公安法治思維與防范公安職務犯罪研究

齊力莼

(華東政法大學,上海 200063)

【公安理論與實務研究】

公安法治思維與防范公安職務犯罪研究

齊力莼

(華東政法大學,上海 200063)

實現(xiàn)法治的前提在于要有良法以及法律得到人民的遵守。公安法治思維的建立不應是理論上的泛泛而談，應從實踐中尋求具有可操作性的培養(yǎng)路徑。應從職權法定思想的建立、特權思想向服務型執(zhí)法理念的轉變入手，推進公安機關執(zhí)法人員法治思維的建立，進而增強人民群眾對法律權威性的認同，增強公安機關作為政府公權機關的執(zhí)法公信力。在法治社會的建立過程中，公安職務犯罪產生了巨大的負面影響。公安職務犯罪的出現(xiàn)有經濟、思想、制度等多方面原因，相應地應從警察待遇、法治理念、監(jiān)督機制三方面著手防范公安職務犯罪。

法治思維；公安機關；執(zhí)法人員；公安職務犯罪

亞里士多德在《政治學》中闡述到，“我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能實現(xiàn)法治”。可見，實現(xiàn)法治的前提在于要有良法以及法律得到人民的遵守?，F(xiàn)階段，我國已形成了具有中國特色的社會主義法律體系，我國的法律代表最廣大人民的利益，可以說我國目前已有良法。任何事物都不可能一成不變，都需要接受時代的檢驗，與時俱進。我國法律有需要完善之處，是時代局限性使然，不能因此而否定其良法的本質。我國的法治建設，目前的關鍵點在于如何使良法得到人民的普遍遵守。制定良法是第一步，接下來便是如何貫徹與執(zhí)行法律。十八屆四中全會提出：法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。法律并不會主動與廣大人民群眾產生交集。執(zhí)法部門承擔了法律實施的職能，是法律與人民之間的橋梁。執(zhí)法部門執(zhí)行法律規(guī)范與否，執(zhí)法人員法治理念的有無，直接影響人民遵守法律的自覺性。

一、公安機關法治思維的建立

我國國家機關劃分為立法機關、司法機關、行政機關。廣義上，執(zhí)法機關指包括司法機關、行政機關在內的有權使用國家公權力實施法律的機關。狹義上，執(zhí)法機關僅指行政執(zhí)法機關，這也是通常意義上理解的執(zhí)法機關。本文闡述的是狹義上的執(zhí)法機關。公安機關是我國行政執(zhí)法機關中的一支重要隊伍。作為與群眾接觸最多的法律執(zhí)行機關，公安機關的執(zhí)法行為應起到示范作用。公安機關執(zhí)法水平的高低直接影響人民對于國家法律的認識。因此，提升公安執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，是建立法律在人民心中權威的關鍵所在。只有在人民心中建樹法律的權威性，人民才會心甘情愿去服從法律，法律才能得到普遍遵守，法治社會才能從根本上建立起來。孟德斯鳩在《論法的精神》中提出“一切有權力的人都極容易濫用權力”。因此，對于行使國家公權力的公安機關更應樹立法治思維，防止權力濫用，提升執(zhí)法水平。

(一)樹立職權法定的意識

1.合法性的要求

法律面前人人平等是現(xiàn)代法治社會一項最基本的原則。從權利角度來看，每個人都享有法律賦予的權利；從責任角度來看，每個人枉法而行都必須受到法律的制裁。因此，任何人在享有法律賦予權利的同時，都必須以守法而行，滿足合法性的要求。公安機關樹立職權法定意識，也是基于合法性的要求而提出的。相比普通大眾，公安機關作為享有國家公權力的機關，如果枉法而行將產生更大的危害性。因此，公安機關更應有義務讓自己的職權行為合乎法律規(guī)范。哈爾貝斯說過，合法性意味著某種政治秩序被認可的價值以及事實上的被承認。執(zhí)法人員在執(zhí)行法律時，應時刻嚴格遵守目的合法、權限合法、內容合法、手段合法、程序合法五項要求。只有這樣，才能滿足合法性的要求，使法律得到人民的認可與承認，樹立法律的權威性。只有在人民心中得到認可的法律才會得到普遍而持續(xù)的服從。

