英國政府與社會資本合作的改革措施綜述

潘立春(華東政法大學(xué)，上海 200042)

英國政府與社會資本合作的改革措施綜述

潘立春
(華東政法大學(xué)，上海 200042)

英國政府從20世紀90年代初就開始了同社會資本的合作，以此向公眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)。在英國，這種政府同社會資本的公私合作長久以來主要是以PFI(Private Finance Initiative)模式進行的。這一模式的特點是利用民間融資，將項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，從而節(jié)約項目總成本。在近二十年的實踐中，PFI模式逐漸顯現(xiàn)出透明度欠缺、項目采購過程冗長等弊端。對此，英國政府于2012年推出了PF2(Private Finance2)模式。PF2模式在股權(quán)融資、項目交付、服務(wù)供給、透明度增強、風(fēng)險分配以及效率提高等方面都有著明顯的優(yōu)勢，真正做到了物有所值。

公私合作；PFI模式；PF2模式；物有所值

近三十年來，英國在公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的提供方式上一直領(lǐng)先于其他國家。開始于20世紀70年代的民營化改革，使英國的電信、自來水、電力等行業(yè)都逐步轉(zhuǎn)交私營部門提供，但公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)仍由政府來提供。進入90年代，一方面原有基礎(chǔ)設(shè)施維修費用大幅上漲，新建基礎(chǔ)設(shè)施項目激增；另一方面政府采取了緊縮的財政政策，因此，政府同社會資本的合作在英國勢在必行。公私合作(Public and Private Partnership，PPP)是政府同社會資本雙方通過對“契約精神”的遵守，利益共享且風(fēng)險分擔，實現(xiàn)各自價值的最大化。[1]公私合作(PPP)有多種模式，英國廣泛采取PFI(private finance initiative)，即私人融資計劃。實踐多年后發(fā)現(xiàn)，這種模式有一定弊端，因此，英國政府于2012年對PFI進行了改革，啟動了PF2模式(private finance 2)，即私人融資再計劃。本文是對英國財政部2012年頒布的《公私合作新指引》[2]的概述，其中對PFI和PF2進行了詳細梳理，希望能對我國當前的PPP改革有所貢獻。

一、PFI模式

(一)PFI與傳統(tǒng)采購模式的差別及優(yōu)勢

傳統(tǒng)簽約外包模式，通常是簽訂短期的設(shè)計及施工合同，根據(jù)投入制定具體要求。公共部門承擔工程延誤及成本超支的風(fēng)險，支付建造、維修、服務(wù)等相關(guān)費用，通過投資預(yù)算在項目成立之初即支付投資款，由政府發(fā)行債券融資，按政府投資款項管理，維修費及服務(wù)費的支付通常不與維修效果及服務(wù)效果掛鉤。因為沒有關(guān)于項目維護的長期協(xié)議，政府部門時常更改需求及變更維護成本，僅少數(shù)政府部門遵照計劃實施維護。

PFI最早始于1992年，其目的在于利用私人部門的效率、管理技能及商業(yè)能力，規(guī)范公共基礎(chǔ)設(shè)施的采購。在PFI模式下，合同期限通常為20-30年，私人部門通過長期合同約定負責基礎(chǔ)設(shè)施項目的設(shè)計、建造、融資及運營，旨在交付高質(zhì)量的資產(chǎn)及服務(wù)，為公共部門確保物有所值，最大程度地利用私人部門創(chuàng)新性。PFI模式由私人部門承擔工程延誤及成本超支的風(fēng)險，以此約束他們按時按預(yù)算交付。合同中列出包含各項成本在內(nèi)的總費用，直到工程完結(jié)、服務(wù)達標方予以支付，這樣就將合理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，確保公共部門僅為已交付的服務(wù)付費。在該模式下，建造工程款由私人部門負責融資，成本在項目運營過程中分批收回。這樣一來，費用支付與合同履行情況掛鉤，如未按合同標準交付則會產(chǎn)生相應(yīng)扣款。公共部門每年統(tǒng)一支付項目維護及設(shè)備更換費用，在合同期限內(nèi)這項支出是穩(wěn)定的，由此確保資產(chǎn)得以良好維護，維修經(jīng)費得以有效保管。由于PFI模式下的合同是長期合同，對公共部門來說，如果未來不再需要這個項目的話，提前解除PFI項目的成本要比提前解除傳統(tǒng)簽約外包項目的成本大得多。

