我國地方政府權(quán)力清單制度責(zé)任監(jiān)督機制研究

周 實，陳 杰

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169)

【法律理論研究】

我國地方政府權(quán)力清單制度責(zé)任監(jiān)督機制研究

周 實，陳 杰

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169)

目前我國各地方政府已經(jīng)基本按照中央要求開展了權(quán)力清單制度推進工作，初步達(dá)到了行政權(quán)力公開透明運行的目標(biāo)。但要想使一項制度切實長久運行，監(jiān)督責(zé)任機制必不可少。權(quán)力清單制度責(zé)任監(jiān)督機制存在著責(zé)任監(jiān)督主體單一、社會參與度不夠以及責(zé)任清單未同步跟進等問題。要想使權(quán)力清單的目標(biāo)真正實現(xiàn)，有必要建立健全人大主導(dǎo)、社會多元主體參與、充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的制度化、法制化的責(zé)任監(jiān)督機制。

權(quán)力清單；監(jiān)督；責(zé)任

一、 我國地方政府權(quán)力清單制度的實施現(xiàn)狀

按照經(jīng)典的傳統(tǒng)分類，權(quán)力包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。權(quán)力清單制度中的“權(quán)力”特指以政府及其部門為主要代表的行政主體行使的行政權(quán)。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展與日益復(fù)雜，許多新型的行政法律關(guān)系不斷出現(xiàn)，作為執(zhí)行法律并對社會進行管理和組織的行政權(quán)力一直有著擴張趨勢。若不將其納入法治軌道，則可能傷害到社會公眾利益。權(quán)力清單制度是一項旨在貫徹行政公開原則、促進行政權(quán)力透明運行以保障社會公眾合法權(quán)益的制度。具體來說，不單單是對行政權(quán)力的簡單列舉，而是嚴(yán)格依照法律法規(guī)對政府及其部門的行政權(quán)力進行全面梳理，將權(quán)力內(nèi)容、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式公之于眾，切實做到法無授權(quán)不可為。

郡縣治則天下安。在我國這樣一個中央制的國家當(dāng)中，地方政府能否實現(xiàn)依法善治，關(guān)系到整個國家的法治建設(shè)與長治久安。長期以來，不少地方政府存在著權(quán)力運行不透明、權(quán)力尋租等行政權(quán)力運行過程中的失范問題。在法理上，公民通過“委托—代理”的關(guān)系將權(quán)力委托給政府行使，但目前本應(yīng)是權(quán)力最終主體的公民卻對權(quán)力具有畏懼感和神秘感。為了保證行政權(quán)力在法治的軌道內(nèi)運行，激發(fā)市場活力，保障社會公眾合法權(quán)益，權(quán)力清單制度應(yīng)運而生。

我國權(quán)力清單制度早在2005年就在河北省部分部門和地方開始試點，但大規(guī)模開展建設(shè)則是在十八大之后。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開行政權(quán)力運行流程”。2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。關(guān)于如何加快建設(shè)法治政府，有依法全面履行政府職能、健全依法決策機制等六個方面的具體要求。而“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”，是實現(xiàn)全面履行政府職能的重要措施，也是加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。2015年3月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分赋?，省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成權(quán)力清單的公布工作?！兑庖姟芬陨霞壷笇?dǎo)性文件的方式提出了具體建設(shè)要求。

目前，全國除港澳臺地區(qū)外，全國31個省級行政單位都自上而下地推進了各級地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)，全國各地方政府基本已經(jīng)通過各種方式向社會公眾公開政府及其各部門的權(quán)力事項及運行流程等內(nèi)容。

在清單制定的標(biāo)準(zhǔn)上，各地多采用“9+X”的方式，即將行政權(quán)力按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決和其他行政權(quán)力進行分類，同時允許各地因地制宜進行變通。

