“三變”改革法制環(huán)境的優(yōu)化

2017年2月5日，《中共中央、國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》中指出，“從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實力”，對六盤水市“三變”改革所取得的成效做出了肯定，該模式也正在其他地市部分區(qū)域逐漸推行。然而作為一項新興的改革制度，堅定推進的同時也需要不斷的研究和完善，筆者基于此從法制環(huán)境的視角審視“三變”，認為“三變”改革法制環(huán)境有待優(yōu)化。任何改革的進行和發(fā)展，都是一個和社會法制環(huán)境協(xié)調發(fā)展的過程，更是一個制度完善與創(chuàng)新、法制規(guī)范與保障的過程。“三變”改革涉及農村集體產(chǎn)權制度、農業(yè)經(jīng)營制度、農業(yè)支持保護制度和農村社會治理制度等方面深層次改革，優(yōu)化“三變”改革法制環(huán)境將有力保障“三變”改革最終目標的實現(xiàn)，也有助于將這一創(chuàng)新模式深化和推廣。

一、“三變”改革對法制環(huán)境的優(yōu)化需求

（一）改革需要完備的法律制度做保障

改革進行過程是對以往農業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗做法的挑戰(zhàn)和創(chuàng)新，必然會有制度甚至法律規(guī)范上的突破，比如農村承包土地經(jīng)營權及宅基地使用權，法律規(guī)定不得抵押，但改革過程中這卻是融資的一個主要路徑，因此需要法律的修正支持；比如目前改革中所推進的具體方式雖然總體上都可歸結為入股合作，但具體操作過程中由于各地具體情況不同、具體做法也不一樣，實踐效果更是千差萬別，是否與“三變”的初衷相符，需要一個相對客觀的制度把控；比如改革過程中探索到的好經(jīng)驗、好制度要進行大幅度的推廣和適用，避免因人、因地、因時不同而帶來不穩(wěn)定性，以固化民眾對改革的信心，這就需要將這些做法上升為具有一定范圍內約束力的規(guī)章制度甚至條例等地方性法規(guī)，進而推進更高位階法律條文的修正制訂。

（二）改革制度需要良性運行的法制環(huán)境助推落實

頂層設計的制度再完善、愿景再宏偉，都必須具體到基層實踐中，一步一步地踏實推進每一項瑣碎細致的工作，一點一點地積累，才可能不斷總結經(jīng)驗和取得成績，實現(xiàn)量變到質變的轉化。六盤水“三變”改革范圍全域推廣，牽涉到農村的土地、房屋、森林、草地、水域、山川、財政支持款項、集體和農民閑散資金等所有可變資產(chǎn)，所涉產(chǎn)業(yè)包括新特品種種植、養(yǎng)殖、觀光農業(yè)、休閑產(chǎn)業(yè)、農業(yè)深加工等行業(yè)，參與到這其中的主體有政府、集體、農民及各類型的經(jīng)營實體。范圍廣、主體眾、制度散、事務多，怎樣快速有效地推進，取決于動態(tài)法制環(huán)境優(yōu)劣。從哪些方面來衡量？主要是看和“三變”相關的立法質量、執(zhí)法司法成效和主體誠信守法度。只有在良法制度的指引下，各經(jīng)營主體具備依法律己、誠信經(jīng)營的意識，在法律制度的框架下履行各方的權利義務，并對自己行為有穩(wěn)定的法律預測，各執(zhí)法主體公正高效，在處理糾紛中能依法界定各方權利義務，理性解決改革中出現(xiàn)的各種矛盾沖突，才能保障“三變”改革工作落實中不背離頂層設計的方向。

