霧霾治理法制化路徑探析

袁振林， 袁兵喜

（1.武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072； 2.廣州大學(xué)人權(quán)研究院，廣東廣州510006）

霧霾治理法制化路徑探析

袁振林1， 袁兵喜2

（1.武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072； 2.廣州大學(xué)人權(quán)研究院，廣東廣州510006）

當前霧霾天氣愈發(fā)嚴重，其誘因主要是人為原因?qū)е碌目諝庵蠵M2.5含量超標。我國現(xiàn)存霧霾治理的法律體系存在缺陷：對PM2.5規(guī)制不足、立法理念落后、環(huán)境違法成本低、具體制度有待落實完善以及執(zhí)法效率低下，要從根本上通過法律途徑解決霧霾，就必須從立法、執(zhí)法、責任追究、權(quán)利救濟等方面尋求綜合治霾方案。

霧霾治理； 環(huán)境責任； 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治； 公益訴訟

改革開放以來我國經(jīng)濟建設(shè)取得驚人成績，同時伴隨經(jīng)濟發(fā)展而生的一系列環(huán)境問題也引起了社會的高度關(guān)注。特別是近年來，我國在大氣環(huán)境污染方面所出現(xiàn)的問題已經(jīng)引起了黨中央的極大重視。習(xí)近平總書記在黨的十八大報告中已將生態(tài)文明建設(shè)上升為黨的執(zhí)政方針。前不久召開的十九大報告將“加強生態(tài)文明建設(shè)”作為新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，并辟專節(jié)提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。生態(tài)文明建設(shè)不僅僅是經(jīng)濟問題，更是政治問題。因此，構(gòu)建人與自然“生命共同體”是我黨今后長期執(zhí)政的基本思想。如何在促進社會經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，確保環(huán)境污染大氣治理取得根本性成就是一重大課題。

一、我國霧霾防治的法制現(xiàn)狀及缺陷

自1987年開始我國出臺第一部《中華人民共和國大氣污染防治法》 （2016年修訂）開始，陸續(xù)出臺了《環(huán)境保護法》、《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》、《大氣污染物排放標準》等法律法規(guī)，以及最近幾年頒布的《大氣污染行動防治計劃》、《生活垃圾焚燒污染控制標準》、《長三角區(qū)域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》地方法規(guī)及部門規(guī)章，立法層面甚至還創(chuàng)造了“環(huán)境影響評價制度、環(huán)境監(jiān)測制度、三同時制度、環(huán)境質(zhì)量標準制度”等先進制度。這些規(guī)定涉及了大氣污染物排放標準和大氣環(huán)境質(zhì)量標準，一定程度上在整治環(huán)保特別是大氣污染方面取得了一定的成效，可是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)。我國仍然面臨嚴峻的環(huán)境形勢，環(huán)境污染事故時有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境及人民群眾的環(huán)境利益亟待保護。

我國治理大氣污染只有短短幾十年時間，在這期間建立的法律制度，從立法理念到具體法律規(guī)定都存在諸多問題，具體表現(xiàn)如下：

（一）立法理念落后。其表現(xiàn)在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生沖突時，往往優(yōu)先考慮經(jīng)濟利益，走“先發(fā)展、后治理”的發(fā)達國家舊路徑，這是我國環(huán)境保護相關(guān)法律不能有效落實的根本原因[1]。法律法規(guī)的制定和修改跟不上國際、國內(nèi)環(huán)境發(fā)展變化的需求，我國用幾十年時間走上發(fā)達國家數(shù)百年時間才完成的工業(yè)化道路，經(jīng)濟建設(shè)的高效、高產(chǎn)不可避免地引發(fā)眾多問題集聚式爆發(fā)，改革開放至今我國有關(guān)環(huán)境保護的法制建設(shè)相對滯后。比如《環(huán)境保護法》的制定還帶有比較明顯的計劃經(jīng)濟色彩，環(huán)境保護與大氣防治制度修改應(yīng)該要高度體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展理念。另《大氣污染防治法》盡管相對舊法有了大的修改，但沒有規(guī)定公民的清潔空氣權(quán)這一基本權(quán)利，行政管控色彩很濃等。