在清單制定的方式上，各地方政府結(jié)合簡政放權(quán)的大背景，按照“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”的思路進行。基本方式由各行政主體自身清查，對現(xiàn)有行政權(quán)力進行大起底，嚴(yán)格按照職權(quán)法定的原則進行篩選。對于已經(jīng)沒有法律規(guī)定、已經(jīng)明確取消或者已不符合現(xiàn)實需要的權(quán)力進行剔除，隨后報送給編制部門，由編制部門進行審核并對各項權(quán)力進行編碼公開。

截止到2016年底，通過權(quán)力清單制度的推行，應(yīng)該說最顯著的效果就是實現(xiàn)了簡政放權(quán)，行政權(quán)力“自我革命”的目標(biāo)初步實現(xiàn)。例如，遼寧省通過編制清單精簡行政權(quán)力3808項，精簡比例達(dá)到60%以上[1]。

一項制度的生命力在于實施。權(quán)力清單作為中國在新時期處理應(yīng)對行政權(quán)擴張的一項新生事物，仍處在初期探索階段。我們應(yīng)當(dāng)肯定其取得的成效，但為了防止其成為陣風(fēng)式的改革，需要根據(jù)社會發(fā)展需要以法治的思維逐步完善。而要想實現(xiàn)這一制度的長久有效實施，監(jiān)督責(zé)任機制是必不可少的。

二、 權(quán)力清單制度中責(zé)任監(jiān)督機制的意義

責(zé)任監(jiān)督機制是確保權(quán)力清單制度施行有力的有效舉措，是防止權(quán)力清單成為一紙空單的重要保障，也是建設(shè)陽光政府、有限政府、誠信政府、責(zé)任政府，最終實現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)的要求所在。在權(quán)力清單制度中建立責(zé)任監(jiān)督機制的意義主要有以下幾方面：

(一)責(zé)任監(jiān)督機制的建立是權(quán)力清單防治腐敗目的實現(xiàn)的根本保證

這也是最現(xiàn)實的一大意義。引起腐敗的一個重要原因就在于權(quán)力得不到有效監(jiān)督。權(quán)力運行具有腐蝕性，這是由權(quán)力在社會政治生活中的地位和實際地位決定的。法學(xué)先賢孟德斯鳩不止一次地論證過這個問題。權(quán)力清單制度設(shè)計的一大目的就是為了防治腐敗，而單純的權(quán)力清單并不能實現(xiàn)這一目的。要想使權(quán)力清單有效地運行起來，有效遏制腐敗，就需要針對權(quán)力清單的責(zé)任監(jiān)督機制。通過對權(quán)力清單制度運行的監(jiān)督與責(zé)任追究，能夠有效防止領(lǐng)導(dǎo)干部不按清單要求隨意行使權(quán)力以謀取私利，真正實現(xiàn)權(quán)力清單制度的設(shè)計初衷，避免其成為對社會公眾的“權(quán)利宣言書”，讓權(quán)力在陽光下運行。

(二)權(quán)力清單制度的責(zé)任監(jiān)督機制是實現(xiàn)市場經(jīng)濟健康發(fā)展的必然要求

權(quán)力清單制度建設(shè)的一大背景就是簡政放權(quán)，激活市場活力，市場能自行解決的問題行政權(quán)力決不能介入。有的地方在公布權(quán)力清單的同時公布了負(fù)面清單與責(zé)任清單。負(fù)面清單其實是權(quán)力清單對于市場的特別強調(diào)，強調(diào)權(quán)力不能隨意干預(yù)市場運行。同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，必然會出現(xiàn)有的行政權(quán)力作廢以及出現(xiàn)新興行政權(quán)力的情況，對權(quán)力清單進行監(jiān)督可以實現(xiàn)清單的動態(tài)調(diào)整。責(zé)任清單是權(quán)力清單的有效托底，能夠增強權(quán)力清單的制度剛性，確保權(quán)力清單被嚴(yán)格執(zhí)行。通過市場對權(quán)力清單運行的責(zé)任與監(jiān)督，可以防止行政權(quán)力干預(yù)市場主體，避免權(quán)力尋租，保障社會主義市場經(jīng)濟在法治軌道上健康運行。

