中國(guó)環(huán)境治理的體系轉(zhuǎn)型與制度構(gòu)建
——基于麥肯錫7S模型的分析

王 莉

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,河南 鄭州 450046)

中國(guó)環(huán)境治理的體系轉(zhuǎn)型與制度構(gòu)建
——基于麥肯錫7S模型的分析

王 莉

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,河南 鄭州 450046)

中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境治理體系存在治理戰(zhàn)略不清、定位不明，管理分散、治理主體孤立、手段單一，整體性治理制度供給不足、法律制度間缺乏有效銜接與組合等弊端，亟需進(jìn)行轉(zhuǎn)型以便適應(yīng)中央治理能力和治理體系現(xiàn)代化提升的時(shí)代需求。麥肯錫7S模型具有社會(huì)治理的普適性特征，可與環(huán)境治理形成結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)，且具有整體管理的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)、符合現(xiàn)代治理體系要求的主體型構(gòu)優(yōu)勢(shì)、便于執(zhí)行的效率優(yōu)勢(shì)和制度績(jī)效激勵(lì)的強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)，契合了中國(guó)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)生需求。中國(guó)的環(huán)境治理體系制度構(gòu)建應(yīng)從硬件和軟件二維展開(kāi)，硬件要素是中國(guó)環(huán)境有效治理的外部保證，包括環(huán)境治理戰(zhàn)略、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和環(huán)境治理制度；軟件要素是中國(guó)環(huán)境有效治理的內(nèi)部動(dòng)力，包括共同理念、治理人員、治理風(fēng)格和治理技術(shù)。環(huán)境法律制度的條理、改造、整合是整個(gè)治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要素。

麥肯錫7S模型；環(huán)境治理體系；轉(zhuǎn)型；制度建構(gòu)

一、引言

我國(guó)政府從20世紀(jì)80年代就開(kāi)始通過(guò)制定法律規(guī)范和宏觀政策應(yīng)對(duì)中國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題，一批旨在提高違法成本和加強(qiáng)污染源頭防控的法律規(guī)范陸續(xù)出臺(tái)或修訂，國(guó)家的宏觀綱領(lǐng)文件也圍繞科學(xué)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等方略，系統(tǒng)規(guī)劃未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的宏觀藍(lán)圖，構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)環(huán)境治理需求的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。然而，當(dāng)時(shí)所發(fā)布的規(guī)范性文件大多無(wú)法擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)矛盾的桎梏，更多關(guān)注政府在環(huán)境管理中的核心和支配地位，強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境管理中職權(quán)的配置，市場(chǎng)手段使用和公眾參與度明顯不足，制度之間的有效協(xié)調(diào)性不足，制度割裂現(xiàn)象普遍存在。

2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求到2020年建立包括環(huán)境治理體系在內(nèi)的系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本過(guò)低等問(wèn)題。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》要求加快制度創(chuàng)新，積極推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。并且，2015年1月1日生效的《環(huán)境保護(hù)法》也在推動(dòng)多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系上實(shí)現(xiàn)了重要突破[5]。這些綱領(lǐng)性文件和法律規(guī)范彰顯了中國(guó)政府優(yōu)化和重構(gòu)現(xiàn)行環(huán)境治理體系的決心，并且將會(huì)指引中國(guó)的環(huán)境治理體系日臻完善。然而，我國(guó)環(huán)境治理的建構(gòu)和完善發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要多元主體的共同治理,更需要架構(gòu)全局性的、從宏觀到微觀的全面系統(tǒng)的制度體系以及類型化的、能切實(shí)操作的實(shí)施模式。

國(guó)外環(huán)境治理研究隨著時(shí)間變遷和情勢(shì)發(fā)展，從早期的政府管制理論、所有權(quán)控制理論、自主治理理論發(fā)展到目前的多中心治理理論、整體治理理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論、協(xié)同治理理論、生態(tài)系統(tǒng)管理理論等，具體的環(huán)境治理模式也從政府管制—命令型模式、市場(chǎng)化模式、公民治理模式逐漸向多元治理模式發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)環(huán)境治理的研究重點(diǎn)是將國(guó)外環(huán)境治理理論和模式引進(jìn)中國(guó)，并嘗試探討其在中國(guó)的擴(kuò)展性和適用性，如整體治理模式[1]、協(xié)同治理模式[2]、多中心治理模式[3]、轉(zhuǎn)型管理模式[4]等。統(tǒng)觀國(guó)內(nèi)外環(huán)境治理模式和制度建構(gòu)研究，目前國(guó)內(nèi)外環(huán)境治理研究雖然創(chuàng)設(shè)模式眾多，但大多強(qiáng)調(diào)治理主體從單一到多元的合作共治，欠缺宏觀視域的全局框架安排和全面系統(tǒng)的法律制度制度設(shè)計(jì)。