由此可見，傳統(tǒng)簽約外包模式與PFI模式的主要區(qū)別在于公共部門向私人部門支付款項的時間節(jié)點不同。在傳統(tǒng)簽約外包模式下，公共部門須提前支付項目投資款，隨后在項目使用期內(nèi)定期支付維護費用。而在PFI模式下，項目整個施工過程中公共部門都無需支付任何投資款項。一旦項目運營且性能達標，公共部門須統(tǒng)一支付與項目資產(chǎn)相關(guān)的總費用，包括后續(xù)資產(chǎn)維護、項目融資債務(wù)的償還、相關(guān)利息等費用。PFI項目的支付特點在于能關(guān)注項目的總成本、以全新的理念促成服務(wù)供給。

(二)適宜采用PFI模式的項目

PFI適用于那些既有投資需求又有后續(xù)服務(wù)需求的重大復(fù)雜項目。在這種情況下，私人部門可以將自身的管理技能、創(chuàng)新性以及風(fēng)險管理能力帶到項目中來，使項目受益。PFI已經(jīng)成為英國最主要的公私合作模式，廣泛應(yīng)用于學(xué)校、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、國防、垃圾清理設(shè)施等不同領(lǐng)域，自推出以來作用斐然。在2011-2012財政年度，公共部門的凈投資(即投資總支出減去折舊)總金額為267億英鎊；已進入財務(wù)結(jié)算階段的PFI項目的投資金額為21億英鎊。

PFI模式有如下特征：(1)PFI能確保對建筑物的高質(zhì)量施工；(2)在PFI的整個長期合約期間資產(chǎn)均能得到高水平維護，私人部門會節(jié)約合約期限內(nèi)的各項成本，而不只是設(shè)計階段及施工階段的成本，這使公共部門直接受益；(3)建筑設(shè)施能夠按時按預(yù)算完工；(4)能激勵私人部門有效管理風(fēng)險。

英國2009年的國家審計署報告顯示，將民間融資應(yīng)用到合適的項目中可以做到真正的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，[3]風(fēng)險轉(zhuǎn)移能使公共部門在項目出現(xiàn)問題時得到保護。根據(jù)PFI的支付流程，如果項目沒有達到合同要求，公共部門可在支付給私人部門的費用中相應(yīng)扣款，這意味著公共部門僅為其享受的服務(wù)買單。PFI合同是固定價格，如果項目公司不能按時交付則引發(fā)高額財務(wù)費用，這激勵了項目公司按時交付。審計署在2003年到2008年開展的項目調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，69%的項目是按合同期限交付的，65%的項目是按合同金額交付的。

(三)PFI存在的缺陷

PFI模式在實踐中存在以下問題：(1)私人部門通過對債權(quán)再融資及向第三方出售股權(quán)在項目上獲取巨額收益，這引發(fā)了對項目物有所值的懷疑；(2)項目在財務(wù)績效及投資者收益方面缺乏透明度，給納稅人帶來的遠期債務(wù)情況不夠透明；(3)公共部門和私人部門關(guān)系緊張，影響了對合同的有效管理；(4)采購過程冗長，采購成本對公共部門及私人部門都相對過高；(5)在項目運營過程中缺乏靈活性，應(yīng)對公共部門調(diào)整服務(wù)需求的能力不足；(6)將過多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，導(dǎo)致私人部門向公共部門收取更高的風(fēng)險溢價，引發(fā)低效的資本結(jié)構(gòu)，私人部門不得不預(yù)留過多的資本儲備金。

鑒于此，PFI模式不適用于以下情況：(1)交易成本與項目金額不成比例時；(2)因科技迅速變革等原因難以確定長期需求時；(3)所交付服務(wù)的性質(zhì)使公共部門無法明確其長期需求；(4)對資產(chǎn)的長期需求估計不充分。當然，PFI只是進行資本投資眾多模式中的一種，資本投資選擇哪個模式取決于對這一模式投入與效果的評估。

