公民憲章運動之所以能夠產(chǎn)生良好效果，主要是因為它建立在80年代英國公共部門改革的基礎(chǔ)之上。一方面英國公共服務私有化改革和引入競爭機制進展順利，使公眾能夠?qū)卜者M行選擇，這是公共服務機構(gòu)做出服務承諾和履行承諾的前提。另一方面，經(jīng)過長期改革，英國公共部門形成了以“顧客導向”，以服務、責任為內(nèi)涵的積極行政文化，實施公民憲章的行政文化氛圍良好，因而在高層的推動下公民憲章計劃得到了較好的執(zhí)行。反觀印度，一是90年代初印度才開始市場經(jīng)濟改革，缺乏公共服務市場化的基礎(chǔ)，絕大多數(shù)公共服務仍然由政府和國有企事業(yè)單位提供，在這種情況下是無法“以競爭求質(zhì)量”的，導致印度公民憲章缺少最基本的實現(xiàn)機制。二是印度行政體制固化、陳舊，深受官僚主義、形式主義、保守主義等落后行政文化的影響，官僚普遍抵制改革和創(chuàng)新，任何管理主義的改革和新理念的引入都會面對各種阻撓，因而雖然印度歷屆政府都自上而下力推憲章計劃，但政治官僚始終反應冷漠、消極應對，導致憲章運動流于形式。三是印度社會等級森嚴，官僚處于特權(quán)地位，社會對權(quán)力過于服從，即使是最低級的公務員對普通民眾特別是文盲和落后人口也具有巨大權(quán)威，因而希冀公共部門轉(zhuǎn)向“顧客至上”和“服務至上”主義，主動制定和執(zhí)行自我約束的公民憲章是不現(xiàn)實的。而且公民權(quán)利意識的覺醒和對權(quán)利的爭取也不足以推動政府真正實施好憲章。第二，公民憲章實施過程中存在諸多問題。與英國相比，印度公民憲章運動在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上存在嚴重不足，一是缺乏對公民憲章的宣傳和對公務人員執(zhí)行憲章的能力培養(yǎng)，大部分公務人員都不能正確認識公民憲章，也不具備實施憲章的基本能力。二是憲章的編制和執(zhí)行過程，缺少利益相關(guān)方、特別是組織一線員工、公民和社會組織的參與。三是實施憲章計劃的資源投入不足，在改善公共服務質(zhì)量上沒有投入相應資源，缺乏兌現(xiàn)憲章承諾的經(jīng)濟基礎(chǔ)。四是公民憲章實施缺乏強制性，幾乎沒有憲章做出了當承諾無法實現(xiàn)時的補償和責任安排，中央政府雖然支持改革，但也未將實施憲章納入法律和政治責任的框架，導致中央各部門與地方政府支持和落實憲章計劃的動機嚴重不足。

四、印度公民憲章運動對我國行政改革的啟示

同是發(fā)展中國家，印度公民憲章運動作為20世紀90年代以來印度行政改革的重要組成部分，其經(jīng)驗教訓對我國深化行政體制改革具有一定的啟示作用。

（一）行政改革要堅持人民群眾的主體地位

印度政府之所以推行公民憲章運動，一方面是適應國內(nèi)市場經(jīng)濟體制改革的要求、回應西方行政改革潮流呼喚的結(jié)果，也是國家領(lǐng)導人政治意愿的表達；另一方面是因為民眾對政府的低效、冷漠、遲緩和腐敗日益不滿，越來越認識到政府在提供公共服務中的責任以及自己享受高質(zhì)量公共服務的權(quán)利，強烈要求改善公共服務質(zhì)量、增強行政透明度和行政責任。其中，來自民眾自下而上的壓力是推動印度公民憲章運動的直接力量。1994年，在印度新德里召開的一次中央消費者保護委員會會議上，消費者權(quán)益保護積極分子起草了一份醫(yī)療衛(wèi)生公共服務供給的公民憲章。公民憲章第一次在印度出現(xiàn)并受到廣泛關(guān)注。正是在這樣的背景下，1996年時任總理瓦杰帕伊開始在國家層面推動公民憲章運動。雖然公民憲章運動沒有顯著改善印度的公共服務質(zhì)量，但是其將民眾放在公共服務的中心地位、讓民眾參與制定公共服務標準的構(gòu)想，仍然體現(xiàn)了對民眾要求的回應和權(quán)利的保障，是值得肯定的。但是，印度在實施公民憲章計劃的過程中沒有很好地堅持民眾的主體地位，如憲章編制過程缺少服務對象和社會組織的參與，導致憲章規(guī)定的服務內(nèi)容和質(zhì)量標準無法準確反映民眾需求；缺少民眾審查、評估和申訴維權(quán)的機制，導致憲章執(zhí)行外部壓力的缺失等，直接造成公民憲章的無效。這啟示我們在深化行政體制改革的過程中，必須堅持人民群眾的主體地位，將人民群眾的根本利益作為行政改革的價值追求，將人民群眾的需求和支持作為推進行政改革的根本動力，及時回應人民群眾的新需求；增強行政改革過程中的民主參與，行政改革的重大決策、改革思路和創(chuàng)新舉措都必須有人民群眾的參與[7]。