發(fā)端于企業(yè)管理的麥肯錫7S模型主張企業(yè)治理必須綜合考慮關(guān)乎企業(yè)發(fā)展的七種因素，包括戰(zhàn)略(Strategy)、結(jié)構(gòu)(Structure)、制度(System)、風(fēng)格(Style)、人員(Staff)、技術(shù)(Skill)和共同理念(Shared value)[6]，只有在這七種軟硬件要素很好地溝通和協(xié)調(diào)的情況下，企業(yè)才能成功獲得發(fā)展。7S模型不僅關(guān)注宏觀層面的戰(zhàn)略及理念等要素，而且涵蓋了微觀層面的人員、技術(shù)、制度等要素，更為重要的是該模型特別強(qiáng)調(diào)諸要素之間的整體聯(lián)系和系統(tǒng)效應(yīng)發(fā)揮。該模型契合了現(xiàn)代化的環(huán)境治理作為系統(tǒng)工程的內(nèi)在要求，為生態(tài)文明背景下的中國(guó)環(huán)境治理研究提供了從國(guó)家全局視角對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行整體安排的、具體的可操作的實(shí)施模式。目前，麥肯錫7S思維模型已引起管理學(xué)界的關(guān)注，如華中師范大學(xué)張立榮教授借用7S模型探討當(dāng)代中國(guó)政府的公共治理范式[7]，但利用該模型進(jìn)行環(huán)境治理制度分析者寥寥。根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)平臺(tái)的文獻(xiàn)檢索結(jié)果，截至2016年12月，我國(guó)利用7S思維模型分析環(huán)境治理制度建構(gòu)的研究論文尚沒(méi)有1篇。本文以企業(yè)微觀整體系統(tǒng)管理的麥肯錫7S模型為分析模式，進(jìn)而全面系統(tǒng)地構(gòu)建中國(guó)環(huán)境治理法律制度框架，以期探尋更加科學(xué)合理的治理理論支撐。

二、麥肯錫7S模型契合中國(guó)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)生需求

(一)7S模型具有應(yīng)用于社會(huì)治理領(lǐng)域的普適性特征

治理理論是傳統(tǒng)管理理論劃時(shí)代的重大變革，它的興起源于全球性的國(guó)家和社會(huì)治理危機(jī)，這種危機(jī)在發(fā)達(dá)國(guó)家表現(xiàn)為政府權(quán)能型福利主義的失敗，在發(fā)展中國(guó)家則表現(xiàn)為社會(huì)解體、國(guó)家政府行政職能的崩潰。而這又根源于政府和市場(chǎng)的雙重困境。國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)運(yùn)行的新情況，使得各個(gè)社會(huì)組織或單位內(nèi)部和外部間的互動(dòng)日益頻繁，簡(jiǎn)單地借助于國(guó)家計(jì)劃或資本市場(chǎng)的運(yùn)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這種客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致制定政策所應(yīng)遵循的基本層面也發(fā)生變化，從而，國(guó)家社會(huì)治理的總體結(jié)構(gòu)和功能必然發(fā)生新的變化[8]。適應(yīng)這種變化所產(chǎn)生的治理理論改變了原有管理的單向性、權(quán)力性、支配性，而發(fā)展出擁有互動(dòng)、權(quán)利、參與等更加重視個(gè)體主體的治理新時(shí)代。

7S模型就是現(xiàn)代企業(yè)管理階段的產(chǎn)物，20世紀(jì)七八十年代，基于經(jīng)濟(jì)危機(jī)和工人失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題解決的現(xiàn)實(shí)需求，長(zhǎng)期服務(wù)于美國(guó)著名的麥肯錫管理顧問(wèn)公司的學(xué)者托馬斯·J.彼得斯(Thomas J．Peters)和小羅伯特·H·沃特曼(Robert H．Waterman)，努力尋找適合于本國(guó)企業(yè)發(fā)展振興的法寶。他們對(duì)選中的美國(guó)62家大公司和43家獲利能力和成長(zhǎng)速度較快的模范公司進(jìn)行調(diào)查，并經(jīng)過(guò)充分思考和討論總結(jié)，以企業(yè)組織七要素為研究的框架，創(chuàng)作了《追求卓越——美國(guó)企業(yè)成功的秘訣》一書(shū)，構(gòu)造了企業(yè)發(fā)展的經(jīng)典管理模式7S模型。7S模型將現(xiàn)代社會(huì)管理創(chuàng)新即治理結(jié)構(gòu)的核心要素予以具體運(yùn)用和型構(gòu)，充分表達(dá)了現(xiàn)代社會(huì)工業(yè)理性、科學(xué)化、社會(huì)主體自我認(rèn)可和發(fā)展以及社會(huì)文化建設(shè)等現(xiàn)代性體驗(yàn)，并將上述現(xiàn)代性體驗(yàn)和理念模塊化、具體化和可操作化，實(shí)現(xiàn)了“人的問(wèn)題要求人性地解決”的現(xiàn)代治理理念和目標(biāo)。環(huán)境治理是社會(huì)治理的重要內(nèi)容和特殊組成部分，由于7S模型與社會(huì)治理的內(nèi)在相通性和核心一致性，客觀上必然具有可以適用于環(huán)境治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的普適性特征。