二、PF2模式

鑒于PFI模式存在的問題，英國政府提出了關(guān)于讓民間金融參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)供給中的改革新主張。PF2模式從股權(quán)融資、服務(wù)供給、透明度、風(fēng)險管理、效率等方面對PFI模式進行了優(yōu)化。

適合采用PF2模式的項目具備以下特征：(1)有重大資本投資需求，需要在建筑及交付方面進行有效的風(fēng)險管理；(2)具備穩(wěn)定的政策環(huán)境及長遠的規(guī)劃視野，并可以確保公共服務(wù)在長期內(nèi)獲得有效的交付，以便明確界定風(fēng)險分配；(3)可以估算出資產(chǎn)、服務(wù)及相關(guān)風(fēng)險的長期成本；(4)技術(shù)更新緩慢——高信息技術(shù)類項目不符合PF2模式對穩(wěn)定性的要求；(5)資本投資超過五千萬英鎊，因為投入較小的項目很難證明采購及管理成本投入的必要性；(6)項目不至于太過復(fù)雜，否則私人部門難以承擔轉(zhuǎn)移的風(fēng)險。

(一)在股權(quán)融資方面

1.公共部門股權(quán)

為了大力加強公共部門與私人部門的合作，政府將在未來的項目中以少數(shù)股權(quán)投資者身份與私人部門共同投資，這將形成一種新的合作關(guān)系，從而為納稅人更好的實現(xiàn)物有所值，使公共部門和私人部門的利益更為統(tǒng)一，并能加強公共部門同私人部門之間的了解。通過公共股權(quán)投資，公共部門和私人部門可以共同利用這種合作關(guān)系的優(yōu)勢，一起推動提高項目效率并確保實現(xiàn)項目預(yù)期。

公共部門參與投資有利于在項目交付及運營中增強項目透明度并建立問責機制。作為項目公司董事會董事之一，公共部門可以參加項目公司的董事會會議，與其他董事共同參與項目管理和項目決策，了解項目績效的財務(wù)信息，更好地促進合作、信息共享、交流觀點、以及增強透明度，有效地進行項目管理。

此外，為了將公共部門既是投資者也是采購者所可能引發(fā)的利益沖突控制在最低程度，英國政府將設(shè)立一個獨立于采購部門的專業(yè)機構(gòu)，負責PF2模式下未來項目的股權(quán)投資。此專業(yè)機構(gòu)將設(shè)在財政部，以確保明確界定公共部門作為投資者及作為采購者的不同利益歸屬。財政部將依據(jù)《管理公共資金》[4]所規(guī)定的相關(guān)原則實施管理。為最大可能的減少利益沖突，擬設(shè)定的專業(yè)機構(gòu)將不參與招標、采購或項目審批階段的相關(guān)事宜。專業(yè)機構(gòu)將由具有專業(yè)技能的人員組成，以確保在項目公司董事會能真正起到代表作用，有能力就具體項目及投資組合的管理做出合理的商業(yè)決策。

2.私人部門股權(quán)

通常情況下，政府希望看到更多有長期投資意愿的投資者。但一般來說，這些長期投資者不直接對項目投資，部分原因在于他們沒有管理投資這方面的專長及資源，更主要的則是他們不愿意承擔項目投標的時間、風(fēng)險等成本。因此，政府推行戰(zhàn)略投資機制，為這些投資者提供機會。

戰(zhàn)略投資是對原始股權(quán)的投資，通常在項目招標階段進行，目的在于擁有及管理基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)并提供相關(guān)服務(wù)。當中標人確立后，政府將對私人部門的股權(quán)份額實行股權(quán)競價，這意味著項目文件、商業(yè)及財務(wù)準備都已基本完成，降低投資者參與競爭的成本，打消了長期股權(quán)投資人的顧慮。戰(zhàn)略投資者的股權(quán)投資在支撐項目發(fā)展及提供基礎(chǔ)設(shè)施項目交付方面具有重要作用。