（二）立法層級不高。雖然法律對污染物排放標準有明文規(guī)定，但有關(guān)“p m2.5——霧霾的罪魁禍首”的規(guī)制仍是空白，新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》將其納入了質(zhì)量標準體系，可由于這類環(huán)境質(zhì)量標準僅僅是行政規(guī)范性文件，而實踐中為了確定行政行為是否合法，只能將環(huán)境標準與援引的環(huán)境法規(guī)一起適用，單純的環(huán)境標準難以作為事實判定的準則[2]。現(xiàn)實生活當中還有大量的政策性文件起著作用，這些政策性文件最大的缺點是效力不穩(wěn)定，常常朝令夕改。

（三）追責機制不明。政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境責任缺失。政府往往出于“地方保護主義、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)、個人政績考核、執(zhí)政思路誤區(qū)”等原因?qū)Νh(huán)境監(jiān)管失靈，雖然目前有試行將環(huán)境治理納入地方官員政績考核中，但大部分地區(qū)并沒有落實這一政策，為了地區(qū)G D P而不惜損害環(huán)境的情況時有發(fā)生?，F(xiàn)行環(huán)境法規(guī)也沒有對政府承擔法律責任作出具體規(guī)定，環(huán)境責任問責機制也亟待完善。新的《大氣污染防治法》規(guī)定了很多的宣誓性的“空制度”，如“國家應(yīng)當……”、“國家推行……”、“國家鼓勵和支持……”等，盡管規(guī)定了很多法律責任和行政措施，但實際追責起來很難，因為對于大氣污染治理沒有時間表和路線圖，這導(dǎo)致法律的可實施性大打折扣。

（四）違法成本低廉。處罰過輕造成環(huán)境違法成本低廉是大批企業(yè)無視法律法規(guī)、肆意破壞環(huán)境，追求超額利潤的根本原因。新修改的《大氣污染防治法》提高了罰款標準，也參照《環(huán)境保護法》的規(guī)定增加了按日連續(xù)罰的種類，罰款的條款和力度比以往大大加強。但是，在某些行業(yè)，相比污染企業(yè)所取得的巨額利潤來說，這些處罰措施顯得蒼白無力。特別是，法律上規(guī)定實施處理單位都是公權(quán)力機關(guān)，如果公權(quán)力機關(guān)不主動作為，那可能承擔環(huán)境污染后果的社會毫無督促辦法。這種環(huán)境治理的運動式和選擇性執(zhí)法在當前依然存在，由此產(chǎn)生的權(quán)錢交易腐敗行為也就不可避免。

（五）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制不健全。環(huán)境保護區(qū)域聯(lián)合預(yù)警和防治機制有待完善和落實?！洞髿馕廴痉乐畏ā肥状我?guī)定了“建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”，這是該法修改的一大亮點。但是，從目前實施情況來看，聯(lián)防聯(lián)控機制沒有落到實處。其一是沒有制定行業(yè)的整體規(guī)劃，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)沒有統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局，地區(qū)之間的經(jīng)濟利益爭奪十分明顯。這需要綜合考慮必要的能源消耗、污染物排放總量等，結(jié)合“國家逐步推行重點大氣污染物排污權(quán)交易”通過跨區(qū)經(jīng)濟支付等形式解決地區(qū)之間的利益平衡問題。其次區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)不健全，較少有從嚴查處大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)的不法行為，怠于執(zhí)法、消極執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、域外霧霾防治的制度經(jīng)驗

全球環(huán)境問題具有共通性，我國愈發(fā)嚴重的霧霾天氣也不例外。西方國家在工業(yè)化過程中曾出現(xiàn)嚴重的霧霾污染，例如1943年美國洛杉磯的光化學(xué)煙霧事件、1952年英國倫敦的煙霧污染等。在20世紀初期，英國、美國、日本等發(fā)達國家就開展了同霧霾作斗爭的活動。