(二)7S模型具有公共治理的整體系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)

公共治理是一個(gè)復(fù)雜的多主體、多層次系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)在的各層次、各方面之間存在著多種多樣的交互作用，因此，復(fù)雜性和不確定性十分突出[9]。7S模型科學(xué)、合理地建構(gòu)了系統(tǒng)的整體觀，并能圍繞治理創(chuàng)新的核心要素主體、制度、文化予以結(jié)構(gòu)分析，有力地建構(gòu)了創(chuàng)新的運(yùn)動(dòng)因子。

7S模型關(guān)注整體性，以主客觀的辯證認(rèn)識(shí)綜合源頭、過(guò)程和結(jié)果一體化程式，以新的視角對(duì)治理對(duì)象、治理內(nèi)容和治理方法進(jìn)行模塊化形塑，從而客觀上產(chǎn)生了以過(guò)程和效果的考核代替以約束和強(qiáng)制的考核的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制變革。該模型7大模塊的具體化，也為環(huán)境治理績(jī)效考核目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)提供了可資量化的總體性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。并且，關(guān)注主體性和人的能力發(fā)揮的7S模型，將人的主體能動(dòng)性構(gòu)筑為制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新的核心力量，改變了傳統(tǒng)“權(quán)力本位”的治理權(quán)威依靠，而創(chuàng)造性地發(fā)展出“能力本位”的新權(quán)威。同時(shí)7S模型通過(guò)將戰(zhàn)略(Strategy)、結(jié)構(gòu)(Structure)、制度(System)和風(fēng)格(Style)、人員(Staff)、技術(shù)(Skill)、共同理念(Shared value)區(qū)分為硬件和軟件兩個(gè)層次[10]，有效地實(shí)現(xiàn)了治理體系宏觀和微觀的區(qū)分協(xié)調(diào)，一方面既考慮了治理的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，另一方面也考慮了治理的具體執(zhí)行和落實(shí)問(wèn)題，并且該模型強(qiáng)調(diào)和注重構(gòu)成要素之間的互動(dòng)、通約關(guān)系，各個(gè)要素組成的合力必須保持對(duì)社會(huì)環(huán)境的最佳適應(yīng)狀態(tài)，才能夠形成環(huán)境治理整體創(chuàng)新性維持和發(fā)展。

(三)7S模型順應(yīng)我國(guó)環(huán)境治理現(xiàn)代化的時(shí)代需求

國(guó)家治理的現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的雙重現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化就是通過(guò)法律法規(guī)的制定，科學(xué)規(guī)劃各個(gè)領(lǐng)域的總體指導(dǎo)思想、組織機(jī)構(gòu)、組織人員等要素的制度安排，形成完整系統(tǒng)的治理體系。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化意味著以事權(quán)、財(cái)權(quán)為核心的國(guó)家執(zhí)政能力和以公民素質(zhì)、社會(huì)文化培育等為中心的社會(huì)自治能力等方法方式的全面現(xiàn)代化，同時(shí)也包括信息、網(wǎng)絡(luò)等治理技術(shù)的現(xiàn)代化。環(huán)境治理是國(guó)家治理體系的一個(gè)重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，同樣立足于上述治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而7S模型所構(gòu)造的發(fā)展和建設(shè)模型既產(chǎn)生于這種治理現(xiàn)代化的變革，也是此種治理現(xiàn)代化變革的結(jié)果。其中，戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、制度等硬件要素，事實(shí)上可以為中國(guó)環(huán)境治理制度的體制框架和具體制度體系設(shè)置、包括權(quán)利義務(wù)權(quán)力職責(zé)的配置提供思路；作為軟件要素的風(fēng)格、人員、技術(shù)和共同理念，則直接規(guī)定了國(guó)家環(huán)境治理體系的治理行為特征、參與主體、治理技術(shù)和治理文化。在此意義上，麥肯錫模型的7個(gè)要素能夠與中國(guó)環(huán)境治理的現(xiàn)代化模式形成結(jié)構(gòu)性對(duì)應(yīng)，并為其提供結(jié)構(gòu)構(gòu)造的要素對(duì)應(yīng)策略。

