社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理的概念辨析

張 平，雷潔瓊

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169)

·管理與經(jīng)濟(jì)研究·

社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理的概念辨析

張 平，雷潔瓊

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169)

社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理作為近年來社區(qū)問題研究的一組重要范疇，我們有必要厘清相關(guān)概念的區(qū)別與內(nèi)在關(guān)聯(lián)。社區(qū)建設(shè)以社區(qū)服務(wù)作為發(fā)展的起點(diǎn)，而社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一；社區(qū)建設(shè)是社區(qū)治理的基礎(chǔ)；社區(qū)管理突出政府的主導(dǎo)性地位，社區(qū)治理則強(qiáng)調(diào)多元主體的平等協(xié)商、合作共治。此外，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理在行動(dòng)主體、主要內(nèi)容、目標(biāo)指向方面具有共通性，社區(qū)服務(wù)是首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵內(nèi)容。

社區(qū)服務(wù)；社區(qū)建設(shè)；社區(qū)管理；社區(qū)治理

一、問題的提出

改革開放以來，包括城市社會(huì)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的國(guó)家各個(gè)層面都發(fā)生了巨大變革?；谶@種現(xiàn)實(shí)，1983年民政部提倡整合國(guó)家力量和社會(huì)資源，大力興辦社會(huì)福利事業(yè)。1985年催乃夫部長(zhǎng)首次提出社區(qū)與社區(qū)服務(wù)的概念。1993年，在實(shí)踐和理論總結(jié)的基礎(chǔ)上，民政部同國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，該文件首次提出了社區(qū)服務(wù)業(yè)的定義、基本內(nèi)容、發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)政策。這是關(guān)于社區(qū)服務(wù)的第一個(gè)政策性文件，是我國(guó)社區(qū)服務(wù)發(fā)展過程中的一個(gè)里程碑。

1991年，民政部在社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上，正式提出了“社區(qū)建設(shè)”這一概念，鼓勵(lì)社會(huì)各界發(fā)揮最大力量，積極參與到社區(qū)建設(shè)中來。1998年，國(guó)家將民政部基層政權(quán)司改為基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司，賦予該司承擔(dān)積極引導(dǎo)社區(qū)管理，全面促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的職能。這一舉動(dòng)標(biāo)志著國(guó)務(wù)院正式認(rèn)可了“社區(qū)建設(shè)”這一概念。2000年11月，《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》這一文件明確指出了社區(qū)建設(shè)的定義，我國(guó)社區(qū)建設(shè)有了制度上的保證。

在社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展的同時(shí)，社區(qū)管理活動(dòng)也蓬勃發(fā)展。20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活發(fā)生了極大的變化：第一，由單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念轉(zhuǎn)向以人為本、追求社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展全面進(jìn)步的觀念；第二，由高度集中的行政管理體制逐步轉(zhuǎn)向“小政府、大社會(huì)”的管理體制，企事業(yè)單位分離出大量的社會(huì)職能必然流向社區(qū)；第三，由以政府為中心、自上而下的社會(huì)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)向以基層民主為中心，政府權(quán)利下沉，開始面向基層社區(qū)的觀念。在這種情況下，社區(qū)管理應(yīng)運(yùn)而生。2012年，黨的十八大提出要大力發(fā)展基層民主，必須增強(qiáng)居民社區(qū)自治的主動(dòng)性和參與性，提高居民社區(qū)自治的能力，從而確保居民合法利益的實(shí)現(xiàn)。在此背景下，我國(guó)的社區(qū)管理開始轉(zhuǎn)向社區(qū)治理。

當(dāng)今，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，社會(huì)矛盾日益突出，人們對(duì)社區(qū)的認(rèn)識(shí)也隨之發(fā)生變化。社區(qū)作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本載體，必然匯集各種社會(huì)問題，也必然成為解決各種社會(huì)矛盾的關(guān)鍵性入口。因此，有必要進(jìn)一步明晰和區(qū)分與社區(qū)有關(guān)的概念內(nèi)涵及概念之間的相互關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)與社區(qū)相關(guān)的理論，雖然已取得了一定的成果，但是社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理等概念之間的界線仍然非常模糊，對(duì)這些概念之間的關(guān)系如何尚未形成定論。本文通過對(duì)社區(qū)相關(guān)概念的清晰界定并理清概念之間的關(guān)系，力圖發(fā)掘、構(gòu)筑和完善我國(guó)關(guān)于社區(qū)研究的概念基石，為我國(guó)社區(qū)健康持續(xù)發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，同時(shí)為政府社區(qū)建設(shè)的科學(xué)決策提供參考和借鑒。