（二）行政改革要解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題

印度于1997年開始實施公民憲章計劃的初衷，是要解決政府公共服務意識差、水平低、能力弱、質(zhì)量不高等突出問題，以此恢復社會對政府的信任和支持。實際上，20世紀90年代印度實行改革開放以來，經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型促進政府職能轉(zhuǎn)變，為了適應經(jīng)濟、政治、社會環(huán)境的變化，印度政府開始對自身變革以解決不斷出現(xiàn)的新問題。這一點與我國非常相似。當前行政體制改革已經(jīng)成為我國全面深化改革和擴大對外開放的關(guān)鍵[8]，建設(shè)服務型政府，增加公共服務供給，提升公共服務水平是我國行政體制改革的目標?！白晕覈岢鼋ㄔO(shè)服務型政府使命以來，政府部門強調(diào)通過公共財政的手段來推進基本公共服務均等化，著重數(shù)量上的擴張，對于公共服務的質(zhì)量——包括可獲得性、及時性、經(jīng)濟性、準確性、響應性、禮儀性、參與性、集約性、便捷性等仍缺乏足夠的關(guān)注?！盵1]因此，引進公民憲章的相關(guān)理念、策略和工具，形成以人民為中心的公共服務供給模式，克服印度公民憲章運動中出現(xiàn)的問題，就不失為提高我國公共服務質(zhì)量的可行之策。還須注意的是，為避免行政改革的形式主義問題，我國在深化行政體制改革的過程中，一定要特別強調(diào)改革政策設(shè)計的系統(tǒng)性、科學性和可行性，加強對政策執(zhí)行的指導、激勵和約束，做好政策結(jié)果的評估和改進，從改革的觀念、知識、能力、技術(shù)、資源、機制等方面確保行政改革取得實效。

（三）行政改革不能盲目照搬西方經(jīng)驗

印度20世紀90年代的很多行政改革措施，都受到了當時西方世界以管理主義和新自由主義理論為指導的行政改革的影響，有的甚至是直接移植其它國家的改革政策，因為不符合國情，很多行政改革并不成功。印度公民憲章計劃就是如此。一方面印度對英國公民憲章的模仿，表現(xiàn)為印度公民憲章的六項原則、主要內(nèi)容、標準格式、實施指南以及一些具體的政策安排基本上與英國相同。由于其忽視本國具體國情以及在實施過程中出現(xiàn)的各種問題，沒有達到預期的效果，對改善印度公共行政也沒有起到顯著作用。另一方面，印度對英國公民憲章的模仿也很不到位。那些保障英國公民憲章運動成功施行的關(guān)鍵政策安排，如通過市場化改革在公共服務供給中引入競爭機制，通過行政文化和行政倫理建設(shè)推動官僚文化向服務文化轉(zhuǎn)變，通過構(gòu)建公共部門無法實現(xiàn)承諾時的補償和責任機制以及對公民憲章切實有效的公開、形成執(zhí)行公民憲章的外部壓力等措施，印度并沒有一并借鑒過來，而只是盲目地編制了大量憲章文件，其收效甚微也是可想而知的。它山之石可以攻玉。在我國深化行政體制改革的關(guān)鍵階段，有選擇地、批判地借鑒西方發(fā)達國家的改革經(jīng)驗、政策和模式是很有必要的。但是，在借鑒西方國家行政改革經(jīng)驗時必須反對簡單的“拿來主義”。宏觀地看，當代西方行政改革，管理主義和市場化改革有效解決了僵化的行政規(guī)則和程序問題，提高了行政管理和公共服務的效率，公民權(quán)、人本主義的改革則較好地解決了行政管理中的民主、責任等價值問題。但是如果這些改革不是在本國憲法、政治和法律框架內(nèi)進行的，或者不符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實情況，那么它就不會或在短時間內(nèi)難以產(chǎn)生重要影響，取得顯著成效。因此，“我國在深化行政體制改革的過程中，要重新審視和反思過度市場化改革的得失，真正把以人為本的思想和科學管理的理念有機結(jié)合起來”[7]。

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（責任編輯：張群喜）

Citizen's Charter M ovement in India and Its Enlightenment to China's Adm inistrative Reform

YAN Jiahua,FANG Haowei
（CollegeofPublic Administration,Xiangtan University,Xiangtan 411105,China）

The core of the Citizen's CharterMovement is the commitment to the standardsand responsibilities of public services.India began to implement the Citizen's Charter after the Britain from 1997,however did notachieve the desired objectives.Examing the basic course of the Indian Citizen's Chartermovement,we can find out there exits the problem about the concept,distribution,accessibility and implementation,design and content,which result from coping the British model without considering the national conditions,and the deficiency of some key links.This indicates that China should adhere to the people's dominantposition in its administrative reform,solve the prominent problems in economic and socialdevelopment,and can notcopy thewestern experienceblindly.

India;the Citizen's Charter;administrative reform

D523

A

1674-9014（2017）03-0056-06

2017-03-25

湖南省哲學社會科學基金重大委托項目“我省深化行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變的對策研究”（14WTA）。

顏佳華，男，湖南茶陵人，湘潭大學公共管理學院教授，博士生導師，研究方向為行政管理理論與實踐。