現(xiàn)代社會(huì)不同于古代傳統(tǒng)社會(huì)的根本點(diǎn)就在于人的主體性的發(fā)現(xiàn)，這種發(fā)現(xiàn)不僅體現(xiàn)在政治哲學(xué)和政治體制建設(shè)的權(quán)力歸屬、權(quán)利配置方面，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中自我力量的證明和實(shí)現(xiàn)。企業(yè)化、自治和去中心化正是這種主體性力量不斷蓬勃發(fā)展的不竭源泉，資本一方面束縛著人，另一方面也塑造和解放著人。7S模型作為立基于現(xiàn)代管理哲學(xué)變遷的新理論，同樣基于社會(huì)人、文化人、自我實(shí)現(xiàn)等主體建構(gòu)的基礎(chǔ)之上，并且該模型的目標(biāo)本就是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、企業(yè)發(fā)展、個(gè)體成長(zhǎng)以及文化孕育的整體性發(fā)展。7S模型實(shí)現(xiàn)了“以事為中心”向“以人為中心”的治理方式和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)以人為本的治理理念，因而必然與現(xiàn)代社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的要求相一致。

三、基于麥肯錫7S模型的中國(guó)環(huán)境治理體系與制度構(gòu)建

7S模型作為公司治理的現(xiàn)代模型，從根本上說(shuō)，畢竟不同于國(guó)家和社會(huì)治理的綜合性、復(fù)雜性，特別是不同于國(guó)家和社會(huì)治理過(guò)程中公共性和非公共性問(wèn)題的具體面向。7S模型在運(yùn)用到國(guó)家和社會(huì)治理層面，作為型構(gòu)和改革國(guó)家和社會(huì)治理模式的新理論時(shí)，必須受到自身特殊性和非公共性的限制，模型的利用必須既充分重視其通過(guò)利益引導(dǎo)等市場(chǎng)機(jī)制對(duì)環(huán)境治理組織、個(gè)人等主體的價(jià)值，充分發(fā)揮其整體性功能發(fā)揮對(duì)治理效率的積極意義，同時(shí)也必須重視作為國(guó)家和社會(huì)治理領(lǐng)域的環(huán)境治理必然以公共利益為重的恒定選擇，必須重視公平相對(duì)于效率的優(yōu)先性，更必須重視特殊領(lǐng)域戰(zhàn)略選擇短期性和局部性與環(huán)境治理長(zhǎng)期性、綜合性的不同。

(一)中國(guó)環(huán)境治理體系的硬件制度建構(gòu)框架

參照麥肯錫7S分析模型并立基于環(huán)境治理的內(nèi)在要求，環(huán)境治理的硬件要素包括環(huán)境治理戰(zhàn)略、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和環(huán)境治理制度。其中，環(huán)境治理戰(zhàn)略是關(guān)于環(huán)境治理目標(biāo)、發(fā)展策略和發(fā)展途徑的總體謀劃與導(dǎo)向[7]。環(huán)境治理結(jié)構(gòu)包括環(huán)境治理的外在空間結(jié)構(gòu)和內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)。環(huán)境治理制度作為貫穿環(huán)境治理軟硬件各要素的規(guī)范體系，目的在于保障環(huán)境治理戰(zhàn)略的有效實(shí)現(xiàn)并在此基礎(chǔ)上對(duì)治理結(jié)構(gòu)予以具體落實(shí)。

1.環(huán)境治理戰(zhàn)略選擇

環(huán)境治理的戰(zhàn)略就是對(duì)我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體把握和未來(lái)的籌劃。我國(guó)環(huán)境治理戰(zhàn)略應(yīng)從如下兩方面確定：其一，從宏觀上來(lái)講，環(huán)境治理的最終歸屬還是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)，環(huán)境治理的戰(zhàn)略必須體現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展特征。其二，從微觀上來(lái)講，環(huán)境治理需要解決現(xiàn)行治理體系的弊端，環(huán)境治理戰(zhàn)略必須體現(xiàn)多中心協(xié)調(diào)共治的全球治理發(fā)展趨向。落實(shí)該總體戰(zhàn)略，一方面要擺正經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的互動(dòng)關(guān)系，認(rèn)識(shí)到在當(dāng)代國(guó)際及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大環(huán)境下，與綠色發(fā)展相背離的經(jīng)濟(jì)數(shù)字增長(zhǎng)是沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的，必須通過(guò)制度創(chuàng)新與環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與低碳環(huán)保之間找尋到二者可持續(xù)協(xié)調(diào)前行的條件設(shè)置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保雙贏的良性互動(dòng)；另一方面，要緊抓治理的效率及科學(xué)性命題，調(diào)動(dòng)多元參與方的熱情與動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)多中心治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