二、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理的概念內(nèi)涵

1.社區(qū)服務(wù)的概念內(nèi)涵

社區(qū)服務(wù)最早出現(xiàn)于西方國(guó)家，但他們很少直接使用“社區(qū)服務(wù)”這個(gè)詞，一般使用“社會(huì)服務(wù)”“社會(huì)福利服務(wù)”“社區(qū)照顧”等詞語。我國(guó)直接提出“社區(qū)服務(wù)”概念，但不同的學(xué)者對(duì)社區(qū)服務(wù)概念的界定卻大相徑庭。

夏學(xué)鑾認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)主要包括六個(gè)方面：居民為社區(qū)服務(wù)、居民之間相互服務(wù)、政府為民政對(duì)象服務(wù)、政府為社區(qū)服務(wù)、企業(yè)相互服務(wù)和社區(qū)為居民服務(wù),這六個(gè)方面可歸納為三個(gè)層次：其中前兩個(gè)方面為非正式層次，依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與互助發(fā)揮作用；中間兩個(gè)方面為正式層次，主要以社會(huì)福利機(jī)制為后盾和支撐；后兩個(gè)方面為準(zhǔn)正式層次，依賴于市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)控和驅(qū)動(dòng)。[1]夏建中認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)是以政府指導(dǎo)為前提，依靠街道辦事處和居民委員會(huì)，動(dòng)員廣大社區(qū)居民，利用和開發(fā)社區(qū)資源，以滿足社區(qū)成員物質(zhì)生活和精神生活需求為目標(biāo)而開展的、具有福利性和公益性的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。[2]婁成武認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)是在政府指導(dǎo)下，以社區(qū)各類組織、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體為載體，針對(duì)社區(qū)內(nèi)的全體居民，通過社區(qū)成員間的互助性服務(wù)，解決本社區(qū)的各種社會(huì)問題。[3]

由以上學(xué)者觀點(diǎn)可看出，研究者從社區(qū)服務(wù)的主體、內(nèi)容、對(duì)象、性質(zhì)、目的等角度進(jìn)行了分析，概念界定各有側(cè)重。但是總體看，社區(qū)服務(wù)的目的、性質(zhì)基本一致，即社區(qū)服務(wù)的最終目的在于滿足居民各種需求，解決各種社會(huì)問題；社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)是一種具有福利性和公益性的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。本文認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)是在政府的主導(dǎo)下，以社區(qū)組織和成員為依托，大力發(fā)揮社區(qū)資源，并服務(wù)于全體社區(qū)居民的一種公益性活動(dòng)。

由此，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵可以從如下幾個(gè)層面來理解：第一，社區(qū)服務(wù)的主體是多元的，既包括地方政府及其派出機(jī)構(gòu)、社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)、非政府組織、專業(yè)社區(qū)服務(wù)組織、駐區(qū)單位等，也包括社區(qū)居民、社會(huì)工作者、社區(qū)志愿者等。第二，社區(qū)服務(wù)的對(duì)象是多元的，社區(qū)服務(wù)的對(duì)象不僅局限于老弱病殘、失業(yè)等弱勢(shì)群體，而是涵蓋本社區(qū)的全體成員。第三，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容是多樣的，包括公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿服務(wù)。第四，社區(qū)服務(wù)注重社會(huì)效益，以為民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不以營(yíng)利為目的。第五，社區(qū)服務(wù)以社區(qū)成員自助和互助服務(wù)為基礎(chǔ)。