（一）立法理念先進，立法體系比較完善。西方發(fā)達的資本主義國家在環(huán)保立法方面有許多可借鑒的經(jīng)驗。有很多國家將環(huán)境權(quán)作為一項憲法權(quán)利加以保護，如俄羅斯、法國、德國、日本等。美國是環(huán)境保護立法較早的國家之一，早在1969年就頒布了《美國國家環(huán)境政策法》，它是美國最關(guān)鍵的環(huán)保方面的基礎(chǔ)性法律。美國各個州政府擁有制定本州憲法的權(quán)利，每一部州憲法都對環(huán)境保護和自然資源保護作出明確的要求，部分州將環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)載入憲法，這些都為環(huán)境污染治理提供了理論支撐和制度支持。就立法層次而言，聯(lián)邦層次的空氣防治立法有：美國從1955年的《空氣污染控制法》到1963年的《清潔空氣法》，1967年的《空氣質(zhì)量控制法》，再到1970年的《清潔空氣法》以及后來幾次修正案，構(gòu)筑了一個完整的空氣治理法規(guī)體系。特別是1970年制定的《清潔空氣法》，可稱之為美國大氣污染防治法律體系的領(lǐng)頭羊，不僅對推進美國大氣污染治理產(chǎn)生深遠影響，還對世界各國的環(huán)保立法極具借鑒意義。其中國家空氣質(zhì)量標準原則，是美國清潔空氣法貫穿始終的最為重要的原則，其明確規(guī)定空氣質(zhì)量標準由聯(lián)邦政府制定，并設(shè)立了專門的執(zhí)行機構(gòu)——國家環(huán)保署（E PA），各州和地區(qū)應(yīng)制定具體實施方案以實現(xiàn)聯(lián)邦政府的標準。美國環(huán)保署早在1997年就對各州空氣質(zhì)量標準作出規(guī)定：每立方米空氣中PM2.5含量不超過65微克[3]10。另外，美國制定機動車污染排放控制制度，其領(lǐng)航的世界汽車尾氣排放標準E PA20010，作為世界最嚴格尾氣標準之一為各國遵循。

英國作為資本主義發(fā)展最早的國家之一，也是環(huán)境污染問題爆發(fā)較早的國家，早期為了大力推進工業(yè)化進程，其并未認識到經(jīng)濟快速發(fā)展的表象下隱藏的一系列環(huán)境問題，直到倫敦煙霧事件造成四千多人死亡的殘酷后果，才讓人們開始警惕和反思環(huán)境污染。世界第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》由英國在1956年制定，法案嚴格限制城區(qū)居民使用傳統(tǒng)爐灶，冬季實行集中供暖，逐步實現(xiàn)日常能源消耗由煤炭過渡到天然氣。法律規(guī)定關(guān)閉倫敦城區(qū)內(nèi)的電廠，必要時在大倫敦區(qū)重建，由于研究機構(gòu)得出提高煙囪高度可以降低空氣污染，因此政府強制要求工廠提高煙囪高度。由于英國是實行不成文法的國家，英國的公民基本權(quán)利沒有專門的憲法性文件規(guī)定，而是通過單行法逐步確認的，自《自由大憲章》到《人身保護法》、《權(quán)利法案》等，這是“英國的人權(quán)精神”。英國是歐盟的核心成員國，歐盟于1973年制定《歐洲自然資源人權(quán)草案》，把環(huán)境權(quán)作為新的人權(quán)，1998年出臺《奧爾胡斯公約》專門保護各成員國人們的環(huán)境健康權(quán)。因此，英國在倫敦煙霧事件后出臺的環(huán)保法一直秉承人權(quán)保障的理念。