之所以要求公安機關樹立職權法定意識，因為其背后體現(xiàn)的是控權理論[1]。職權法定要求公安機關的一切執(zhí)法活動都必須依照法律行事。法律規(guī)定的職權公安機關才可以行使。換言之，公安機關行使職權必須基于法律明確的授權，這樣可以防止沒有法律根據的執(zhí)法活動的出現(xiàn)。由于公安機關性質的特殊性，國家賦予其行使一定的國家權力。為了防止公安機關濫用國家公權力，必須對其進行相應的控制。因此，公安機關應牢記法無授權即禁止的準則。在司法實踐中，存在一部分執(zhí)法人員職權法定意識淡薄，認為自己是權力的擁有者，不按照法律規(guī)定行使職權，導致暴力執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)。比如2013年發(fā)生的“延安城管暴力執(zhí)法”和“佛山暴力執(zhí)法事件”，傳播范圍廣，造成了極其惡劣的社會影響。類似情況在司法實踐中并不少見，而每發(fā)生一次暴力執(zhí)法的情況對于人民群眾而言便是司法權威的又一次弱化。公安機關只有建樹職權法定的意識，嚴格執(zhí)行法無授權即禁止的要求，才能真正防止執(zhí)法活動的失控，依法行使執(zhí)法權力，文明規(guī)范執(zhí)法，從而真正實現(xiàn)公安工作法治化。

(二)樹立法律與道德相融合的意識

《孟子·離婁上》中有文：“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！狈蔁o法去覆蓋社會生活的方方面面。只有將法律與道德相結合，對于法律無法涉及的地方必須依靠道德去發(fā)揮作用，對于法律空白之處，用道德去填補空缺，才能更加全面地規(guī)范社會生活[2]。道德是一種社會意識形態(tài)，是人們共同生活及其行為的準則與規(guī)范，看似無形，卻真切地存在于社會生活的方方面面。隨著網絡深入到社會生活的諸多領域，更應該倡導道德的作用。在網絡世界里，很多情況下人們使用的是虛擬身份，沒有現(xiàn)實的約束。如果道德缺失，人的劣性便有可能會在虛擬世界里暴露出來。雖然法律產生的巨大威懾力會使大部分人不敢逆法而行，但對于法律沒有涉及的領域，就需要發(fā)揮道德的作用，避免野蠻、暴力現(xiàn)象發(fā)生。

在公安機關執(zhí)法層面上，一方面就執(zhí)法效果而言，如果只是單純的進行執(zhí)法活動，至多能使人民產生畏懼而不敢違法的想法。換言之，人們往往是基于畏懼心理而被動地遵守法律。但真正能使人民心服口服，主動服從法律的執(zhí)法工作都伴隨了相應的人文關懷。另一方面，就執(zhí)法人員本身而言，如果執(zhí)法人員心中只有法律，而缺失了道德情懷，很容易變成冷冰冰的執(zhí)法“機器”?！胺ú煌夂跞饲椤保瑘?zhí)法同樣如此。將道德教化融合到公安執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員才能自覺主動地文明執(zhí)法，人道精神才能得以充分體現(xiàn)。如此，暴力執(zhí)法、刑訴逼供等不文明、不規(guī)范執(zhí)法的現(xiàn)象也失去了滋生的土壤。只有真正做到法律與道德相融合，才能使法律不再是冰冷的規(guī)范，使執(zhí)法成為有溫度的工作。人民群眾才更愿意從心底出發(fā)自覺遵守法律，接受公安機關的執(zhí)法行為。

二、公安職務犯罪的防范

法治的前提在于人民對于法律的普遍遵守，人民愿意去遵守法律是法律的權威性在起作用。換言之法律的權威性越大，人民則更愿意去遵守。作為當今社會最龐大的執(zhí)法隊伍，公安機關與人民的接觸也最為密切。公安機關執(zhí)法能力與政府公信力之間具有直接的關系。政府的法律權威能得到普遍性尊重，政府的公信力提升，政府對于公共事務的管理效率也會隨之提高。降低政府公信力的方式主要有執(zhí)法人員素質低下、法治思維缺失等，但造成政府公信力下降最嚴重的方式是職務犯罪。公安機關是與人民接觸最多的公權力機關，防范公安機關的職務犯罪對于政府公信力的提升具有重要作用。預防公安職務犯罪必須明晰主要的公安職務犯罪的種類有哪些。在我國，以往由于重實體輕程序的理念，刑訊逼供類職務犯罪較為頻發(fā)；貪污賄賂、挪用公款、濫用職權、徇私枉法、玩忽職守等職務犯罪也頻繁發(fā)生；個別執(zhí)法人員法治思維不夠完善，非法使用槍支等暴力犯罪也時有發(fā)生。這些犯罪在侵害了公民的合法權益的同時也損害了公安機關的形象，踐踏了法律的權威性。因此，有必要分析公安機關職務犯罪頻發(fā)的原因，從而有針對性地進行防范。