2.環(huán)境治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

治理結(jié)構(gòu)是治理制度的上位概念，是理清雜亂無(wú)章系列制度的脈絡(luò)，并可從治理結(jié)構(gòu)中抽取治理的主體要素。單中心治理的低效率及失靈已經(jīng)成為立法者及學(xué)界的共識(shí)，改變單中心的垂直化治理(行政管理)結(jié)構(gòu)走向多中心共治的扁平化(包含行政主體在內(nèi)的多元主體參與)結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。并且，我國(guó)不同省份與不同省份的城市之間長(zhǎng)期以來(lái)形成的行政區(qū)域，阻隔了區(qū)域之間在環(huán)境治理問(wèn)題上的聯(lián)合協(xié)調(diào)，更為關(guān)鍵的是，環(huán)境的空間性、地域性特點(diǎn)使得行政區(qū)劃與環(huán)境影響和保護(hù)的范圍不一致。有鑒于此，環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)除了以治理主體為主線的治理結(jié)構(gòu)(即組織結(jié)構(gòu))布局外，還應(yīng)考慮以自然資源生態(tài)系統(tǒng)比如水文單元的流域作為空間單元進(jìn)行分區(qū)治理(空間結(jié)構(gòu))，從而解除我國(guó)目前環(huán)境治理中以省域?yàn)榻缦薷髯詾檎蔫滂?，有效統(tǒng)籌流域內(nèi)環(huán)境資源能源的整體管理，促進(jìn)各區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

就治理的組織結(jié)構(gòu)而言，政府、市場(chǎng)與民眾是掌控環(huán)境治理的三駕馬車，同時(shí)也構(gòu)成了我國(guó)環(huán)境治理的總體組織結(jié)構(gòu)元素。一方面，需要協(xié)調(diào)并理順政府、市場(chǎng)與民眾三方的良性互動(dòng)關(guān)系，形塑比例協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，避免政府權(quán)力配置失當(dāng)、市場(chǎng)激勵(lì)與民眾參與度不足的局面形成；另一方面，要注重各單元制度的建構(gòu)或外圍環(huán)境的培育，比如在完善市場(chǎng)類法律制度的同時(shí)，必須同時(shí)培育我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)氛圍及厚重的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)土壤，完善民眾參與的法律制度，培育民眾崇尚法律、敬畏自然的思想理念。就治理的空間結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)在組織結(jié)構(gòu)形成的基礎(chǔ)上，考慮以生態(tài)系統(tǒng)為單元進(jìn)行整體治理，生態(tài)系統(tǒng)的確定可以相對(duì)完整、邊界清楚的區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，也可以流域、地下水等自然水文單元為標(biāo)準(zhǔn)[11]。

3.環(huán)境治理制度整合

結(jié)合麥肯錫7S環(huán)境治理模型的組織結(jié)構(gòu)，根據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)管理主體和手段，可將環(huán)境保護(hù)制度劃分為三種類型，分別是環(huán)境管制制度、環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)互動(dòng)制度。這里的環(huán)境管制制度，即以政府為主體，使用行政強(qiáng)制手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的制度體系；環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度，即以市場(chǎng)為主體，主要采用市場(chǎng)手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的制度體系；社會(huì)互動(dòng)制度，即多元主體互動(dòng)、多種手段并用進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的制度體系。需要針對(duì)上述上三種制度類型的制度目標(biāo)、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)效果等方面進(jìn)行解剖分析[12]，并結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、環(huán)境資源變化規(guī)律，優(yōu)化組合不同制度分類，進(jìn)而建構(gòu)一套制度間相互配合協(xié)調(diào)、銜接周延、高效運(yùn)行的中國(guó)環(huán)境治理制度體系。具體來(lái)說(shuō)，在政府環(huán)境管制制度體系中，需要反思并重構(gòu)我國(guó)的行政審批、行政控制、行政檢查、行政調(diào)查、行政處罰等制度，并著力構(gòu)建重點(diǎn)區(qū)域和流域統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)或聯(lián)防聯(lián)控機(jī)構(gòu)[13]；在環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系中，需要反思并重構(gòu)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、環(huán)境金融制度、環(huán)境費(fèi)稅制度、企業(yè)環(huán)境信用制度、環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金制度[14]等；在社會(huì)互動(dòng)制度體系中，需要反思并重構(gòu)公民環(huán)境權(quán)制度[15]、環(huán)境訴訟制度、公眾參與激勵(lì)制度、自主協(xié)商制度、環(huán)境教育制度等。在反思并重構(gòu)不同種類的制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立統(tǒng)一的制度目標(biāo)，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、層次明晰的制度體系[14]，同時(shí)健全相關(guān)制度溝通機(jī)制和實(shí)施程序。在環(huán)境保護(hù)制度結(jié)構(gòu)體系設(shè)計(jì)中，要特別強(qiáng)化系統(tǒng)研究，既要注重環(huán)境保護(hù)制度體系要素及其關(guān)系，也要注重制度組合與執(zhí)行力研究，尤其應(yīng)注重分析制度體系在不同發(fā)展階段的演變規(guī)律，探尋制度的應(yīng)然樣態(tài)。