(二)在項目交付方面

1.提高公共部門采購能力

PFI采購須經(jīng)多家采購機構(gòu)實施，這種分化的做法意味著采購專家通常沒有機會跟進后續(xù)在規(guī)模及復(fù)雜度上都相似的項目，也沒有機會將其之前積累的技能及經(jīng)驗用到新的項目中。由于PFI項目的采購不是由專業(yè)機構(gòu)統(tǒng)一進行的，而是分散到各地方政府、國家醫(yī)療服務(wù)體系基金會、基金信托機構(gòu)或中央政府的各個不同部門。因此，集中采購有利于減少公共部門內(nèi)部采購能力的重復(fù)培養(yǎng)及流失，能重復(fù)利用各個專家的采購專長，在采購環(huán)節(jié)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟及效率。集中采購機構(gòu)允許公共部門管理人及相關(guān)利益人在項目伊始提出要求，并在項目結(jié)束向公眾交付服務(wù)時予以監(jiān)督。

采購專長在公共部門內(nèi)部沒能得到足夠的重視，導(dǎo)致了公務(wù)員不愿意將采購技能的提高作為自己的職業(yè)規(guī)劃。對此，在PF2新模式下，內(nèi)閣辦公廳著手一系列改革以解決政府在綜合商事能力方面的缺陷：比如為期五年的“公務(wù)員能力培養(yǎng)計劃”，將判斷公務(wù)員目前缺失的技能及如何填補；政府基礎(chǔ)設(shè)施采購路徑圖也將起到一個指引的作用，確保恰當?shù)牟少徛窂接枰圆捎?；為培?xùn)高級經(jīng)理而設(shè)的大型項目經(jīng)理課程已于近期開設(shè)，以此培養(yǎng)其交付大型項目的領(lǐng)導(dǎo)能力、技術(shù)能力、商事能力以及綜合能力等。未來只有從這個大型項目經(jīng)理密集課程培訓(xùn)班結(jié)業(yè)的項目經(jīng)理方可承擔大型政府項目。

2.設(shè)定采購時間表

公共部門采購團隊將制定透明且固定的采購時間表，并將予以嚴格遵守。為確保所有PF2項目都能采用這種最好的做法，政府要求各部門部長在將項目提請財政部審批時對項目從發(fā)布招標信息到財務(wù)結(jié)算的總時長作出承諾。同時，各部門對具體項目采購時長的承諾將與政府的承諾配套執(zhí)行。政府承諾從招標信息的發(fā)布到中標人的確定，不得超過18個月，這是項目采購最耗資的階段。超過18個月，除非財政部長特批，否則財政部將不予撥款。政府將保留自由裁量權(quán)對沒有中標的入圍投標人予以適當補助。此一攬子承諾措施的目的在于防止PF2項目在采購的對話階段予以耽擱延誤。

3.加強對項目準備階段的檢查

過去，公共部門和政府機構(gòu)有時在還沒有完全明確項目需求時就匆忙進入了投標階段。相反，許多歐洲國家的專業(yè)采購機構(gòu)及有經(jīng)驗的民營企業(yè)則會先同供應(yīng)商交流，以此明確在一定的時間及成本內(nèi)可以實際交付的結(jié)果。這種采購前的磋商可以使采購更為快速和直接，因為投標人可以就這些討論要點制作標書。鑒于此，英國政府的PF2“精益采購流程”將要求項目在正式發(fā)布招標信息前進行廣泛的市場接觸，同時要求項目在通過歐盟官方出版物(OJEU)發(fā)布招標信息而正式進入市場時提出完整的招標要求，包括項目說明、選拔及標準、條款、時間節(jié)點等，并對受邀參加對話磋商的投標人提出全面履行勤勉義務(wù)的要求。

為確保遵守精益采購原則，政府將采用財政部附加檢查制度，確保項目在沒有充分準備前不會流入市場。作為業(yè)務(wù)審批的一部分，附加檢查的內(nèi)容是該項目在發(fā)布招標信息前的準備情況。財政部和主要項目管理局在綜合擔保過程中將共同合作，以確保財政部的附加檢查不會造成項目的重復(fù)擔保。