日本是亞洲最早開始工業(yè)化的國家，為了追趕歐美發(fā)達國家的腳步，曾企圖通過一兩百年時間完成工業(yè)化進程，經(jīng)濟快速發(fā)展的同時造成能源消耗加劇、環(huán)境污染事故爆發(fā)。日益惡化的環(huán)境形勢引發(fā)公眾及政府的高度關(guān)注，開始探索環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的平衡點。日本通過對憲法的解釋，以獲取環(huán)境權(quán)的依據(jù)，并成為其國政綱領(lǐng)之一。日本在推進環(huán)境保護過程中形成以合理利用能源為主導(dǎo)的法律體系[4]，同時實行征收碳稅等經(jīng)濟手段，讓企業(yè)和公眾提升環(huán)保意識，降低污染排放并減少能源消耗。東京于2000年制定相關(guān)條例，禁止未達PM2.5排放標準的汽車在東京都內(nèi)行駛[5]，同時要求汽車盡快安裝過濾器裝置以減少PM2.5排放，定期在高速公路入口及休息區(qū)內(nèi)進行相關(guān)檢查。

（二）違法成本高昂，執(zhí)法相當嚴格。發(fā)達國家普遍對造成環(huán)境污染的企業(yè)實行嚴厲處罰：英國遵守“誰污染、誰治理”原則，針對一些空氣質(zhì)量差的地區(qū)，如果在政府強制其治理后仍未達標，可以處以超過3億歐元的巨額罰款[6]23。英國在執(zhí)法方面堅決遵守“誰污染誰治理”的原則，如果企業(yè)造成環(huán)境污染事故將對其處以嚴厲處罰，讓企業(yè)擔負起保護環(huán)境減少污染的責任。上世紀末英國霧霾防治政策已經(jīng)由“末端治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防為主，防治結(jié)合”，2012年倫敦奧運會的成功舉辦向世界宣明其治霾工作取得的成就，英國留給人們的印象不再是“霧都”，而是世界清潔城市之一。日本環(huán)保執(zhí)法極為嚴格，如果執(zhí)法機關(guān)或有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在超量排污等環(huán)境違法行為，可以不經(jīng)行政處罰警告而直接作為刑事案件立案偵查，企業(yè)考慮到刑事處罰的威懾力不得不采取有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式，對遏制環(huán)境污染形成有力的保障。日本對一些拒絕執(zhí)行國家環(huán)保政策、拒絕污染防治的企業(yè)可以直接實行停水處罰，督促企業(yè)執(zhí)行國家標準清潔生產(chǎn)?！睹绹鍧嵖諝夥ā芬?guī)定：對違法排污者實行按日計罰；而且對于主觀上故意排放或隱瞞排放，以及篡改、捏造排污數(shù)據(jù)的行為予以刑法追究[7]197。

（三）以大城市為中心治理霧霾，同時加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。英國、美國、日本分別以倫敦、洛杉磯、東京大都市為中心進行霧霾治理，這些城市既是經(jīng)濟文化中心，也是人口集聚地，工業(yè)發(fā)達導(dǎo)致污染極為嚴重，霧霾甚至經(jīng)常擴散至周邊郊區(qū)、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)。將主要精力放在治理中心城市的環(huán)境污染上，有助于集中力量辦大事，從實質(zhì)解決問題。同時，這些發(fā)達國家注重建立和完善區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控制度，美國在上世紀治理霧霾過程中實施了一系列跨區(qū)域空氣污染防治措施，區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控機制也隨之而生，國家環(huán)保署在全國設(shè)立十個區(qū)域辦公室，參考標準是地理位置及經(jīng)濟水平，讓他們嚴格執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)保署的政策[8]，這樣打破各州的地區(qū)區(qū)域界線，實現(xiàn)覆蓋全聯(lián)邦各州的聯(lián)防聯(lián)控，在一個總的空氣質(zhì)量標準下各州因地制宜，根據(jù)自身情況制定治理方案。美國的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控注重加強聯(lián)邦與州、州與州之間的協(xié)調(diào)合作，聯(lián)邦各部門間要充分利用所有優(yōu)勢展開空氣污染防治，各州在制定防治大氣污染法律法規(guī)時，由聯(lián)邦進行統(tǒng)一調(diào)度，努力讓各州間的法律和政策達成統(tǒng)一，助力聯(lián)合治理污染。