2.社區(qū)建設(shè)的概念內(nèi)涵

社區(qū)建設(shè)是在社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上提出來的，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)這一概念的看法尚有分歧。本文綜合各個(gè)學(xué)者的觀點(diǎn)，主要從以下四個(gè)方面來界定社區(qū)建設(shè)概念。第一，范圍說。社區(qū)建設(shè)僅限于本社區(qū)范圍內(nèi)，包括社區(qū)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、文化教育、安全保障等各項(xiàng)內(nèi)容。[4]第二，活動(dòng)說。社區(qū)建設(shè)就是盡可能地發(fā)揮社區(qū)各種力量，以此來推動(dòng)社區(qū)事業(yè)的發(fā)展。[5]第三，功能說。社區(qū)建設(shè)是基層社區(qū)在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，將社區(qū)力量和社區(qū)資源整合到社區(qū)建設(shè)的事業(yè)中去，共同為社區(qū)事業(yè)的發(fā)展出謀劃策，以此來推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。[6]第四，過程說。社區(qū)建設(shè)是人們主動(dòng)地、自覺地參與社區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)中的各種要素，使社區(qū)功能不斷增強(qiáng)的過程。[7]

綜上所述，社區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程表明，人們對(duì)社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)由以社區(qū)建設(shè)活動(dòng)為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足人的需求和提高生活水平為主。本文認(rèn)同民政部對(duì)社區(qū)建設(shè)定義的界定。在當(dāng)前社會(huì)背景下，我國(guó)社區(qū)建設(shè)主要有以下特征：第一，社區(qū)建設(shè)具有綜合性。社區(qū)建設(shè)是整個(gè)社區(qū)的全方位建設(shè)，其基本內(nèi)容構(gòu)成為社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。第二，社區(qū)建設(shè)具有社會(huì)性。其運(yùn)行機(jī)制為黨和政府主導(dǎo)，社會(huì)廣泛參與。第三，社區(qū)建設(shè)具有地方性。其活動(dòng)主體主要是基層法定社區(qū)，主要目的是解決本社區(qū)問題，為本社區(qū)成員提供多樣性服務(wù)和管理，滿足居民個(gè)性化的服務(wù)需求。第四，社區(qū)建設(shè)具有計(jì)劃性。必須根據(jù)各地的具體情況，制定適宜的辦法，并按計(jì)劃開展行動(dòng)，才能將社區(qū)建設(shè)工作落到實(shí)處。

3.社區(qū)管理的概念內(nèi)涵

我國(guó)學(xué)者關(guān)于“社區(qū)管理”概念的界定多種多樣，甚至存在非常大的差異，總體呈現(xiàn)出社會(huì)轉(zhuǎn)型的過渡性特征。第一，管理現(xiàn)象說。社區(qū)管理是人們對(duì)自己賴以生存和生活的地域進(jìn)行共同管理的行為。[8]第二，管理過程說。從狹義的角度來理解，社區(qū)管理通常是指指導(dǎo)、監(jiān)督、約束和規(guī)范社區(qū)建設(shè)中的各種具體行為和活動(dòng)，而從廣義的角度去理解，它還包括社區(qū)的規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的這樣一個(gè)過程。[9]第三，社區(qū)行政說。社區(qū)管理主要指在一定社區(qū)內(nèi)部的各種組織，為了促進(jìn)社區(qū)的健康發(fā)展、滿足社區(qū)居民的物質(zhì)文化需求而進(jìn)行的一系列自我管理或行政管理活動(dòng)。[10]第四，社區(qū)自我管理說。社區(qū)管理是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各類社區(qū)主體對(duì)社區(qū)各項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行的自我管理。[11]

從以上關(guān)于“社區(qū)管理”界定情況可以看出，關(guān)于社區(qū)管理的概念界定既有共性，也有差別。本文認(rèn)為，社區(qū)管理是指各個(gè)社區(qū)主體對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)，以期維護(hù)社區(qū)正常秩序，促進(jìn)社區(qū)繁榮發(fā)展。

對(duì)于這個(gè)定義，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解：第一，社區(qū)管理的主體是多元的，包括：政府的相關(guān)職能部門、社區(qū)居民自治組織、駐區(qū)單位、廣大社區(qū)居民等。第二，社區(qū)管理的內(nèi)容是涵蓋社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)教育、社區(qū)文化等具體內(nèi)容在內(nèi)的各項(xiàng)公共事業(yè)。第三，社區(qū)管理的性質(zhì)是一種強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)。第四，社區(qū)管理的目標(biāo)是維護(hù)社區(qū)正常秩序，促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