(一)公安職務犯罪的發(fā)生原因

德國法學家耶林說過，“世上不法之事莫過于執(zhí)法人自己破壞法律?！盵3]執(zhí)法者相比普通民眾更加明白法律的性質和作用，但知法犯法的公安職務犯罪行為仍然層出不窮。公安職務犯罪出現(xiàn)的原因主要有三方面：

1.經濟方面

英國歷史學家阿克頓曾說過， “使人墮落和道德淪喪的一切原因,都是從對金錢的貪欲開始的?！盵4]相較于一些國家高薪養(yǎng)廉的政策，我國國家公務人員的待遇確實存在差距，薪資與其政治地位不成正比。我國公安機關執(zhí)法人員屬于維護社會秩序最前沿的群體，承擔的警務工作較為繁重，但享受的待遇與承擔的工作任務不成正比。這就極易引起公安執(zhí)法人員以權謀私的欲望滋生，通過自身的權力去換取經濟利益，從而彌補待遇不足而帶來的落差。

2.思想方面

一部分公安人員的思維局限于自身是權力的享有者，沒有向服務型執(zhí)法轉變。在實際工作中，特權思想、官本位思想仍然存在，執(zhí)法人員往往“恃權而驕”，態(tài)度惡劣、暴力執(zhí)法，輕視人民的合法權益。長此以往，造成公安執(zhí)法人員背離了為人民服務的軌道，而邁向了濫用權力、徇私枉法的深淵。歸根究底，雖然執(zhí)法人員懂法、學法但卻沒有建立起真正的法治思維[5]。

3.制度方面

孟德斯鳩曾說過:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是一條萬古不變的經驗。有權力的人們使用權力直到遇到有界限的地方才休止?！蔽覈]有形成系統(tǒng)的公安機關監(jiān)督機制。在內部監(jiān)督上沒有形成統(tǒng)一的管理機制，或者管理制度執(zhí)行不到位，流于形式。對于公安機關的外部監(jiān)督即社會監(jiān)督也極為欠缺。我國部分執(zhí)法人員缺乏為人民服務的思維，受官本位等特權思想影響。而普通群眾由于傳統(tǒng)觀念影響，也認為自己是被統(tǒng)治的一方，公安執(zhí)法人員是高高在上的一方。這就使得國家公務人員與普通群眾都沒有形成權力監(jiān)督的思維。

(二)公安職務犯罪的防范對策

1.普及服務型執(zhí)法的法治理念

各個國家的意識形態(tài)呈現(xiàn)出不同的發(fā)展趨勢。西方國家從封建社會發(fā)展到民主社會，經歷了漫長的民主變革。文藝復興、宗教改革、啟蒙運動等一系列思想文化運動，引起人民思想觀念一次次質的飛躍。人民的觀念逐漸從封建思想中抽離出來，自由、平等、天賦人權等民主觀念也隨著一次次的思想文化運動而日漸深入人心。但在我國意識形態(tài)的轉變，并沒有像西方國家一樣經歷漫長的民主變革，而是直接從封建社會進入到新民主主義社會，然后迅速地邁入了社會主義社會。意識形態(tài)的轉變缺乏過渡，人民的思想跟不上民主化的進程。這不僅導致了部分國家公務人員特權思想仍然嚴重，還造成了人民民主意識嚴重缺乏的現(xiàn)象。

因此，為了防范職務犯罪必須從國家公務人員與人民兩方面著力。對于執(zhí)法人員來說，應從官本位特權思想向為人民服務的理念上轉變；由管理型執(zhí)法向服務型執(zhí)法轉變，樹立法律至上的法治思維。而對于人民來說，應積極培養(yǎng)其社會主義國家主人翁意識，增強其民主意識的培養(yǎng)。

2.強化對公安執(zhí)法人員的監(jiān)督

在對公安機關的監(jiān)督上應把握以下兩個方面。一方面應從公務系統(tǒng)內部入手。在公務系統(tǒng)內部監(jiān)督上也應分為兩點：(1)打造檢警聯(lián)席機制[6]。檢察院與公安機關加強合作，檢察機關應在堅持檢察官中立立場下發(fā)揮好其法律監(jiān)督機關的角色。在檢察機關與公安機關間建立信息平臺。公安機關應自覺接受檢察機關監(jiān)督，加強與檢察機關溝通協(xié)調，提升自身的業(yè)務素質，對檢察機關的建議應逐條落實。(2)在公安系統(tǒng)內部建立權力制約制度，防止權力過于集中的現(xiàn)象出現(xiàn)。建立權力分流制度，將收集證據與處罰決策環(huán)節(jié)分開，由不同的執(zhí)法人員執(zhí)行。