(二)中國(guó)環(huán)境治理體系的軟件制度建構(gòu)框架

軟件要素是中國(guó)環(huán)境有效治理的內(nèi)部動(dòng)力，包括共同理念、治理人員、治理風(fēng)格和治理技術(shù)，其中，共同理念是中國(guó)環(huán)境治理的核心要素，治理人員要架構(gòu)多元治理主體的具體權(quán)利義務(wù)和協(xié)同治理參與路徑，治理風(fēng)格應(yīng)呈現(xiàn)從行政管制型到公共服務(wù)型的特征，治理技術(shù)要重點(diǎn)建構(gòu)環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新的制度安排。

1.確定環(huán)境治理的共同理念

理念即觀念，是人們對(duì)事物表象或客觀事物內(nèi)在規(guī)律性的高度理性概括。黨的十八大報(bào)告提出了“五位一體”的建設(shè)方略，把生態(tài)文明建設(shè)放置到了突出地位，并且要求在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面及全過(guò)程中考慮并尊重生態(tài)規(guī)律。生態(tài)文明內(nèi)在的哲學(xué)理性實(shí)質(zhì)是要尊重非人生命體的生態(tài)理性，堅(jiān)持人與生態(tài)系統(tǒng)的一體化、整體性協(xié)同發(fā)展。麥肯錫7S模型的七大要素架構(gòu)的哲學(xué)基礎(chǔ)是系統(tǒng)論和整體控制論的哲學(xué)和方法論，潛含著一體化、整體治理的內(nèi)在邏輯。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，我國(guó)未來(lái)的環(huán)境治理環(huán)保立法應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的基本規(guī)律及生態(tài)系統(tǒng)承載能力，確立生態(tài)理性及整體保護(hù)的理念，合理配置國(guó)家及地方和區(qū)域立法資源，并且完善相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)法律制度，法律規(guī)范的制定、執(zhí)行和遵守都應(yīng)當(dāng)著意于人與自然和諧共處的客觀要求，體現(xiàn)一體化整體治理的理念。同時(shí)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)注重將生態(tài)理性及整體保護(hù)的理念融入我國(guó)的法治文化建設(shè)，通過(guò)長(zhǎng)期、科學(xué)、持續(xù)、長(zhǎng)效推進(jìn)生態(tài)理性和整體保護(hù)治理理念，使其成為我國(guó)法治文化的核心內(nèi)容。

2.提升環(huán)境治理人員治理績(jī)效

多中心環(huán)境治理要求政府、市場(chǎng)、民眾的社會(huì)關(guān)系多元化，找好三者各自的角色分配及功能定位，形成治理人員良性架構(gòu)并良好運(yùn)行的人員構(gòu)成系統(tǒng)。

首先，應(yīng)當(dāng)提高政府環(huán)境治理的效率。提高政府的治理效率，關(guān)鍵是要保證地方治理機(jī)構(gòu)執(zhí)法的獨(dú)立性。具體的做法有二：一是變革目前偏向于地方行政區(qū)劃式的治理體制，向以跨區(qū)域垂直式治理體制轉(zhuǎn)變。垂直式的治理機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠弱化地方政府對(duì)治理機(jī)構(gòu)治理的干擾，使治理機(jī)構(gòu)精力集中于業(yè)務(wù)研究。同時(shí)，應(yīng)遵循“擴(kuò)省、縮市、強(qiáng)縣”的思路進(jìn)行環(huán)境治理機(jī)構(gòu)改革，即增加省級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量，減少市級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量，加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)建設(shè)，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠較大程度上弱化地方政府干擾。目前正在進(jìn)行的環(huán)保行政管理機(jī)構(gòu)的垂直改革試點(diǎn)遵循的就是這個(gè)思路。二是強(qiáng)化環(huán)保部對(duì)環(huán)境的監(jiān)測(cè)力度，懲罰措施應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施掛鉤。如果建立垂直化監(jiān)管模式的成本大于其收益，環(huán)境治理體制也可以不發(fā)生改變，維持現(xiàn)有的模式，但要加大中央政府對(duì)地方政府官員的環(huán)境考核指標(biāo)權(quán)重，或者將環(huán)保部對(duì)地方政府的環(huán)境治理不力的懲罰措施同其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，也能起到良好的作用。比如，目前環(huán)保部如果判定某地環(huán)境保護(hù)不達(dá)標(biāo)，則該區(qū)域的環(huán)評(píng)限批。這一措施將大大弱化地方政府庇護(hù)當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的動(dòng)力。