(三)責(zé)任監(jiān)督機制是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)的需要

加強對權(quán)力清單制度運行的責(zé)任監(jiān)督，能夠體現(xiàn)現(xiàn)代行政法治的公眾參與原則。以往我國行政權(quán)力的行使只強調(diào)行政主體的單方性，忽視公民的參與。權(quán)力清單制度運行的本質(zhì)不僅在于實現(xiàn)權(quán)力公開透明，還在于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對于違反權(quán)力清單的行為，公民可以通過法律渠道進行責(zé)任追究。對權(quán)力清單制度運行的責(zé)任監(jiān)督不僅有利于保障公民權(quán)力，還可以實現(xiàn)行政行為中主客體的良性耦合。

三、 目前我國權(quán)力清單制度責(zé)任監(jiān)督機制存在的問題

我們提倡權(quán)力清單制度要法治化?！胺ㄖ蔚木杈褪侵萍s和監(jiān)督國家行政機關(guān)及其工作人員”*張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社2001版，第166頁。，而目前權(quán)力清單制度法治化程度不夠的一個表現(xiàn)就是責(zé)任監(jiān)督機制不健全。各地方政府雖然建立了權(quán)力清單并向社會進行了公開，但只有安徽、貴州畢節(jié)等少數(shù)地方政府同步公布了責(zé)任清單及相應(yīng)的監(jiān)督渠道，大多數(shù)地方政府對于權(quán)力清單的責(zé)任監(jiān)督機制不是很明確。在權(quán)力清單責(zé)任監(jiān)督機制方面，主要存在以下問題：

(一) 責(zé)任清單沒有同步跟進

沒有同步跟進即沒有形成制度化的問責(zé)機制。由各個部門一把手來決定追責(zé)的權(quán)力主導(dǎo)下的追究，不具有制度上的正當(dāng)性。這種權(quán)力追責(zé)模式模糊缺乏明確程序，更多的是部門首長出于對形勢的判斷，使得責(zé)任追究往往不是根據(jù)違反權(quán)力清單的具體情況，而是取決于媒體和社會的關(guān)注度，隨意性較大。因此，責(zé)任清單的建立可以使責(zé)任追究以法定形式固定，使問責(zé)有法所依。

(二) 責(zé)任監(jiān)督機制對社會公開性程度不夠

對社會公開性程度不夠即現(xiàn)有的責(zé)任監(jiān)督機制回應(yīng)性機制不健全。權(quán)力清單制度旨在讓社會公眾看到權(quán)力運行的全過程。因此，其責(zé)任監(jiān)督也強調(diào)行政主體對外部重要群體意見的回應(yīng)。目前責(zé)任監(jiān)督基本上采取的是行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督問責(zé)的方式，公眾多采用“微博監(jiān)督”等諸如此類的碎片化監(jiān)督，缺乏系統(tǒng)而強有力的權(quán)利監(jiān)督。這種相對封閉的責(zé)任監(jiān)督機制由于缺乏社會公眾的有效參與，不僅使具體的責(zé)任監(jiān)督機制披上了神秘的面紗，還經(jīng)常導(dǎo)致被問責(zé)對象復(fù)出的非透明化，責(zé)任監(jiān)督機制的社會認(rèn)同度低[2]。

(三) 對權(quán)力清單的監(jiān)督缺乏事前與過程監(jiān)督

監(jiān)督作為一項經(jīng)常性工作應(yīng)貫穿到權(quán)力清單運行的全過程，即事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督有機結(jié)合。但實際運行中要注重事后監(jiān)督的查錯糾偏。一旦問題發(fā)生，就會導(dǎo)致肆意行使權(quán)力的惡果。要有效防止權(quán)力清單片面化，應(yīng)在事前制定其過程的進行進度，運行過程中時刻保持監(jiān)督，以防患于未然。