（三）改革需要完善的防控監(jiān)管體系把控風險

“三變”改革作為一項新探索，沒有現(xiàn)成的可以照搬的經(jīng)驗，就像是在摸石頭過河，更多的經(jīng)驗來自實踐。在中央和我省深化農村改革的部署要求下，六盤水探尋的“三變”目標是要盤活沉睡的農村經(jīng)濟要素，幫助農民增收致富。但改革推進過程中，如果出現(xiàn)了風險怎么辦？比如入股折價過低、引入企業(yè)不具備經(jīng)營實力、選擇產(chǎn)業(yè)不適合本地經(jīng)營、人為鉆政策空子甚至違法謀利等，這些問題完全有可能出現(xiàn)，而且一旦出現(xiàn)就會帶來難以彌補的損失，那么怎樣防止過河時少跌跤，就需要提前防范，設置防控監(jiān)督體系對改革中相關事項進行預防式攔截，發(fā)現(xiàn)可能病變的信號，爭取將風險消滅于萌芽狀態(tài)或是最大限度地減少損失。

“三變”改革需要一個良好的法制環(huán)境，不僅是優(yōu)化靜態(tài)意義上的法律制度，更重要的是優(yōu)化動態(tài)意義上的法制環(huán)境，即立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等活動和過程，這個立體式的系統(tǒng)實際上就是法制系統(tǒng)工程或稱“法制環(huán)境”，只有其具備切合實際的法律制度供給和良性的法律制度運行，才能從根本上防范、克服和解決足以影響“三變”改革成敗的各類阻力和風險。

二、“三變”改革法制環(huán)境的優(yōu)化路徑

（一）加快促進“三變”配套法律制度的制訂、修改及完善

1.積累改革經(jīng)驗，為立法修法提供經(jīng)驗范本。有法可依是“三變”改革法制建設的前提，由于國家物權法現(xiàn)對農民用益物權的流轉及集體的財產(chǎn)所有權使用做出了限制，而“三變”的發(fā)展又迫切需要適度放權的法律支持，為了解決這一問題，立法需要修改完善，但如何修改，何時修改，需要結合實踐判定修改的內容和時機，因此，地方的實踐經(jīng)驗對于立法機關的判斷至關重要，這也是確保立法與實踐良性互動的基礎 。

2.統(tǒng)籌梳理制度經(jīng)驗，穩(wěn)步推進地方立法，為“三變”改革營造完備制度供給。六盤水市是全貴州省唯一全市整體推行“三變”改革的地級市，其作為“三變”改革的發(fā)源地，對改革相關制度前期已進行了兩年多的有益探索，相關的工作推進也制定了相關的制度措施，但由于這些制度措施是在實踐中，各部門根據(jù)實際工作所需而分頭制訂，導致政策制度散亂，改革參與主體無法形成合理信賴。因此有必要對系列制度按層次或部門等排序統(tǒng)一梳理，剔除制度之間的矛盾和沖突。在全面考慮改革設計的完善性及穩(wěn)定性基礎上，將改革的根本宗旨、基本原則、主要方式、主體的權利義務關系等進行總結規(guī)范并體系化，以固化良好做法。

（二）加強“三變”改革參與主體的法制培育

1.政府管理部門人員要加強法制培訓，引進和增加法律專業(yè)人才，用法制思維指導具體工作的開展。作為改革的引導者，政府管理部門在這場自上而下的改革中任務繁重，其法律素養(yǎng)的高低將影響改革的具體實施。結合目前的實際，筆者認為造血和輸血要齊頭并進。涉及改革的政府管理部門主要是市縣三變辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，對于這部分現(xiàn)有人員，從造血上來說一方面要看重其自身的工作積累，從中選取法律素養(yǎng)高、實踐能力強、改革經(jīng)驗豐富的人員傳幫帶，在實踐過程中逐步規(guī)范工作流程；同時合理安排有針對性的法制培訓，學習“三變”改革涉及的主要法規(guī)，學會用法制思維配合政治思維、經(jīng)濟思維多維開展工作。此類培訓要注意合理分批進行，避免給改革工作帶來人手不足的不利影響，同時可以組合化設置培訓方式，將集中培訓、網(wǎng)絡培訓、專項培訓有機結合，輔以適當?shù)拇鹨汕篮蜋z驗方式，固化培訓效果。從輸血上來說就是通過引進的方式優(yōu)化隊伍的法制素養(yǎng)，一方面在新進人員招考上每個部門均要設置一至兩個法律專業(yè)崗，招收法律專業(yè)的人才進入，為部門各項工作的合法合規(guī)性開展儲備自檢力量。這種方式下引進的人員多需要一個熟悉本單位工作的進程，開始可以先在部門內不同崗位間輪崗后再回歸法制關聯(lián)崗位，以避免與實踐脫節(jié)。另一方面是按人才引進的模式針對實際工作需要引進一批懂管理懂法律的復合型人才，及時解決改革過程中法制環(huán)境建設的燃眉之急。