其次，應(yīng)當(dāng)提升公眾參與環(huán)境治理的績(jī)效。這里的公眾是一個(gè)涵蓋污染企業(yè)、社會(huì)組織和普通民眾在內(nèi)的廣泛概念。具體的途徑如下：一是強(qiáng)化公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利。權(quán)力(利)配置是公眾參與環(huán)境保護(hù)的深層推進(jìn)機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制，賦予公眾環(huán)境權(quán)是公眾有資格參與環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。二是弱化地方政府與污染企業(yè)的合謀基礎(chǔ)。共同的利益和信息不對(duì)稱是合謀實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵條件。因此，中央政府可以繞開(kāi)地方政府，通過(guò)完善環(huán)境監(jiān)管制度敦促企業(yè)對(duì)環(huán)境信息進(jìn)行披露，同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)、證監(jiān)會(huì)對(duì)企業(yè)環(huán)保信息披露的責(zé)任約束，增加企業(yè)環(huán)境信息披露不充分的政治成本，敦促企業(yè)加大環(huán)保信息披露，走上清潔生產(chǎn)道路[15]。三是拓寬公眾參與渠道，落實(shí)公眾的訴求。目前，公眾參與環(huán)境保護(hù)的形式多樣，如座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、電話訪談等，應(yīng)鼓勵(lì)構(gòu)建專家支持的環(huán)保社團(tuán)，使公眾訴求更具專業(yè)性和針對(duì)性。四是積極探索第三方專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)參與環(huán)境治理的途徑、方式和方法[16]。

3.確立環(huán)境治理風(fēng)格

從管理到治理的轉(zhuǎn)變，一方面表明了參與環(huán)境保護(hù)主體的多元化，同時(shí)也體現(xiàn)了環(huán)境管理風(fēng)格的轉(zhuǎn)變。治理體系的現(xiàn)代化要求政府從傳統(tǒng)的生硬管理風(fēng)格向公共服務(wù)型的治理風(fēng)格轉(zhuǎn)變。具體措施如下：首先，探索部分領(lǐng)域區(qū)域一體化管理模式，落實(shí)新環(huán)保法提出的聯(lián)防聯(lián)治新舉措。其次，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府的環(huán)境服務(wù)功能，具體就是依法確認(rèn)環(huán)境公共服務(wù)在政府職能中的主導(dǎo)地位，劃分整體管理與地方政府以及地方政府各職能部門(mén)之間的職責(zé)分工，加大對(duì)政府基本公共服務(wù)的投入，逐步解決地方財(cái)力與環(huán)境服務(wù)不匹配、政府間轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范和透明的問(wèn)題；推行以環(huán)境公共服務(wù)為內(nèi)容的政府機(jī)關(guān)績(jī)效管理改革，落實(shí)《政府績(jī)效考核管理辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》等規(guī)章制度，強(qiáng)化公共服務(wù)問(wèn)責(zé)制；改變過(guò)去政府與政府之間缺乏交流和聯(lián)系、彼此孤立的現(xiàn)狀，利用各類互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府各職能部門(mén)之間、各工作機(jī)構(gòu)之間、政府工作人員之間的相互聯(lián)系與反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)與共享，實(shí)現(xiàn)政府管理流程再造，建設(shè)各個(gè)區(qū)域環(huán)境管理的無(wú)縫隙對(duì)接。

4.創(chuàng)新環(huán)境治理技術(shù)

保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，必須依靠環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)創(chuàng)新需要通過(guò)激勵(lì)措施激勵(lì)科研機(jī)構(gòu)及企業(yè)和科研人員投入到技術(shù)創(chuàng)新中來(lái)。首先，要提高科研人才的待遇，加大對(duì)科研人才的投入，確保科研人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性和持久性，從而帶動(dòng)科學(xué)技術(shù)的整體良性發(fā)展。其次，要對(duì)科技人員創(chuàng)新的技術(shù)成果進(jìn)行資本化管理[17]?？萍既藛T與其所屬單位可以通過(guò)合同的形式約定獎(jiǎng)勵(lì)、報(bào)酬的方式和數(shù)額或者就關(guān)于技術(shù)創(chuàng)新成果的權(quán)屬比例關(guān)系打成一致協(xié)議。同時(shí)，要健全完善科技創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)制度。比如科技創(chuàng)新的專利法保護(hù)制度，要注重申請(qǐng)前的決策分析、重視權(quán)利要求書(shū)的撰寫(xiě)、看準(zhǔn)時(shí)機(jī)搶先申請(qǐng)等[18]；在科技創(chuàng)新的商業(yè)秘密保護(hù)方面，對(duì)于仿制國(guó)外先進(jìn)技術(shù)所取得的未公知技術(shù)、通過(guò)“反向工程”也難以仿制的尖端技術(shù)等，應(yīng)區(qū)別其不同內(nèi)容分別采取不同的保護(hù)方式。另外也要注重科技創(chuàng)新成果商品化階段的知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合保護(hù)，比如技術(shù)產(chǎn)品權(quán)利化，以及對(duì)技術(shù)、工藝、產(chǎn)品的多角度保護(hù)等，同步完善國(guó)家的環(huán)境技術(shù)示范推廣長(zhǎng)效機(jī)制和科技信息平臺(tái)建設(shè)。當(dāng)前，在國(guó)家層面，環(huán)境保護(hù)部每年定期發(fā)布《國(guó)家先進(jìn)污染防治示范技術(shù)名錄》《國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)技術(shù)目錄》和《中國(guó)環(huán)境技術(shù)發(fā)展報(bào)告》，這些技術(shù)在國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際都是行業(yè)的領(lǐng)先技術(shù)，應(yīng)當(dāng)在名錄的指引下，加大環(huán)保專項(xiàng)資金用于示范和推廣的比例，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)部的企業(yè)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)研發(fā)的力度，切實(shí)發(fā)揮好政府科技服務(wù)的作用，提升區(qū)域科技研發(fā)成果的力度及示范、應(yīng)用及推廣的實(shí)效性。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為技術(shù)支撐，面向公眾、企業(yè)和地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)及其他環(huán)境保護(hù)管理機(jī)關(guān)，建立統(tǒng)一、開(kāi)放、共享的地方環(huán)境技術(shù)信息系統(tǒng)和平臺(tái)，并逐步與國(guó)家的環(huán)境技術(shù)信息系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)環(huán)境技術(shù)信息、政策信息、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及專家?guī)煨畔?、先進(jìn)環(huán)境技術(shù)等管理體系的共享和一體化。