(四) 責(zé)任監(jiān)督主體單一

雖然有人大、監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)等多個主體可以進行監(jiān)督及責(zé)任追究，但在現(xiàn)實運行中，權(quán)力清單的制定、實施以及其責(zé)任監(jiān)督都是通過上級政府推動下級政府開展的。一方面，對于權(quán)力清單的責(zé)任監(jiān)督大多僅局限于黨委和政府上下級之間，監(jiān)督問責(zé)的主體往往是上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和本級黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)，容易導(dǎo)致“上級追責(zé)下級，上級無人追責(zé)”的現(xiàn)象。另一方面，人大作為我國立法機關(guān)，權(quán)力清單制定過程中鮮見人大參與，責(zé)任監(jiān)督機制中人大的最高地位沒有體現(xiàn)。往往是政府進行內(nèi)部追究后，人大才會在任免程序介入，其問責(zé)與監(jiān)督作用體現(xiàn)不充分。

四、 國外相關(guān)制度比較研究

他山之石，可以攻玉。雖然國外并沒有專門的權(quán)力清單制度，但行政權(quán)的擴張性是世界各國行政法治發(fā)展中都面臨的問題，大家都在探尋如何使行政權(quán)力運行公開透明并配之以責(zé)任監(jiān)督機制。我們可以從國外旨在促使行政權(quán)力公開透明運行的制度中的監(jiān)督責(zé)任機制中汲取養(yǎng)分，為完善我國權(quán)力清單制度的責(zé)任監(jiān)督機制尋求經(jīng)驗。

在責(zé)任追究機制方面，國外對于違反行政權(quán)力公開透明運行規(guī)定的主要問責(zé)機制有政治問責(zé)制、法律問責(zé)制、行政問責(zé)制、倫理問責(zé)制、績效問責(zé)制、顧客問責(zé)制等系列規(guī)定。

政治問責(zé)制的理論基礎(chǔ)主要為代議制民主理論。代議制理論的代表人物英國約翰·密爾認(rèn)為，由人民選舉出來的代表組成的議會應(yīng)掌握并控制行政。議會有權(quán)“把政府的行為公開出來，迫使其對人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解，譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人?！?[英]約翰·密爾，《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982版，第78頁。這就強調(diào)通過立法機關(guān)的問責(zé)機制促使政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)公開透明運行。西方采用選舉的方式通過代議機關(guān)進行問責(zé)。任免政府官員、參加公決、復(fù)決是問責(zé)政府的直接路徑，選民通過這些路徑對政府及其工作人員越權(quán)行為進行問責(zé)；還可以通過訴愿制度、調(diào)解員制度、監(jiān)察專員制度等對政府及其公職人員問責(zé)[3]。

在法律制度問責(zé)方面，國外注重進行專門立法規(guī)制。英國20世紀(jì)初的《防止貪污法》、美國1965年的《文官制度改革法》，都強調(diào)公職人員的責(zé)任義務(wù)。日本通過全國與地方的公務(wù)員法以及專門的《關(guān)于整頓經(jīng)濟關(guān)系罪責(zé)的法律》和《關(guān)于整肅官廳風(fēng)紀(jì)的決定》，對公務(wù)員超越職權(quán)范圍的行為進行嚴(yán)肅追責(zé)?？傊瑖鈴娬{(diào)以專門的法律文本為依據(jù)對越權(quán)行為進行有效追責(zé)。

行政問責(zé)制方面，國外也面臨著行政問責(zé)導(dǎo)致的同體問責(zé)、上級問責(zé)的弊端，也在不斷探索加強問責(zé)程序建設(shè)，進而提升問責(zé)機關(guān)的獨立性以及吸收外部的參與。倫理問責(zé)強調(diào)的是一種軟性問責(zé)，但也是通過法律來實施的。美國國會在上世紀(jì)后半段陸續(xù)通過了《政府工作人員道德準(zhǔn)則》《政府道德法》《美國行政部門雇員倫理行為準(zhǔn)則》等倫理問責(zé)法案，為所有政府雇員包括官員制定了內(nèi)容廣泛的道德規(guī)范；韓國于1987年頒布《韓國公職人員道德法》，日本于1999年通過《日本國家公務(wù)員倫理法》，都有效地避免了行政公職人員超越法律界限行使權(quán)力。除了專門的法律規(guī)定外，美國還成立了獨立的政府道德辦公室，英國還有公共生活準(zhǔn)則委員會，專門負(fù)責(zé)倫理問責(zé)。