2.倡導企業(yè)建立法務部或設置專職法務人員，推進經(jīng)營主體依法經(jīng)營、規(guī)范經(jīng)營法制觀念的確立?！叭儭备母锛t利的實現(xiàn)要依賴經(jīng)營主體的高效產(chǎn)出，這是農民、集體權益能得以實現(xiàn)的基礎，拋開經(jīng)營不善的情況，在企業(yè)真有營利的情形下，入股村民、集體利益能否實現(xiàn)，既要依賴于合法有效的合同約定，也要依賴于經(jīng)營主體甚至是其實際控制人的守法誠信。經(jīng)營主體的逐利性，使其贏利行為僅靠自覺難以維系，因此一方面要加強對經(jīng)營主體包括其主要控制人、高管人員、財務人員的法制宣傳，可以將部分法律培訓人員范圍擴大到此類人員，幫助樹立依法經(jīng)營理念。另一方面要倡導經(jīng)營主體設置法務部或聘請法律顧問，企業(yè)的經(jīng)營管理制度、合同制度、會議決議實體和程序問題將由專業(yè)法務人員把關和規(guī)范，形成依法合規(guī)的經(jīng)營體制，以制度堵住個人違規(guī)操作的漏洞。通過以上方式促使經(jīng)營主體在經(jīng)營活動中履行法定和約定的各項義務；在追求利潤的過程中，不侵犯入股集體和農民的合法利益和社會公共利益，切實做到依法經(jīng)營、誠信經(jīng)營、依法取利、誠信分利。

3.定期化面向村民宣傳法制知識，幫助樹立守法用法的法制意識，營造農村集體深厚的法制氛圍?！叭儭备母锩嫦蜣r村，面向廣大農民和他們所構建的集體，在城鄉(xiāng)二元體制的發(fā)展差異下，不可否認這部分群體的法律素養(yǎng)總體上相對城市居民有很大差距。近些年來，國家普法的視角一再深入觸及這部分群體，通過電視網(wǎng)絡等媒體也在不斷推送各類法律知識，基層政府組織也有開展類似工作，雖取得了一定成績，但無法滿足“三變”改革的法制需要，更何況這些普法工作中還存在部分形式化、運動化的問題，農村法制特別是相對偏遠的農村仍需要打通最后一公里。筆者認為，結合“三變”改革的進行，面向農民、農村的法律工作可嘗試用如下方式去開展：其一是常態(tài)化法制宣傳工作，而且要注重宣傳方式的實效性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府專門制訂普法規(guī)劃，合理安排集中培訓、定點法律幫扶、定向答疑、改革專項知識解析等工作，并將該工作作為基層內容之一。定期的法律培訓次數(shù)每年一次至二次為宜，對象主要是農戶代表、村干部及相關人員；開辟法律答疑通道，讓村民在家門口就能得到法律幫助，同時也利于及時發(fā)現(xiàn)隱藏問題和獲知村民改革過程中的困惑。在進行專項改革工作需大范圍推進前，首先就改革所涉及的法律問題邀請專家或政策制定部門人員做專項培訓講解，并適時主動上戶宣傳和發(fā)放相關資料，了解前期訴求，化解改革畏懼情緒。其二是在村內加強法制氛圍的營造。在村委辦公集中點、村民集中娛樂健身點設置法律知識專欄，用通俗的語言或簡明的圖畫及時宣傳國家法律制度和政策方針，引導村民建立關注宣傳欄的習慣；在做出涉村事務重大決定時，不僅公布內容，更要將法規(guī)依據(jù)前置說明，并按程序公示；調處糾紛既要顧及鄉(xiāng)風民俗，但更要突出依法定權定責，以個案處理帶動思維轉變，樹立法制權威；嚴格遵循法律，切實落實村民會議及村民代表會議在重大事項上的決策權，培育基層民主法制意識，通過透明化的權利行使和工作流程營造依法治村的氛圍。