4.社區(qū)治理的概念內(nèi)涵

在我國(guó)，學(xué)界自2000年起開始運(yùn)用治理理論描述和解釋與社區(qū)相關(guān)的各項(xiàng)議題。黨的十八大以后，國(guó)家層面正式確認(rèn)社區(qū)治理的提法。在社區(qū)領(lǐng)域中，各級(jí)政府使用社區(qū)治理替代社區(qū)管理，社區(qū)治理開始在實(shí)踐層面得到廣泛運(yùn)用。田玉榮認(rèn)為，廣義的社區(qū)治理，是指將社區(qū)、國(guó)家和市場(chǎng)三者有機(jī)結(jié)合起來而形成的一種社會(huì)互動(dòng)方式。[12]有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)治理是國(guó)家和社會(huì)組織對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理活動(dòng)。[13]還有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)治理是指在本社區(qū)范圍內(nèi)，政府與社區(qū)公民和社會(huì)組織共同管理社區(qū)公共事物的活動(dòng)。[14]張永理認(rèn)為，社區(qū)治理是指涉及社區(qū)的多元主體之間通過合作互動(dòng)，共同提供公共產(chǎn)品和實(shí)施對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的管理，提高社區(qū)居民自治水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的過程。[15]綜合以上學(xué)者觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，社區(qū)治理是在本社區(qū)范圍內(nèi)，社區(qū)各個(gè)主體通過協(xié)商談判、上下互動(dòng)等方式，共同對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行有效管理，從而提高社區(qū)自治水平、增進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的過程。

由此可知，社區(qū)治理的特點(diǎn)表現(xiàn)為：第一，社區(qū)治理的主體是多元化的主體，主要是黨和政府、居民自治組織，社區(qū)社會(huì)組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民等。第二，社區(qū)治理的客體主要是社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)公益事業(yè)。第三，社區(qū)治理的目的主要是維護(hù)社區(qū)公共利益，完善自我管理、自我服務(wù)。第四，社區(qū)治理體現(xiàn)了社區(qū)公共事務(wù)多主體自主參與、民主協(xié)商的特征。

三、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理之間的關(guān)系

1.社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理的區(qū)別

(1)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的區(qū)別

社區(qū)建設(shè)是在社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上提出來的，但社區(qū)建設(shè)并不等于社區(qū)服務(wù)。首先，社區(qū)服務(wù)是福利性和公益性的各種社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，社區(qū)建設(shè)是一個(gè)社區(qū)的整體建設(shè)，除了社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，還有社區(qū)居民自治、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面。其次，社區(qū)建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制為黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，社會(huì)廣泛參與，黨和政府是社區(qū)建設(shè)的核心主體；社區(qū)服務(wù)是一種群眾性的參與活動(dòng)，更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)自治組織、社會(huì)組織、社區(qū)居民、駐區(qū)單位等主體的互動(dòng)合作和共同參與，側(cè)重于社區(qū)內(nèi)各種組織的自我服務(wù)。最后，社區(qū)建設(shè)注重的是社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和發(fā)展計(jì)劃；社區(qū)服務(wù)更加重視社區(qū)中人的發(fā)展，更加體現(xiàn)了“以人為本”的服務(wù)理念。

(2)社區(qū)管理和社區(qū)治理的區(qū)別

在理念上，管理的思想基礎(chǔ)是“國(guó)家—社會(huì)”的二元對(duì)立，國(guó)家作為管理者處于優(yōu)勢(shì)地位，社會(huì)及其成員作為被管理者始終處于劣勢(shì)地位。治理試圖淡化國(guó)家與社會(huì)之間的二元對(duì)立，不僅側(cè)重國(guó)家職能逐漸下放到私人領(lǐng)域，而且更加關(guān)注政府職能部門與各類社會(huì)組織之間的上下互動(dòng)。國(guó)家不再是高高在上的管理者,而是強(qiáng)調(diào)通過與被管理者民主協(xié)商、平等對(duì)話的方式，來解決社會(huì)生活中的各種矛盾和問題。[16]