（四）鼓勵公眾參與，建立和完善大氣污染訴訟制度。在國外發(fā)達國家中，公眾參與環(huán)境保護與污染防治的程度普遍較高，例如美國，其環(huán)境公益訴訟制度是典型代表，私人可以針對任何企業(yè)、個人、單位的違法排污行為提起民事訴訟，還可以監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法有關(guān)行為?！睹绹鴩噎h(huán)境政策法》規(guī)定的公民參與原則事實上已經(jīng)成為美國環(huán)境法的一個基本原則。日本的大氣污染訴訟制度也極具借鑒意義，在國內(nèi)建立環(huán)境法庭，提升案件關(guān)注度，避免將大多數(shù)環(huán)境侵權(quán)案件當做普通民事侵權(quán)案件處理，影響人們對霧霾問題的重視程度[9]。日本鼓勵公眾參與環(huán)境污染訴訟，判決時參考過去的案例以及司法慣例，遵循無過錯責任原則，讓受害者得到賠償，同時引起社會關(guān)注。治理大氣污染需要將政府、司法部門、公眾都引入其中，才能全面解決問題，減少社會矛盾。

三、我國霧霾防治的制度對策

基于目前我國霧霾防治的法制現(xiàn)狀及其缺陷，同時借鑒英、美等發(fā)達國家治理大氣污染的先進做法，本文認為我國治理霧霾的制度路徑為如下幾個方面：

（一）進一步完善相關(guān)法律制度。一方面，我國需在法律中完善對PM2.5的規(guī)制，并將其納入環(huán)境影響評價制度，為從源頭上減少可吸入顆粒物的產(chǎn)生，我國法律還需對機動車尾氣、工業(yè)生產(chǎn)氮氧化物、建筑施工等排放標準作出更為細致的規(guī)定，提高環(huán)境空氣質(zhì)量標準，減少霧霾天氣的誘因。同時，建立和完善PM2.5在線監(jiān)測和預(yù)警機制，向公眾發(fā)布實時空氣質(zhì)量，霧霾天氣下采取應(yīng)急方案減少對公眾的危害，必要時對重污染企業(yè)停產(chǎn)整治、限制私家車出行。

另一方面，努力完善我國霧霾區(qū)域聯(lián)防和治理機制，加強地區(qū)合作，追求共治共贏。霧霾天氣往往不局限某個城市，很多情況下擴散至其他區(qū)域，要防治霧霾應(yīng)當加強地區(qū)間合作，由一個地區(qū)主要部門負責并牽頭其他部門，展開對霧霾的聯(lián)防聯(lián)治，共同承擔治理費用和治理風險，同時共享治理成果，這樣才能更高效防治霧霾。實行“共同但有區(qū)別的責任”，由較發(fā)達地區(qū)給予落后地區(qū)更多的資金、技術(shù)、人才扶持，推動霧霾聯(lián)防治理機制切實發(fā)揮作用。如果各地區(qū)在治理霧霾過程中發(fā)生爭執(zhí)影響聯(lián)防聯(lián)控機制落實，他們的共同上級部門要發(fā)揮指導(dǎo)激勵作用，求同存異，協(xié)商共進，推動霧霾區(qū)域聯(lián)防和治理機制朝著“共識、共治、共贏”的健康軌道運行[10]。

（二）改革環(huán)保體制，加大執(zhí)法力度。我國在未來的立法中應(yīng)賦予環(huán)保機關(guān)獨立執(zhí)法的權(quán)力，提高執(zhí)法效率。當前我國環(huán)保機關(guān)從屬于地方政府，而地方政府往往看重排污企業(yè)帶來的高額財政收入，而對其違法行為放縱不管。環(huán)保機關(guān)處于地方政府壓力和自身權(quán)力不足的處境下，往往難以對企業(yè)的環(huán)境違法行為作出有力回應(yīng)。我國可以參考審計局的行政編制體制，將環(huán)保機關(guān)設(shè)置為獨立于政府之外的執(zhí)法機關(guān)，實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，賦予其更多的權(quán)力，擺脫地方政府和其他法外因素干預(yù)。這樣環(huán)保機關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為時采取更為強硬的措施：處以巨額罰款甚至直接限令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照，提高企業(yè)環(huán)境違法成本，以及在發(fā)生環(huán)境污染時減少污染物擴散、降低經(jīng)濟損失。