（三）從優(yōu)化司法執(zhí)法著手提升法制權威性，落實防控監(jiān)管制度，提升風險防范能力

1.提升司法、執(zhí)法的效率和公信力，樹立法制的權威。一個地區(qū)法制水平如何，司法執(zhí)法水平是一個重要指數(shù)?；诖耍母锓ㄖ骗h(huán)境的建設上還需著力提升本地區(qū)特別是基層司法部門、行政執(zhí)法部門司法、執(zhí)法的效率、質量，通過讓人信服的案件處理結果提升民眾的信心，提升法律的權威。在涉及“三變”改革的糾紛處理上，行政執(zhí)法部門要樹立主動服務意識，在“三變”改革地接通服務專線，將政策法規(guī)解答長效化、固定化，防范關口前移，消解風險因素。司法部門要加強司法人員特別是基層司法人員對“三變”法律知識學習、理解和運用，提升其法律素養(yǎng)、法律運用能力和調解能力。對于法律沒有明確規(guī)定的事項結合立法精神和改革需要統(tǒng)一司法裁判尺度，裁判文書增強說理性，促進當事人發(fā)自內心地服判和執(zhí)行。對于疑難案件或涉及面廣的案件可以充分發(fā)揮依法調解功能，在維護各方合法利益的基礎上促進雙方適當讓步，以維系改革項目的穩(wěn)定性。對于涉及“三變”的案件，要適當提速，爭取營造一個可以為改革提供高效服務的司法環(huán)境。

2.從嚴落實防控監(jiān)管制度，防范、制止和處理改革過程中出現(xiàn)的違法犯罪行為。“三變”改革涉及事項繁多，對應的監(jiān)管部門也多，但監(jiān)管數(shù)據(jù)的集中化、聯(lián)合性分析才能更有效地防控風險，因此要科學設定改革工作的防控監(jiān)管制度，可以考慮從市、縣、鄉(xiāng)三級分設專職監(jiān)管機構，并在改革村設立聯(lián)絡員，監(jiān)管機構可以從合法合規(guī)的角度出發(fā)，常態(tài)化檢查覆蓋資源整合、項目洽談、經(jīng)營管理、紅利分配全過程，并做好數(shù)據(jù)的統(tǒng)一收集和整理工作，通過這種方式提升監(jiān)管效率。

同時監(jiān)管更重要的是如何落實。基于“三變”改革還處于探索階段，因此監(jiān)管運行過程中應把握監(jiān)管從嚴、提示優(yōu)先、綜合考量、懲處適當?shù)脑瓌t。監(jiān)管部門和人員對改革全程事項進行跟蹤防控和收集數(shù)據(jù)資料時，要嚴格工作流程和要求，按照法律、政策、規(guī)定衡量改革情況，杜絕人情關系、杜絕不當干擾、杜絕凡事都去大事化小、小事化了以至瞞報的老好人心態(tài)，實事求是地將監(jiān)控情況反饋給上級部門和領導。發(fā)現(xiàn)問題要及時向問題對象提示并督促其進行整改，期限內達不到整改要求的或是不整改的可以通過工作簡報的方式通報，或是提請相關部門處理。發(fā)現(xiàn)的違規(guī)操作問題在處理上要綜合考慮行為人的主觀要素、對改革事宜帶來的影響及所涉地的客觀情況等，針對善意改革而不慎違規(guī)者可從寬處理。涉嫌犯罪的要及時移送司法機關，但對于改革過程中做出過重大貢獻的個人或組織，司法機關可以將其貢獻作為酌定量刑情節(jié)之一。通過施行規(guī)范有效的監(jiān)管提升改革過程的透明度，及時發(fā)現(xiàn)和制止可能惡化的“創(chuàng)口”，用無處不在的監(jiān)管減少改革缺口，增加對改革各類主體的震懾力，發(fā)揮防控風險、及時堵漏的功能。