如前所述，社區(qū)管理的主體是包括政府組織和非政府組織在內(nèi)的多元主體，社區(qū)治理的主體也是多元的。然而在“管理”與“治理”的過程中，政府與非政府組織的關(guān)系表現(xiàn)不同，“管理”要求突出政府權(quán)威，政府作為管理者占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，廣大社區(qū)成員、非政府組織作為被管理者則是附屬地位。而治理強(qiáng)調(diào)多主體，包括政府、人民團(tuán)體、各組織、各單位在內(nèi)，都是參加治理的主體。[17]9且這些主體獲得了較大的獨(dú)立性，擁有了越來越大的權(quán)力。與管理相比，治理更側(cè)重于社會(huì)上的各種力量共同參與到社會(huì)公共事業(yè)和公益事業(yè)中來。[17]9所以，社區(qū)治理更加強(qiáng)調(diào)參與治理主體的多元性，突出社區(qū)成員、非政府組織的主體地位，且多主體之間關(guān)系更為平等、和諧。

在內(nèi)容與方式上，管理一般是以控制為主的執(zhí)行政策，是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行自上而下行政指令型的單一向度的管理。治理一般是通過主動(dòng)參與、上下互動(dòng)、民主協(xié)商、達(dá)成一致等方式對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，其權(quán)力格局是多元的、平等的，而不是單一的和自上而下的。在治理中，盡管政府機(jī)構(gòu)可能發(fā)揮關(guān)鍵性作用，但其職能主要是協(xié)調(diào)、指導(dǎo)而不是領(lǐng)導(dǎo)。

可見，社區(qū)管理與社區(qū)治理有著明顯的不同，在社區(qū)管理中政府作為管理者始終占據(jù)主導(dǎo)地位，從而忽視了社區(qū)成員和非政府組織的主體作用，而社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)通過多種主體的互動(dòng)與合作，從而增強(qiáng)社區(qū)成員的自治能力，提高社區(qū)的自治水平。社區(qū)治理非常有助于改進(jìn)我國(guó)目前“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”格局、社區(qū)居民參與行為被動(dòng)化和參與動(dòng)力嚴(yán)重不足的狀況，促進(jìn)現(xiàn)代化和民主化進(jìn)程向更高的水平邁進(jìn)。

(3)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的區(qū)別

從對(duì)象上來看，社區(qū)建設(shè)的對(duì)象非常廣泛且具有綜合性，其基本內(nèi)容是社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)的統(tǒng)一；社區(qū)治理的對(duì)象主要是與社區(qū)共同利益相關(guān)的公共事務(wù)，是社區(qū)內(nèi)特定的事物。從過程上看，社區(qū)建設(shè)是以黨和政府為主導(dǎo)，利用各方力量，整合有效資源，是單一的、自上而下的過程；社區(qū)治理是社區(qū)多元主體在平等的基礎(chǔ)上民主協(xié)商、求同存異的過程。社區(qū)治理并不是通過命令來達(dá)到管理目標(biāo)，它通過互動(dòng)合作、民主協(xié)商等來達(dá)成一致，聯(lián)合社區(qū)各項(xiàng)資源對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行良好的治理。從性質(zhì)上來看，社區(qū)建設(shè)是全面的基礎(chǔ)工作，社區(qū)中各種硬件和軟件的夯實(shí)依靠社區(qū)建設(shè)，黨和政府此間發(fā)揮核心作用。而社區(qū)治理更是著眼于集合各方智慧，在已有的社區(qū)軟硬件基礎(chǔ)上實(shí)施多元主體平等協(xié)商、合作共治，本質(zhì)上是上下互動(dòng)協(xié)調(diào)、左右自主參與。

2.社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)的聯(lián)系

第一，社區(qū)建設(shè)包含社區(qū)服務(wù)。社區(qū)建設(shè)由社區(qū)服務(wù)發(fā)展而來，社區(qū)服務(wù)為社區(qū)建設(shè)奠定了物質(zhì)、精神基礎(chǔ)，而社區(qū)服務(wù)也是社區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)至關(guān)重要的內(nèi)容，關(guān)系到社區(qū)建設(shè)的方方面面。因此，社區(qū)服務(wù)包含在社區(qū)建設(shè)之中，社區(qū)建設(shè)是整體性的，而社區(qū)服務(wù)是局部性的。