（三） 落實環(huán)境保護責任追究制度。一方面，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展理念，加強政府問責機制的建設(shè)和完善。我國政府急需改變“唯G D P至上”的思想，經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護發(fā)生沖突時，應(yīng)該更多考慮環(huán)境，因為自然環(huán)境是我們謀求發(fā)展進步的基礎(chǔ)，如果經(jīng)濟建設(shè)以犧牲寶貴的生態(tài)環(huán)境為代價，將來可能會花費難以計量的資金修復(fù)生態(tài)環(huán)境，可謂得不償失。政府作為國家和人民的管理人，更應(yīng)牢記自身責任，避免錯誤思想造成慘重后果。我國法律對政府治理霧霾的責任規(guī)定尚不明確，未來的立法活動應(yīng)該完善對政府環(huán)境責任的問責機制，將霧霾治理納入當?shù)卣賳T的政績考核中，對未達到空氣質(zhì)量標準的負責人實行定期約談制，如若發(fā)生嚴重環(huán)境事故或其他瀆職行為，給予其通報批評、降職辭退甚至追究刑事責任。

另一方面，要落實企業(yè)和公眾環(huán)境責任追究。企業(yè)是經(jīng)濟建設(shè)的主力軍，同時也是排污大戶，為治理霧霾不可否認要重視企業(yè)的責任。對那些不執(zhí)行國家環(huán)境標準、超標排污等違法企業(yè)進行嚴厲的處罰，對極易造成霧霾的高能耗、高污染企業(yè)提高稅收，通過法律、經(jīng)濟等綜合手段扼制企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的命脈，督促其堅決落實清潔生產(chǎn)、保護環(huán)境的責任。要落實公眾環(huán)境責任，要把重心放在提高其環(huán)保意識、切實遵守綠色低碳生活方式，私家車逐年增多是霧霾加重的原因之一，現(xiàn)階段不僅需要開發(fā)汽車新能源，還要鼓勵公眾綠色出行、霧霾天氣限號出行，讓環(huán)保理念深入人心，針對高耗能房屋、家具以及汽車等日用品增收消費稅，以此減少造成霧霾天氣的可吸入顆粒物的排放。

（四）健全我國霧霾侵權(quán)的權(quán)利救濟制度。一方面，不斷完善我國環(huán)境公益訴訟制度。對損害環(huán)境侵犯公眾利益的行為，我國法律規(guī)定可以提起公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織”，而英國司法實踐中包括“政府、公司法人、社團、合伙人及個人”在內(nèi)的任何人可以對環(huán)境污染提起訴訟[11]。我國應(yīng)當適當放寬環(huán)境公益訴訟主體，提高對環(huán)境違法行為的監(jiān)督力度，假如個人提起訴訟后不足以對抗被告，法院可以將起訴文書送至專門的環(huán)保機關(guān)和社會組織，由其決定是否作為共同原告參與訴訟，這樣才能真正體現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)益，而不僅僅是被代表，也能夠激發(fā)公民參與保護環(huán)境、治理霧霾的積極性。第十二屆全國人大常委會通過“關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定”，檢察機關(guān)開始進行環(huán)境破壞和資源保護等領(lǐng)域的公益訴訟試點，兩年來在十三個試點的實踐取得顯著成效。檢察院作為我國法律監(jiān)督機關(guān)，由其提起環(huán)境公益訴訟，更能發(fā)揮國家公權(quán)力的優(yōu)勢，調(diào)查違法排污等損壞環(huán)境案件，對抗大型企業(yè)甚至地方政府部門，擁有遠超公民個人的力量。同時，法律規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的組織不能以謀取經(jīng)濟利益為目的，檢察院應(yīng)當充分發(fā)揮法律監(jiān)督職責，環(huán)境公益訴訟開庭時派員出席，支持起訴，杜絕原告謀私和被告達成和解協(xié)議而撤訴，切實維護社會公眾環(huán)境權(quán)益。