這些責(zé)任追究機制啟示我們：要充分發(fā)揮我國的人民代表大會制度在權(quán)力清單責(zé)任追究機制上的主導(dǎo)作用，通過專門法律法規(guī)，發(fā)揮中國傳統(tǒng)法律文化中的廉政倫理優(yōu)勢，保障權(quán)力清單制度落到實處。

在監(jiān)督機制方面，國外主要強調(diào)通過獨立或相對獨立的機構(gòu)對行政權(quán)力以制衡的方式進行監(jiān)督，且監(jiān)督的主體具有多元性。

英美法系中，英國作為典型的議會內(nèi)閣制的國家，其對于行政權(quán)力的行使是否依法行使主要以議會的監(jiān)督為主。對于行政機關(guān)行使權(quán)力監(jiān)督常用的方式為質(zhì)詢權(quán)，分為質(zhì)問與詢問。質(zhì)問只是簡單進行問答，了解一般情況，不具有強制性；詢問一般代表官員濫用職權(quán)，而且需要以書面形式進行記錄。英國還設(shè)立了只對議會負(fù)責(zé)的行政監(jiān)察專員，成立監(jiān)察專員署，通過調(diào)查取證和建議的方式監(jiān)督行政權(quán)力。英國行政法中有“黃燈理論”，其吸收紅燈理論與綠燈理論之長，強調(diào)對于行政權(quán)行使的控制，內(nèi)部通過官僚制度自身之等級結(jié)構(gòu)進行控制，通過規(guī)則對行政裁量權(quán)進行監(jiān)督限制。在外部強調(diào)公眾參與和司法審查，也就是強調(diào)公眾參與監(jiān)督促使行政權(quán)公開透明運行。美國作為典型三權(quán)分立國家，在監(jiān)督方式上也具有分立的特點。負(fù)責(zé)立法的國會通過財權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)和批準(zhǔn)任命權(quán)對政府進行監(jiān)督。這里要強調(diào)的是財權(quán)，國會會對政府財政進行全面細(xì)致的調(diào)查，防止權(quán)力行使超越邊界。美國的司法監(jiān)督力量很大，即我們熟知的司法審查制度，由法院對行政機關(guān)的行為是否合乎憲法進行審查。美國還特別注重社會公眾監(jiān)督。美國社會眾多社會組織林立，民間組織和社團發(fā)育程度高，監(jiān)督力量大，被美國稱為“第四權(quán)力”的新聞媒體，在監(jiān)督行政權(quán)力依法運行方面發(fā)揮著重要作用。