(三)在服務(wù)提供方面

為提高服務(wù)供給的靈活性，政府縮減了PF2模式下的服務(wù)范圍。除非有特殊情況，否則類似保潔及餐飲等軟件服務(wù)，將一律從合同中取消。取消的服務(wù)將由另外簽訂的短期合同或由公共部門直接來提供，這樣一來，公共部門可以隨時調(diào)整服務(wù)需求。采購部門在項目之初對某些小型維護工作具有自主決策權(quán)，在項目運營后還可以增加或減少某些“彈性服務(wù)”，如外部玻璃清潔等。這些彈性服務(wù)將以事先商定好的價格提供，可以從項目中添加或刪除，而無須重新規(guī)劃財務(wù)模式。為了增加合同期限的靈活性，采購部門可以調(diào)整需求，以確保資產(chǎn)狀況能滿足未來需要的預(yù)期。

(四)增加透明度

增強PF2模式的外部透明度是非常必要的，這樣納稅人才有信心可以從這一模式中實現(xiàn)物有所值，私人部門才能獲取必要的相關(guān)信息從而實現(xiàn)有效的商業(yè)安排及服務(wù)交付。

1.增強政府項目審批程序的透明度

項目通常要經(jīng)過幾個審批階段，且超出部門權(quán)限的開支須經(jīng)財政部審批。過去，私人部門反映強烈的是政府的審批時間過長，尤其是私人部門在采購前期無從了解審批進展到哪一個階段。在競爭階段，如果審批過程過長將直接影響私人部門的投標成本。為向私人部門承諾確保企業(yè)可獲取足夠的信息用于與公共部門進行相關(guān)的商業(yè)安排，政府將增強審批程序的透明度。財政部網(wǎng)站于2013年春季對PF2項目及PFI項目的采購流程開啟業(yè)務(wù)審批查詢系統(tǒng)，通過這一查詢系統(tǒng)可以查詢到項目的審批進度。

2.增強項目信息的可獲取性及可應(yīng)用性

財政部已經(jīng)在《政府統(tǒng)一賬戶》上發(fā)布了大量項目的信息，并通過年度數(shù)據(jù)匯總收集了單個項目的信息，包括名稱、采購狀態(tài)、統(tǒng)一支付費用、主辦部門、項目公司名稱、股權(quán)持有人等。政府將采取更多的措施提高信息使用者對信息的理解，如印發(fā)一本便于理解公私合營融資安排方面的簡易指南等。隨著《國家基礎(chǔ)設(shè)施計劃》(2011版)的發(fā)布，政府第一次發(fā)布了基礎(chǔ)設(shè)施投資及政府施工規(guī)劃[5]的詳細數(shù)據(jù)，以使私人部門進一步了解政府資助建筑項目的未來規(guī)劃。相關(guān)信息將予以定期更新以確保提供最新、最準確的政府計劃。此外，政府要求各部門將中央政府所有新的招標項目及合同額超過一萬英鎊的項目發(fā)布在官網(wǎng)的“合同檢索”[6]目錄欄內(nèi)。

3.增強表外債務(wù)的透明度

政府根據(jù)財政總量調(diào)整其財政指令。按照英國國家財務(wù)制度對PFI項目的界定，很多PFI合同的債務(wù)都不算公共部門凈債務(wù)(PSND)，因為這些項目被劃為政府資產(chǎn)負債表以外的項目，由此引發(fā)了廣泛批評。2011年，政府第一次發(fā)布了《政府統(tǒng)一賬戶》(WGA)，包含了對PFI的債務(wù)評估，此評估與會計準則相一致。為了增強今后對PF2項目的透明管理，政府將對已簽署的PF2合同的表外協(xié)議進行全方位監(jiān)管，并于年度預(yù)算時匯報進展情況。這一舉措無疑使英國走在國際前列。