另一方面，對霧霾受害者給予財政福利補貼和物質(zhì)技術(shù)幫助。國家對企業(yè)征收排污費，應(yīng)當完全用于改善環(huán)境、保護公眾利益，嚴禁挪作他用。在霧霾嚴重城市，政府可以向公眾免費發(fā)放專門的防霧霾口罩、不斷完善城區(qū)綠化設(shè)施、對踐行低碳環(huán)保理念的公眾給予福利獎勵，霧霾患者可以去疾病控制中心免費體檢，而所有費用都由國家環(huán)保專項資金和財政收入承擔。目前我國為了推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和緩解大城市人口、緩解壓力，將大型重工業(yè)基地往中西部內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)搬遷，雖然帶來更多就業(yè)機會、公共基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通線路建設(shè)，但同時也將污染物轉(zhuǎn)移到這些原本空氣質(zhì)量極佳的地區(qū)，東部發(fā)達城市應(yīng)當給予必要的扶持，對遭受霧霾侵害的人民提供幫助：向內(nèi)陸地區(qū)輸入先進的治理霧霾、防治污染的技術(shù)，減少重污染工業(yè)遷移、提供環(huán)境監(jiān)測預(yù)警設(shè)備等。先富帶動后富更要讓后富避免承擔環(huán)境惡化的后果，讓社會主義改革發(fā)展成果由人民共享，促進市場經(jīng)濟和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》 （下文簡稱方案），該《方案》選擇部分省份在2016-2017兩年中開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，從2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。從試點地區(qū)積累的實踐經(jīng)驗來看，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對環(huán)境保護有質(zhì)的提高。第一，明確各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。方案只籠統(tǒng)規(guī)定各個省政府負責索賠，而實際中重慶、吉林兩地規(guī)定由環(huán)保廳作為索賠權(quán)利人實施具體工作，江蘇、山東、湖南、貴州、云南則規(guī)定環(huán)保局主導(dǎo)及協(xié)調(diào)，水利、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)各部門各司其職、分工協(xié)作。第二，完善我國生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度?？梢栽O(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償基金組織，所有的環(huán)境賠償及修復(fù)費用都存入基金賬戶，在損害人不能或不愿修復(fù)環(huán)境時由基金組織及時開展工作，以減少損失、維護生態(tài)環(huán)境。與此同時，基金組織的賬戶及工作情況應(yīng)當向社會公開，加強社會公眾的監(jiān)督，避免出現(xiàn)資金挪用及貪腐行為。湖南省就提出系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度，以此為鑒，各地區(qū)要根據(jù)實際情況作出具體管理細則。最后，不斷完善我國生態(tài)環(huán)境損害賠償評估體系，才能正確處理環(huán)境損害案件糾紛。應(yīng)建立獨立的、專業(yè)化的環(huán)境損害評估機構(gòu)，采用精確化評估技術(shù)標準，并廣泛召開聽證會聽取專家建議，盡量讓評估結(jié)果合理有據(jù)。我國損害評估的法律應(yīng)當從評估主體的權(quán)利及責任、環(huán)境損害評估機構(gòu)、人員、技術(shù)、程序和監(jiān)管等方面著手，將生態(tài)環(huán)境損害評估制度具體化、明確化、權(quán)威化、規(guī)范化[12]。

