我國(guó)警察行政協(xié)助行為的法律規(guī)制

岳文可

（廣西大學(xué) 法學(xué)院， 廣西 南寧 530004）

我國(guó)警察行政協(xié)助行為的法律規(guī)制

岳文可

（廣西大學(xué) 法學(xué)院， 廣西 南寧 530004）

警察行政協(xié)助是行政協(xié)助的一種，是一種具體化的行政協(xié)助行為，不過其也有自身特有的性質(zhì)，那就是行為的強(qiáng)制性，這也是由警察行政權(quán)的特殊性決定的。我國(guó)警察的行政協(xié)助行為產(chǎn)生的原因多種多樣，其依據(jù)的法律和期望達(dá)到的目標(biāo)也不相同，這給警察進(jìn)行協(xié)助帶來很多問題。此外，關(guān)于警察行政協(xié)助行為的法律性質(zhì)、主體關(guān)系、是否具有可訴性也存在爭(zhēng)議。對(duì)此，通過確立警察行政協(xié)助的統(tǒng)一立法、限制警察行政協(xié)助的適用范圍、規(guī)范警察行政協(xié)助的程序事項(xiàng)、完善警察行政協(xié)助的責(zé)任和救濟(jì)等途徑來解決警察協(xié)助行為的合法性和合理性問題，最大程度發(fā)揮警察協(xié)助行為的作用。

行政協(xié)助；警察行政協(xié)助；法律規(guī)制

一、問題的緣起

2015年4月20日臺(tái)灣“內(nèi)政部警政署”表示，已決議簡(jiǎn)化協(xié)辦業(yè)務(wù)20項(xiàng)，不再管蛙鳴鳥叫。這件看大不大的事，卻讓我聯(lián)想到了最近幾年大陸出現(xiàn)的警民矛盾，警察似乎成了公眾的“排氣孔”，典型的案件如2008年的貴州甕安事件、云南孟連事件，民眾在訴求在沒得到妥善解決的時(shí)候，就會(huì)選擇沖擊公安機(jī)關(guān)、派出所，圍攻警察。當(dāng)然，不可否認(rèn)其中很多是與警察履行職責(zé)的不文明、不合理甚至違法行政相關(guān)，但確實(shí)也有很多事項(xiàng)，其原本并不是警察的職務(wù)行為，只是根據(jù)法律規(guī)定，或者相關(guān)機(jī)關(guān)的指令和請(qǐng)求而參與的協(xié)助行為。2011年制定的《廣州市違法建設(shè)查處條例（修訂草案）》第九條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)通過合法建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)入違法建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)或者強(qiáng)制拆除違法建設(shè)，維護(hù)查處違法建設(shè)執(zhí)法秩序。”該草案一經(jīng)推出，受到極大關(guān)注，城管拆遷，警察護(hù)航。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定不難看出，這并不是警察的法定職責(zé)（暫且不考慮該草案的規(guī)定是否超越了立法權(quán)限），但用警力去為拆遷保駕護(hù)航，難免會(huì)使原本就緊張的警民關(guān)系更加激化，嚴(yán)重影響執(zhí)法活動(dòng)的公平感受，使原本已處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政機(jī)關(guān)更加強(qiáng)勢(shì)，同時(shí)也容易激起公眾的抗法行為。那么我們應(yīng)該如何看待警察的這些協(xié)助行為？當(dāng)這些協(xié)助行為侵犯了公眾的利益時(shí)，我們又應(yīng)該如何去救濟(jì)？這些都是我們應(yīng)該面對(duì)和解決的問題。

二、理論與現(xiàn)實(shí)：警察行政協(xié)助行為的概述

（一）警察行政協(xié)助行為的理論基礎(chǔ)

警察行政協(xié)助也是行政協(xié)助的一種，簡(jiǎn)單來說，就是某個(gè)與警察機(jī)關(guān)無隸屬關(guān)系的行政主體在履行公共職能過程中，基于立法的相關(guān)規(guī)定其本身并不具有某項(xiàng)條件或某項(xiàng)權(quán)利，或者直接根據(jù)公共利益的需要，請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)給予配合和幫助的法律制度。也可以說，它就是一種具體化的行政協(xié)助行為，因此它也必須符合行政協(xié)助行為的所有特征，是一種輔助行為，但又是獨(dú)立行使的，是一種被動(dòng)行為但又相對(duì)穩(wěn)定[1]。不過，警察行政協(xié)助行為也有其自身特有的性質(zhì)，這主要是由警察行政權(quán)的特殊性決定的，其與一般的行政權(quán)力相比具有天生的暴力性和強(qiáng)制性。