四、結(jié)論及展望

發(fā)端于企業(yè)管理的麥肯錫7S模型不僅關(guān)注宏觀層面的戰(zhàn)略及理念等要素，而且涵蓋了微觀層面的人員、技術(shù)、制度等要素，更為重要的是該模型特別強(qiáng)調(diào)諸要素之間的整體聯(lián)系和系統(tǒng)效應(yīng)發(fā)揮，其模型特色及優(yōu)勢(shì)與低碳發(fā)展時(shí)代的環(huán)境治理需求相契合：一方面，7S思維模型的系統(tǒng)要素配置與環(huán)境治理的系統(tǒng)工程內(nèi)在要求相匹配，另一方面，7S思維模型注重系統(tǒng)內(nèi)各要素的統(tǒng)籌安排與環(huán)境治理的制度整體系統(tǒng)安排相應(yīng)合。

參照麥肯錫7S分析模型并立基于環(huán)境治理的內(nèi)在要求，中國(guó)環(huán)境治理的硬件要素包括環(huán)境治理戰(zhàn)略、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和環(huán)境治理制度。其中，環(huán)境治理戰(zhàn)略是關(guān)于環(huán)境治理目標(biāo)、發(fā)展策略和發(fā)展途徑的總體謀劃與導(dǎo)向。環(huán)境治理結(jié)構(gòu)包括環(huán)境治理的外在空間結(jié)構(gòu)和內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)。環(huán)境治理制度作為貫穿環(huán)境治理軟硬件各要素的規(guī)范體系，目的在于保障環(huán)境治理戰(zhàn)略的有效實(shí)現(xiàn)并在此基礎(chǔ)上對(duì)治理結(jié)構(gòu)予以優(yōu)化。軟件要素是中國(guó)環(huán)境有效治理的內(nèi)部動(dòng)力，包括共同理念、治理人員、治理風(fēng)格和治理技術(shù)，其中共同理念是中國(guó)環(huán)境治理的核心要素；中國(guó)環(huán)境治理人員要架構(gòu)多元治理主體的具體權(quán)利義務(wù)和協(xié)同治理參與路徑；治理風(fēng)格應(yīng)呈現(xiàn)從行政管制型到公共服務(wù)型的特征；環(huán)境治理技術(shù)要重點(diǎn)建構(gòu)環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新的制度安排。

依據(jù)麥肯錫7S模型構(gòu)建的中國(guó)環(huán)境治理體系具有系統(tǒng)治理的整體優(yōu)勢(shì)，不僅兼容了我國(guó)治理體系現(xiàn)代化所要求的多中心共治，同時(shí)也宏觀規(guī)劃了環(huán)境治理的基本戰(zhàn)略、組織框架，并對(duì)具體治理制度進(jìn)行分類重組整合，同時(shí)重視技術(shù)因素和文化因素在整個(gè)治理體系構(gòu)建中的重要作用。然而，其中一些基于生態(tài)系統(tǒng)整體性并符合科學(xué)發(fā)展觀的制度設(shè)想，比如以自然水文單元的流域作為空間單元進(jìn)行分區(qū)治理，從而解除現(xiàn)實(shí)環(huán)境治理中各自為政的桎梏，有效統(tǒng)籌流域內(nèi)環(huán)境資源能源的整體管理，促進(jìn)各區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，還有打破割裂環(huán)境資源屬性的現(xiàn)行環(huán)境治理組織架構(gòu)，構(gòu)建環(huán)境、資源、能源三位一體的治理組織結(jié)構(gòu)等制度構(gòu)想內(nèi)容，也許還需要假以時(shí)日方可為之。

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[責(zé)任編輯 張家鹿]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.04.002

王莉(1976-)，女，河南桐柏人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，主要從事環(huán)境法學(xué)研究。

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(13BGL107)；河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2016BFX002)

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