大陸法系中，法國強調(diào)監(jiān)督主體多元化，憲法規(guī)定的行政監(jiān)督主體有共和國總統(tǒng)、憲法委員會、議會、高級法院等。這些監(jiān)督機構(gòu)之間相互配合，相互制約，同時監(jiān)督機構(gòu)也相對獨立且運行透明。行政監(jiān)督機關(guān)的工作報告，會通過媒體向公眾公布，起到輿論監(jiān)督的作用。日本對于行政權(quán)的依法監(jiān)督，有一個特色的機構(gòu)即行政評價局。其上世紀(jì)末日本行政權(quán)越界隨意濫用，瀆職腐敗案件頻發(fā)。為加強監(jiān)督，2001年日本將原總務(wù)廳行政監(jiān)察局改為總務(wù)省行政評價局。其工作內(nèi)容除了原有的行政評價和行政相談外，增加了政策評價和獨立行政法人評價，強化了對行政機關(guān)制定和實現(xiàn)工作目標(biāo)的監(jiān)督。該機構(gòu)具有相對獨立性，全國行政評價系統(tǒng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，總務(wù)省行政評價局的主要負(fù)責(zé)人由首相任命，地方支局的負(fù)責(zé)人則由總局任命。該局的行政相談制度注重公民監(jiān)督參與，行政相談制度政府接受國民意見、建議和要求，受理國民投訴并予以解決的制度。各級行政評價局和行政評價事務(wù)所設(shè)有行政相談?wù)n，全國各地都有行政相談員。國民可以通過與相談員交談、撥打電話、上互聯(lián)網(wǎng)、發(fā)傳真、寫信等方式反映個人的意見。相談辦理程序嚴(yán)格而細(xì)致，國民通過相談反映的問題大多都能得到及時有效的辦理，辦理結(jié)果最后必須通知本人。在監(jiān)督技術(shù)運用上，德國提倡發(fā)展電子政府。德國前總理施羅德發(fā)起建設(shè)“聯(lián)邦在線2005”電子政府的倡議，通過將行政權(quán)力電子信息化公開，為社會公眾提供更便捷的公共服務(wù)，特別強調(diào)公民通過網(wǎng)絡(luò)查詢監(jiān)督行政權(quán)是否正確運行。

這些監(jiān)督機制啟示我們：發(fā)揮人大的監(jiān)督作用將監(jiān)督落地，注重監(jiān)督機構(gòu)的獨立性以及公民參與監(jiān)督的有效性；公民是真正國家主權(quán)的擁有者，政府事務(wù)的管理權(quán)在執(zhí)行過程中必須接受公民監(jiān)督；樹立公民至上的觀點，以公民權(quán)制約國家權(quán)力[4]；培育社會組織，發(fā)揮媒體作用，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，實現(xiàn)對行政權(quán)公開透明運行監(jiān)督的法治化和制度化。

五、 完善我國權(quán)力清單制度責(zé)任監(jiān)督機制的對策

我國經(jīng)濟正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期。經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生變化，上層建筑也必然要進行變革。權(quán)力清單制度一定程度上就是要簡政放權(quán)，使權(quán)力透明運行，激發(fā)市場活力，監(jiān)督責(zé)任機制的完善則為權(quán)力清單制度的順暢運行提供堅強保障。

(一)樹立依法善治的新思維

完善權(quán)力清單的監(jiān)督和責(zé)任機制，首先要解決的就是思想問題。長期以來，我們始終認(rèn)為行政權(quán)力高高在上。權(quán)力清單制度目的之一就是要打破這一觀念。要對行政權(quán)力進行監(jiān)督。各級政府應(yīng)由管理觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)觀念。無論是以前的難辦事還是現(xiàn)在的不辦事，都是受傳統(tǒng)管理觀念的影響，權(quán)力清單及其責(zé)任與監(jiān)督就是要讓政府認(rèn)清自己的角色，繼續(xù)進行清權(quán)、曬權(quán)，保證權(quán)力在陽光下運行。市場主體應(yīng)由權(quán)力思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S，要轉(zhuǎn)變以前希望利用利益促使權(quán)力行使的思維，要運用法治思維開展經(jīng)營。公民和社會組織觀念要從依賴政府轉(zhuǎn)為依法自治，要改善組織治理結(jié)構(gòu)、完善自身建設(shè)，對于政府職能的轉(zhuǎn)變采取積極接受的心理，共同構(gòu)建和諧社會[5]。