通過對(duì)警察行政協(xié)助行為與其臨近概念的區(qū)分，我們才能更好理解警察行政協(xié)助行為，特別是與聯(lián)合執(zhí)法行為、行政委托行為、行政授權(quán)行為。首先說與聯(lián)合執(zhí)法行為。聯(lián)合執(zhí)法是參與機(jī)關(guān)在各自的權(quán)限范圍內(nèi)集中執(zhí)法，其地位是平等的，簡(jiǎn)單來說就是警察機(jī)關(guān)與其它行政主體就某一特定事項(xiàng)進(jìn)行合作的一種形式。警察行政協(xié)助行為則更多的處于一種在自己職權(quán)范圍內(nèi)給予輔助的角色，其目標(biāo)和請(qǐng)求主體的目標(biāo)一致。然后說與行政委托行為。行政委托的前提條件是有法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)的規(guī)定，在自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，將行政職權(quán)自主委托給其他機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人，接受委托的人在委托范圍內(nèi)以委托的行政機(jī)關(guān)名義行使某項(xiàng)具體行為，并由委托的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律后果的一種法律行為。從對(duì)行政委托的含義可知，他們行使的名義不同，行政委托是以委托人的名義行使行政行為，但我們的警察行政協(xié)助中主體即公安機(jī)關(guān)并不需要借助請(qǐng)求機(jī)關(guān)行使行政行為。除此之外，行政委托中其職權(quán)來源于委托機(jī)關(guān)，但行政協(xié)助中，則是根據(jù)法律規(guī)定，或者有關(guān)機(jī)關(guān)的指令、請(qǐng)求。行政委托行為并無主輔之分，但警察行政協(xié)助行為一定是一種輔助行為。最后說與行政授權(quán)行為。雖然警察行政協(xié)助行為很多來自法律的直接規(guī)定，但也有很多是基于有關(guān)機(jī)關(guān)的請(qǐng)求，是一種協(xié)議行為。在責(zé)任承擔(dān)方面，法律授權(quán)后其產(chǎn)生的責(zé)任由被授權(quán)的機(jī)關(guān)直接承擔(dān)，而警察行政協(xié)助行為并不必然需要自己承擔(dān)，其可以由請(qǐng)求機(jī)關(guān)承擔(dān)，或者兩者共同承擔(dān)。

（二）警察行政協(xié)助行為的現(xiàn)實(shí)形態(tài)

1.我國(guó)警察行政協(xié)助行為的相關(guān)立法規(guī)定

我國(guó)關(guān)于警察行政協(xié)助的事項(xiàng)并沒有專門的法律予以規(guī)定，主要散見于各個(gè)單行的法律、法規(guī)、規(guī)章中，涵蓋諸多領(lǐng)域，此類法律如《中華人民共和國(guó)文物法》第三十二條第一款的規(guī)定：文物行政部門可以報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾ㄖ矙C(jī)關(guān)協(xié)助保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》第三十七條的規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，可以提請(qǐng)公安、監(jiān)察、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、價(jià)格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助；行政法規(guī)如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十四條的規(guī)定：在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機(jī)構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時(shí)應(yīng)當(dāng)予以配合；拒絕配合的，由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。《旅館業(yè)治安管理辦法》第十五條的規(guī)定：違反本辦法第四條規(guī)定開辦旅館的，公安機(jī)關(guān)可以酌情給予警告或者處以二百元以下罰款；未經(jīng)登記,私自開業(yè)的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助工商行政管理部門依法處理；公安部的規(guī)章如《公安機(jī)關(guān)實(shí)施保安服務(wù)管理?xiàng)l例辦法》第五條的規(guī)定：縣級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)下列保安服務(wù)監(jiān)督管理工作：協(xié)助進(jìn)行自行招用保安員單位備案管理工作?！痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第五條第二款的規(guī)定：公安派出所應(yīng)當(dāng)協(xié)助公安機(jī)關(guān)火災(zāi)事故調(diào)查部門維護(hù)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)秩序，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，控制火災(zāi)肇事嫌疑人。以上列舉都是針對(duì)全國(guó)性的法律，除此之外，地方法規(guī)和規(guī)章也有很多相關(guān)的規(guī)定。通過分析，可以看出，這些法律、法規(guī)、規(guī)章主要是調(diào)整各個(gè)行政領(lǐng)域的專們性規(guī)范。但這些規(guī)定大多只是原則性的列明公安機(jī)關(guān)是協(xié)助義務(wù)的機(jī)關(guān)，對(duì)于具體如何協(xié)助，則幾乎沒有涉及，缺乏操作的實(shí)體和程序支撐，在一定程度上違反了法律優(yōu)先的原則，很容易導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)走兩個(gè)極端，或者推諉敷衍，流于形式，或者權(quán)力濫用，造成損害。另外，這種協(xié)助行為多了，那么作為警察職責(zé)的警務(wù)活動(dòng)的時(shí)間就會(huì)被干擾，自然也加重了警察的負(fù)擔(dān)，他們?cè)谔幚硐嚓P(guān)職責(zé)事項(xiàng)的同時(shí)還要為協(xié)助部門執(zhí)法、協(xié)助調(diào)解日常糾紛等非警察的法定職責(zé)而頭痛。況且，這樣的規(guī)定不僅分散，還呈現(xiàn)多層次，這很容易給警察協(xié)助帶來相應(yīng)問題，最終導(dǎo)致對(duì)請(qǐng)求警察進(jìn)行行政協(xié)助沒有實(shí)際的規(guī)范意義，這樣的規(guī)定可以說是對(duì)行政立法資源的一種浪費(fèi)。