另一方面應從外部監(jiān)督即社會監(jiān)督著手，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。美國大法官路易斯·布蘭代斯說過，陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察[7]。因此在公安執(zhí)法過程中應堅持權力透明化原則，使人民群眾監(jiān)督有門。拓寬社會反饋渠道，通過設立意見箱、建立網上評價機制等方式，對執(zhí)法人員進行監(jiān)督。人民可以通過意見箱或者網絡平臺表達自身對于執(zhí)法人員執(zhí)法的評價。發(fā)表評價時應實行實名制，防止一些群眾出于狹隘報復心理，對執(zhí)法人員提出不客觀的評價。

3.提高公安執(zhí)法人員的待遇

2017年8月，網絡上盛傳一篇文章《我那些從不買單的公務員同學》，文章所表達的是公務員并不像其他人認為的那樣權力大、待遇豐厚。而轉載的群體大都擁有同樣的身份——公務員。這篇文章之所以引起公務員的共鳴，在于我國存在公務員待遇普遍偏低的現(xiàn)象。我國人口數量龐大，而公安執(zhí)法人員所占的比例遠遠小于西方發(fā)達國家。警力的不足、警務的繁重、政治地位與經濟待遇上的落差會導致?lián)碛袡嗔Φ膱?zhí)法人員謀求非法的經濟利益，從而走上犯罪的道路。為了防止這類現(xiàn)象的出現(xiàn)，我國應提高公安執(zhí)法人員的待遇，建立高薪養(yǎng)廉制度。同時，應增強對公安執(zhí)法人員的心理健康的關注。公安執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中承受相當的壓力，同時不可避免地接觸一些負面事件，這些現(xiàn)實情況往往對公安執(zhí)法人員的心理造成不良的影響。政府應通過通過設立心理咨詢、疏導等機構，保護公安執(zhí)法人員的心理健康，從而促進公安民警文明、規(guī)范執(zhí)法，提升整個社會法治化水平。

[1]陳金，牛文軍.法治精神與法治公安[J].山東公安專科學校學報，2003(06).

[2]康大民.法治與德治相結合中的公安工作(上)[J].遼寧警專學報，2008(03).

[3]李明，黃曉平，張愛國.當前公安民警違法違紀和職務犯罪的特點原因與預防對策[J].云南警官學院學報，2011(01).

[4]丁平.淺議新時期公安民警職務犯罪的原因與防治對策[J].公安研究，2011(01).

[5]劉文成.關于遏制公安民警職務犯罪的思考[J].公安教育，2001(01).

[6]沈寅飛.預防公安民警職務犯罪的中山實踐[J].方圓，2016(10).

[7]蔣連舟.公安民警職務犯罪研究[J].河北公安警察職務學院學報，2011(02).

Researchonpolice’sthinkingofrulingbylawandpreventionofjob-relatedcrimeinpublicsecurity

QiLichun

(EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200063,China)

The prerequisite for the realization of the rule of law lies in that there are good laws and laws are obeyed by the people. The establishment of the police’s thinking of ruling by law should not be generalized in theory,but should be sought for operational training path from practice. The establishment of law enforcement officers’ thinking of ruling by law in public security organs should be promoted from the establishment of the legal authority thoughts and the change of privilege thought to the servicing law enforcement idea. Furthermore,they should enhance the people’s recognition of the authority of law and enhance the credibility of the public security organs as law enforcement agencies of the government. At the same time,in the process of establishing a society under the rule of law,the job-related crimes in public security have made a huge negative impact. The emergence of job-related crimes in public security has many causes such as economy,ideology and system. Correspondingly,job-related crimes in public security should be prevented from the aspects of the treatment of the police,the concept of the rule of law and the supervision mechanism.

thinking of ruling by law;public security organs;law enforcement officers;job-related crimes in public security

齊力莼(1995—)，女(漢族)， 江西上饒人，華東政法大學2016級刑法學碩士研究生，主要從事刑法學研究。

2017-10-12

D035.30

A

1009-1416(2017)06-011-04

【責任編輯：凌秋千】