第二，社區(qū)建設(shè)涵蓋社區(qū)管理。隨著政府權(quán)力中心的下沉，社區(qū)功能日益增多，地位愈加增強(qiáng)。社區(qū)管理的水平直接影響社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)，因此搞好社區(qū)管理是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求，也是社區(qū)建設(shè)的重中之重。

第三，社區(qū)建設(shè)是社區(qū)治理的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)多元主體基于協(xié)商、合作的社區(qū)治理需要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，社區(qū)治理中蘊(yùn)涵和體現(xiàn)著社區(qū)建設(shè)的點(diǎn)點(diǎn)滴滴。只有將社區(qū)物質(zhì)和精神環(huán)境建設(shè)牢固，才能進(jìn)一步深入落實(shí)社區(qū)治理的本質(zhì)要求。

第四，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)治理的主體、內(nèi)容、目的具有共同性。四個(gè)概念的主體都具有多元性，既包括黨和政府組織，也包括社區(qū)自治組織、社區(qū)社會(huì)組織、駐區(qū)單位和廣大的社區(qū)居民等，只是不同的概念對(duì)于主體的地位和角色認(rèn)知有所不同；四個(gè)概念都具有地域性，即都是固定在某一社區(qū)范圍之內(nèi)，主要通過本社區(qū)內(nèi)的組織和居民處理本社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)；四個(gè)概念的內(nèi)容都包含著社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)；目的都是為了服務(wù)居民，完善社區(qū)。

第五，四個(gè)概念中，社區(qū)服務(wù)是關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)、貫穿性的內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)在整個(gè)社區(qū)建設(shè)過程中居首要地位。社區(qū)服務(wù)本身就蘊(yùn)含著社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)治理的各項(xiàng)內(nèi)容，社區(qū)服務(wù)的好壞很大程度上決定著社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)治理實(shí)際成果。因此，必須將社區(qū)服務(wù)寓于社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)治理之中，通過良好的社區(qū)服務(wù)實(shí)現(xiàn)“管控型社區(qū)管理”向 “服務(wù)型社區(qū)治理”的轉(zhuǎn)變。[18]

總之，與社區(qū)實(shí)踐密切相關(guān)的四個(gè)概念既有區(qū)別又有聯(lián)系，澄清它們之間的關(guān)系無疑有助于架構(gòu)基層民主政治領(lǐng)域清晰的概念體系并進(jìn)一步拓展相關(guān)理論內(nèi)容，由此針對(duì)性、科學(xué)性地指導(dǎo)當(dāng)下社區(qū)治理的實(shí)踐活動(dòng)，深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)力量發(fā)育比較薄弱，整個(gè)社區(qū)健康發(fā)展離不開黨和政府的主導(dǎo)和幫助，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理都需要黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和政府的鼎力支持，我國(guó)的社區(qū)治理是黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心的治理，是一核多元的結(jié)構(gòu)。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)治理都不同程度地存在著行政化色彩濃厚的問題，居民參與不足是社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)治理過程中面臨的困境。未來社區(qū)治理中，如何在夯實(shí)社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)的同時(shí)，調(diào)動(dòng)多方力量參與社區(qū)實(shí)踐活動(dòng)，充分發(fā)揮社區(qū)居民和基層自治組織的能動(dòng)性，最大限度地調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性，擴(kuò)大居民參與，共建和諧社區(qū)，應(yīng)當(dāng)成為今后社區(qū)研究和實(shí)踐的重中之重。

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責(zé)任編輯：何玉付

2016-12-12

項(xiàng)目資助：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)城市居民參與社區(qū)自治的樣態(tài)與引導(dǎo)策略研究”(編號(hào)：15BZZ067)和2015年遼寧省教育廳項(xiàng)目“遼寧省城市居民參與社區(qū)自治的樣態(tài)與引導(dǎo)策略研究”(編號(hào)：W2015145)階段性研究成果。

張平(1969—)，女，遼寧遼陽(yáng)人，教授，博士，研究方向：政治心理學(xué)、社區(qū)治理；雷潔瓊(1992—)，女，山西呂梁人，東北大學(xué)文法學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)2015級(jí)碩士研究生，研究方向:社區(qū)治理。

D669.3

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1671-8275(2017)01-0084-05