2.我國(guó)警察行政協(xié)助行為的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

從以上分析可知，警察的行政協(xié)助行為產(chǎn)生的原因多種多樣，其依據(jù)的法律和期望達(dá)到的目標(biāo)也不相同，但對(duì)其進(jìn)行歸納后，我們可以從以下幾個(gè)方面去認(rèn)識(shí)。

首先是基于行政執(zhí)法技術(shù)或占據(jù)的優(yōu)勢(shì)而引起的行政協(xié)助行為。這個(gè)很好理解，畢竟不同行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分往往需要一定的技術(shù)要素，也都有其他機(jī)關(guān)不具有的某項(xiàng)職權(quán)，在面臨比較專業(yè)或無權(quán)涉足的問題時(shí)，請(qǐng)求予以協(xié)助可以最大程度實(shí)現(xiàn)行政效率，節(jié)約行政資源。其次是基于地域管轄引起行政協(xié)助行為。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)與其所在的地域有很密切的關(guān)系，地域不同，地方行政機(jī)關(guān)存在的職權(quán)空間也就不同，每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有自己的職權(quán)范圍，超出了自己的職權(quán)范圍，就喪失了行使管理權(quán)的資格，如果在自己職權(quán)空間外行使職權(quán)，則有可能構(gòu)成行政法上的越權(quán)行為。怎么辦呢？我們只能請(qǐng)求該地域內(nèi)的相關(guān)機(jī)關(guān)予以協(xié)助，我們經(jīng)常聽到的A市警方協(xié)助B市警方抓獲了逃亡A市的嫌犯即屬此類。此外，還有基于突發(fā)情形引起行政協(xié)助行為。比如“東方之星”沉船事件，按說應(yīng)當(dāng)屬于交通部門的職責(zé)范圍，但在這種突發(fā)情形中，單靠一個(gè)行政主體的能力要應(yīng)對(duì)此類事件常常是有難度的，其單個(gè)并不能達(dá)到緊急處置的效果，必須有多個(gè)行政機(jī)關(guān)予以協(xié)助。[2]當(dāng)然我們也不能忽略實(shí)踐中，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)警察下達(dá)的指令，比如配合其他行政機(jī)關(guān)參與農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷、整治流動(dòng)攤販等。

三、爭(zhēng)議與問題：警察行政協(xié)助行為的剖析

（一）警察行政協(xié)助行為存在的爭(zhēng)議

1.關(guān)于警察行政協(xié)助行為的法律性質(zhì)

這種爭(zhēng)議同樣存在于其他行政協(xié)助中，是研究行政協(xié)助必須面臨的問題。有的學(xué)者認(rèn)為行政協(xié)助就是一種內(nèi)部的程序性行為，行政機(jī)關(guān)基于法律上或事實(shí)上的原因，向其他機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求，從而更好地實(shí)現(xiàn)其行政職能，這樣，兩者的行為最終是作用于同一個(gè)行政行為的，這符合共同行政行為的相關(guān)概念。與此不同的是，有學(xué)者認(rèn)為行政協(xié)助行為是一種獨(dú)立的行政行為，是基于請(qǐng)求而作出一定的行政行為來配合、輔助請(qǐng)求主體依法履行職權(quán)，協(xié)助機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其協(xié)助行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。[3]筆者認(rèn)為對(duì)其法律性質(zhì)的判斷不能過于絕對(duì)，如果是直接與行政相對(duì)人發(fā)生法律關(guān)系，并且對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響，就不可能只是內(nèi)部行政協(xié)助行為，其具有一定的獨(dú)立性。相反，如果并不直接對(duì)外發(fā)生任何法律關(guān)系，或者沒有直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，那么該行政協(xié)助就應(yīng)該是內(nèi)部行政行為。