(五)在風(fēng)險分配方面

在PF2模式下，將對風(fēng)險分配進行改革，主要包括法律變更的風(fēng)險、公共設(shè)施損耗的風(fēng)險、土地污染的風(fēng)險、盡職調(diào)查保證的風(fēng)險等。過去在PFI模式下，出資人要求承包商確保風(fēng)險發(fā)生時資金一定要到位以承擔相關(guān)費用，結(jié)果公共部門為了轉(zhuǎn)移這一在實踐中極少發(fā)生的風(fēng)險一直支付著高額費用。在PF2模式下，公共部門將承擔在PFI模式下被轉(zhuǎn)移給私人部門的某些風(fēng)險，從而更好地確保物有所值。在PF2模式下，因公共設(shè)施損耗而產(chǎn)生的費用變化將由公共部門承擔，承包商則負責確保建筑物在設(shè)計上的效率。這一安排需要通過一個嚴格的交接程序才能確定，測試期為兩年。如果在此過程中發(fā)現(xiàn)公共設(shè)施的使用高于雙方商議的效率標準，公共部門將要求承包商對建筑物進行整修或?qū)膊块T的損失支付賠償金。此外，關(guān)稅風(fēng)險也由公共部門承擔。

(六)政府促進基礎(chǔ)設(shè)施交付的新舉措

為了避免國家重要基礎(chǔ)設(shè)施項目因信用不足而延期，英國推出擔保計劃，適用于那些符合財政部標準的基礎(chǔ)設(shè)施項目，包括國家重大的、進入施工階段的、財務(wù)可靠的、需要擔保方才能繼續(xù)下去的、能為納稅人實現(xiàn)物有所值的項目。同時，政府推出共同貸款計劃為PFI項目提供資金，緩解市場的產(chǎn)能不足。政府還通過保險公司的基礎(chǔ)設(shè)施投資論壇與英國保險協(xié)會合作，以了解及解決這個投資群體所面臨的問題，并鼓勵國家養(yǎng)老金協(xié)會等民間融資進入基礎(chǔ)設(shè)施計劃，確保主要基礎(chǔ)設(shè)施項目獲得更多投資，釋放額外資金用于住房、公路及高速鐵路等項目。

三、結(jié)語

英國從20世紀90年代起開始嘗試以PFI公私合作模式提供公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)，該模式利用民間融資，以一種全新的理念促成公共服務(wù)的供給，確保了公共部門僅為已交付的服務(wù)買單。但是PFI模式在實際應(yīng)用中也存在諸多弊端，例如相關(guān)債務(wù)情況的透明度不足、項目采購過程冗長、采購成本過高等。由此，英國政府對PFI模式進行了改革，推出了PF2模式。PF2模式在股權(quán)融資、項目交付、服務(wù)提供、增加透明度、風(fēng)險分配以及效率提高等方面都顯示出了切實的優(yōu)勢，它將作為英國當前及未來在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上的主要運營模式。

[1]曾福城.PPP模式下地方政府投融資制度建構(gòu)[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報，2016，(9).

[2]HM Treasury.A New Approach to Public Private Partnership[Z].2012.

[3]National Audit Office.Private Finance Projects[Z].2009.

[4]HM Treasury.Managing Public Money[Z].2011.

[5]HM Treasury and Infrastructure and Projects Authority.National Infrastructure and Construction Pipeline[Z].2011.

[6]https://www.gov.uk/contracts-finder.

責任編輯：孫 暢

A Summary of the Reform Measures for the British Government to Cooperate With Social Capital

PAN Li-chun

(East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

The British government started to cooperate with social capital since 1990s to provide public infrastructure and service. The main form of this cooperation is PFI (Private Finance Initiative) whose character is to make use of private financing，in other words，transforming the project risk to private organization，and hence save the general cost. After about 20 years of practice，the shortcomings are more and more obvious such as lack of transparency and long adoption process. The British government introduced PF2 (Private Finance2) in 2012. The advantage of PF2 includes equity financing，project delivery，service supply，transparency enhancement，risk distribution，and efficiency promotion.

the public-private partnership；PFI model；PF2 model；good value for money

2017-03-02

國家社會科學(xué)基金重點項目，項目編號：12AFX011；國家社會科學(xué)基金一般項目，項目編號：14BFX166。

潘立春(1976-)，女，沈陽人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，博士研究生，主要從事企業(yè)法制、法律翻譯研究。

1004—5856(2017)05—0037—05

F21

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.05.009