(二)建立人大主導(dǎo)主體多元的責(zé)任監(jiān)督制度

建立和推行人大主導(dǎo)下的監(jiān)督問責(zé)模式，實現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)制度化。各級人民代表大會是各地方的最高權(quán)力機關(guān)，地方政府的權(quán)力清單制定、運行和完善必須要有人大參與。我國憲法、政府組織法以及人大議事規(guī)則都明確賦予了各級人大對于行政機關(guān)的監(jiān)督問責(zé)權(quán)，這一制度決不能成為虛設(shè)，應(yīng)當(dāng)落在實處。可以探索進行一定數(shù)量的專職代表設(shè)置、質(zhì)詢程序常態(tài)化以及不信任投票制，強化人大對于權(quán)力清單監(jiān)督問責(zé)的時效性。與此同時，還需要強化司法機關(guān)的責(zé)任監(jiān)督作用，與司法體制改革相配合，引入司法機關(guān)的監(jiān)督問責(zé)。在這方面，江蘇常熟市已經(jīng)嘗試對于這類案件由檢察機關(guān)、政府監(jiān)察部門以及紀(jì)檢機關(guān)相協(xié)調(diào)，避免以行政內(nèi)部責(zé)任代替司法責(zé)任。公民監(jiān)督問責(zé)機制也需要進一步加強，可以通過可行的渠道使公民參與到權(quán)力清單制度建設(shè)中來。筆者認(rèn)為，最有效可行的方式是將聽證會制度常態(tài)化。對于權(quán)力清單運行中涉及公眾利益的，要堅持重事前、事中聽證，輕事后聽證的原則；加大民意調(diào)查力度以及借鑒日本的行政相談制度，完善權(quán)力清單制度公眾的參與度；健全政協(xié)、社會團體以及新聞媒體的監(jiān)督問責(zé)機制，做到監(jiān)督問責(zé)主體多元化，實現(xiàn)制度問責(zé)。

(三)提高監(jiān)督問責(zé)的獨立和制度化水平

提高專門行政監(jiān)督機關(guān)的獨立性，建立健全責(zé)任監(jiān)督評估體系。要避免監(jiān)督主客體倒置以及同體問責(zé)等弊端，健全外部以人大為主導(dǎo)的監(jiān)督問責(zé)模式?？梢越Y(jié)合當(dāng)前監(jiān)察制度改革，將權(quán)力清單制度的運行情況納入其中。健全行政機關(guān)內(nèi)部專職從事監(jiān)督問責(zé)的監(jiān)察和審計監(jiān)督問責(zé)。監(jiān)察部門可以在管理體制上實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高獨立性，排除同級政府和其他部門干擾。探索將審計部門納入人大范疇，同人大對財政預(yù)決算的審議結(jié)合起來，加強監(jiān)督效果。建立健全責(zé)任監(jiān)督評估體系，使監(jiān)督問責(zé)操作性增強，堅持評估標(biāo)準(zhǔn)的客觀性、可操作性、可量化性和針對性。例如，將權(quán)力清單的運行過程分為程序和內(nèi)容兩方面，按照程序是否正當(dāng)、及時、公開，內(nèi)容是否符合法律法規(guī)、權(quán)力行使是否合理，對公民知情權(quán)的保護等標(biāo)準(zhǔn)確立監(jiān)督問責(zé)評價體系，將事前、事中、事后評估相結(jié)合，完善監(jiān)督問責(zé)全過程。事前評估側(cè)重于權(quán)力清單內(nèi)容是否合法；事中評估側(cè)重行使權(quán)力是否符合合理性原則、程序是否得當(dāng)、方向是否正確；事后評估側(cè)重權(quán)力清單運行效果評價。

(四)吸納社會公眾參與

培育和引導(dǎo)公民和社會組織參與權(quán)力清單責(zé)任監(jiān)督機制建設(shè)；培育民眾公民意識，即納稅人意識和權(quán)力意識，切實落實好憲法和法律規(guī)定的公民參政議政的制度。權(quán)力清單的制定與完善要傾聽公民的意見，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的良性互動；還社會組織應(yīng)有的第三方獨立機構(gòu)的面貌，擺脫與政府權(quán)力的關(guān)系，實現(xiàn)真正意義上的社會自治組織參與權(quán)力清單責(zé)任監(jiān)督制度。