（六）公私合作開展環(huán)境治理的模式創(chuàng)新。長期以來我國實行以政府為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護與治理模式，優(yōu)勢在于集中社會主義國家力量辦大事，采用自上而下的指令管制環(huán)境問題，可以彌補環(huán)境保護市場失靈的缺陷，而不可否認的是，這種單一模式下政府也存在供給不足、信息錯誤、調(diào)控失靈等問題。讓政府部門和包括公民個人、社會組織、企業(yè)團體等在內(nèi)的私人部門共同協(xié)商、共擔風險、共享收益，形成以“政府主導(dǎo)、公眾參與”的公私合作環(huán)境治理模式迫在眉睫。首先，必須在法律中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。目前我國只是將環(huán)境治理作為政府責任，公民享有環(huán)境權(quán)利的同時也有相應(yīng)的保護義務(wù)，但是目前公眾參與環(huán)境治理法律保障措施不足，大大降低公民參與的積極性。其次，政府部門肩負著環(huán)境治理的重責，要切實發(fā)揮其主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)好與私人部門的關(guān)系。政府在公私合作環(huán)境治理機制中要提供專業(yè)性的政策支持，維護一個融洽良好的市場運營環(huán)境，通過優(yōu)惠政策吸引高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新，逐步減少高能耗重污染企業(yè)的市場比重，在污染物集中的工業(yè)區(qū)建設(shè)“統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同運作、集成運營”的環(huán)境污染公私協(xié)作治理項目。最后，要建立信息公開、平等協(xié)商、共擔風險的良性合作關(guān)系。公私協(xié)作體現(xiàn)了“多主體參與、信息交換、復(fù)合議程、策略互動與合作等獨特性”[13]，只有在承認彼此平等的基礎(chǔ)上，政府和私人才會坦誠相待，民主協(xié)商調(diào)和矛盾，表達各自的利益訴求，將公私協(xié)作機制優(yōu)勢最大化，只有滿足各方需求后才能實現(xiàn)環(huán)境治理的良性發(fā)展。

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。2016年1月我國首次成立了代表黨中央、國務(wù)院對各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府及其有關(guān)部門開展的環(huán)境保護督察的專門機構(gòu)——中央環(huán)境保護督察組。環(huán)境保護工作被提到了一個全新的高度?！拔廴驹雌詹橹贫取痹?007年啟動過一次，國務(wù)院已經(jīng)發(fā)文進行第二次污染源普查工作，普查標準時點為2017年12月31日。這充分說明我國在大氣污染環(huán)境保護方面已經(jīng)開展了大量工作，也證實生態(tài)文明建設(shè)從理念逐漸落實到了行動。1972年聯(lián)合國通過了《人類環(huán)境宣言》，其中明確提出“人類享有自由、平等和舒適的生活條件，有在尊嚴和舒適的環(huán)境中生活的基本權(quán)利，同時負有為當代人及其子孫后代保護和改善環(huán)境的莊嚴義務(wù)”，這是第一次將環(huán)境權(quán)作為公民基本人權(quán)規(guī)定下來。我們相信，隨著社會經(jīng)濟文化的發(fā)展，隨著人們認識能力的提高，特別是十九大報告已明確提出，我國社會主要矛盾是轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，那么追求青山綠水的美好生態(tài)環(huán)境必將成為國人更高層次的需要。因此，我國將公民環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)載入憲法應(yīng)指日可待，因為這樣不僅符合我國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也對推動法治中國的建設(shè)提供動力支持。

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Analysis on Legalization Path of Haze Management

YUAN Zhen-lin1， YUAN Bing-xi2
（1.Law School of Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072；2.Institution of Human Rights Studies，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006）

The current haze weather is becoming more and more serious， for which the main reason is the human factors leading to excessive PM2.5 content in the air.The deficiencies in legal system of China's existing haze governance are as follows：lacking of regulation and implementation of PM2.5.legislation idea behind，the low cost of breaking the environmental law，the system is waiting for perfection and the inefficient enforcement.In order to solve the haze through legal means fundamentally，we must seek a comprehensive governance haze scheme from legislation and enforcement，accountability，right relief.

haze governance； environmental responsibility； regional joint prevention and government； public interest litigation

D922.6

A

1671－9743（2017） 10－0080－05

2017-09-30

教育部重點研究基地重大項目（14JJ D820008）。

袁振林，1996年生，男，湖南邵東人，碩士生，研究方向：行政法學(xué)；袁兵喜，1969年生，男，湖南邵東人，教授，博士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。