(五)建立網(wǎng)絡(luò)可視化責(zé)任監(jiān)督機制

充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，實現(xiàn)對權(quán)力清單問責(zé)監(jiān)督的全程化、可視化，實現(xiàn)回應(yīng)性。這方面我們可以借鑒江蘇省的經(jīng)驗。江蘇省已經(jīng)利用互聯(lián)網(wǎng)建立了“權(quán)力陽光”監(jiān)察監(jiān)督體系。運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段，整合現(xiàn)有信息資源，建立全覆蓋、高效率的行政權(quán)力監(jiān)察監(jiān)控系統(tǒng)平臺，對網(wǎng)上運行的所有行政權(quán)力進行實時監(jiān)控、預(yù)警糾錯、統(tǒng)計查詢、績效評估，[6]其預(yù)警糾錯功能可以對權(quán)力清單運行過程中的風(fēng)險點等進行實時防范，防止權(quán)力超出清單范圍行使。此外，還需要對監(jiān)督問責(zé)結(jié)果進行網(wǎng)上公示，使監(jiān)督問責(zé)可視化。只有在這些基礎(chǔ)之上，才能構(gòu)建行政權(quán)力的有效監(jiān)督問責(zé)體系。

權(quán)力清單制度的建設(shè)不是一勞永逸的，需要隨著社會的不斷發(fā)展，嚴(yán)格依照行政法治原則和規(guī)定來完善。而責(zé)任監(jiān)督機制是保障權(quán)力清單制度落地開花的堅實后盾。我們期待隨著地方政府權(quán)力清單制度責(zé)任監(jiān)督機制的完善，促使行政權(quán)在法治框架內(nèi)公開透明運行，使權(quán)力清單制度成為一項有持久生命力的制度。

[1]蔡小慎，牟春雪.我國地方政府權(quán)力清單制度實施現(xiàn)狀與改進對策——基于30個省級行政區(qū)權(quán)力清單分析[J].學(xué)習(xí)與實踐，2017(01)：45-53.

[2]高祖林，方世南，田芝健，施亞東,等.權(quán)力公開透明運行與常熟實踐[M].上海:上海三聯(lián)書店，2012.

[3]李金龍，雷娟.國外政府問責(zé)的無縫隙性及其啟示[J].湖湘論壇，2010(05):13-16.

[4]蔡林惠.我國行政權(quán)力監(jiān)督體系的完善和發(fā)展研究[M].上海：上海三聯(lián)書店，2014.

[5]王夢園.權(quán)力清單與責(zé)任清單制度研究[D].安徽大學(xué)，2016.

[6]忻超，胡廣偉，胥家鳴.權(quán)力陽光——江蘇行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行實踐模式研究[M].北京：科學(xué)出版社，2016.

StudyontheresponsibilitysupervisionmechanismofthepowerlistsystemoflocalgovernmentsinChina

ZhouShi,ChenJie

(LawSchoolofNortheasternUniversity,ShenyangLiaoning110169,China)

At present,almost all local governments in China have carried out the work of promoting the power list system according to the requirements of the Central Government and have initially reached the goal of running the administrative power in an open and transparent manner. However,in order to ensure a long-term operation of a system,the responsibility supervision mechanism is indispensable. There are following problems in the responsibility supervisory mechanism of the power list system:the single main body of responsibility supervision,the inadequate social participation and the unsynchronized responsibility list,etc. In order to truly realize the goal of the power list,it is necessary to establish and improve the institutionalized and legal responsibility supervision mechanism with the leadership of the NPC,the participation of multiple subjects of the society and full use of the Internet technology.

power list;supervision;responsibility

本文系2015年度遼寧省社科基金重點項目“推行政府權(quán)力清單制度研究(項目編號L15AFX006)”的階段性研究成果。

周實(1958—)，男(漢族)，遼寧沈陽人，東北大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系主任、教授，主要從事行政法學(xué)研究；陳杰(1994—)，男(漢族)，山西霍州人，東北大學(xué)文法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。

2017-10-16

D035.1

A

1009-1416(2017)06-066-06

【責(zé)任編輯：趙華明】