2.關(guān)于警察行政協(xié)助行為的主體關(guān)系

這個(gè)爭(zhēng)議主要集中在兩個(gè)方面，一是協(xié)助雙方是否可以具有隸屬關(guān)系；二是請(qǐng)求協(xié)助的機(jī)關(guān)是否必須窮盡一切救濟(jì)。對(duì)于第一個(gè)問題，最簡(jiǎn)單的理解就是政府能否成為公安機(jī)關(guān)協(xié)助的對(duì)象。我國(guó)警察機(jī)關(guān)與其隸屬的政府之間是命令與服從的關(guān)系，因此，實(shí)踐中政府經(jīng)常命令警察機(jī)關(guān)為其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助，在目前體制下，很難去想像警察機(jī)關(guān)會(huì)拒絕或者怠慢。學(xué)術(shù)界對(duì)此也形成了兩個(gè)幾乎相反的觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為二者必須無隸屬關(guān)系[4]，也有學(xué)者認(rèn)為二者不必受隸屬關(guān)系制約。[5]我比較贊同前者，我認(rèn)為協(xié)助機(jī)關(guān)與被協(xié)助機(jī)關(guān)必須無隸屬關(guān)系，因?yàn)槿绻咧g有隸屬關(guān)系的話，那么處于領(lǐng)導(dǎo)地位的政府對(duì)警察機(jī)關(guān)所下的命令與協(xié)助的請(qǐng)求如何區(qū)分，其在實(shí)踐中更不可行。不過值得注意的是，上級(jí)機(jī)關(guān)的指令仍必須符合協(xié)助條件和程序，對(duì)于不符合協(xié)助條件和程序的指令，警察機(jī)關(guān)可以拒絕，并且責(zé)任由上級(jí)機(jī)關(guān)承擔(dān)。至于請(qǐng)求協(xié)助的機(jī)關(guān)是否必須窮盡一切救濟(jì)，下文將予以論述。

3.關(guān)于警察行政協(xié)助行為的可訴性

警察行政協(xié)助行為是否可訴，在一定程度上和警察行政協(xié)助行為的法律性質(zhì)有關(guān)。認(rèn)為行政協(xié)助行為不可訴的學(xué)者，他們的理由是，該行政協(xié)助就是內(nèi)部行政行為，在我國(guó)目前的法律體制下，是不可訴的。但他們同時(shí)指出，不可訴與不用承擔(dān)責(zé)任并沒有必然聯(lián)系，對(duì)于違反行政協(xié)助義務(wù)的行為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人仍然需要承擔(dān)相應(yīng)的行政處分。[6]認(rèn)為行政協(xié)助行為可訴的學(xué)者，他們的理由是，因未履行行政協(xié)助義務(wù)而使請(qǐng)求機(jī)關(guān)執(zhí)行不能或者執(zhí)行有瑕疵，無法實(shí)現(xiàn)或完全實(shí)現(xiàn)行政目的，給相對(duì)人權(quán)益造成影響，那么此時(shí)要考慮警察機(jī)關(guān)的協(xié)助行為是外部行政協(xié)助還是內(nèi)部行政協(xié)助行為，判斷是外部行政協(xié)助還是內(nèi)部行政協(xié)助行為，要看警察機(jī)關(guān)的協(xié)助行為是否直接與行政相對(duì)人發(fā)生法律關(guān)系，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響。對(duì)于外部行政協(xié)助行為，行政相對(duì)人可以就此提起行政訴訟或行政復(fù)議。

（二）警察行政協(xié)助行為當(dāng)前存在的問題

1.立法方面

如前面提到的，目前我國(guó)關(guān)于警察行政協(xié)助的立法相當(dāng)分散，從中央到地方，幾乎各個(gè)領(lǐng)域，都對(duì)此有相關(guān)規(guī)定，可以說已經(jīng)快達(dá)到泛濫的程度，警察對(duì)此也疲于應(yīng)付。但同時(shí)這些規(guī)定又是相當(dāng)模糊不清的，僅簡(jiǎn)單的規(guī)定了公安機(jī)關(guān)應(yīng)予以協(xié)助，或者可以請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)協(xié)助等，并沒有事權(quán)的劃分，也沒有具體的程序規(guī)定，更沒有規(guī)定責(zé)任的承擔(dān)。對(duì)其原因進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為最主要的是缺乏關(guān)于行政協(xié)助統(tǒng)一的立法，我國(guó)現(xiàn)行《人民警察法》也沒有關(guān)于警察行政協(xié)助的規(guī)定，而對(duì)此有具體規(guī)定的地方立法層級(jí)明顯較低，內(nèi)容規(guī)定差距太大，這導(dǎo)致的最大問題就是加重警察業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)，并且效率不高。

2.執(zhí)法方面

首先表現(xiàn)在警察行政協(xié)助不作為造成行政資源浪費(fèi)嚴(yán)重。其他職能部門的工作開展需要公安機(jī)關(guān)提供相應(yīng)協(xié)助。但有些公安機(jī)關(guān)會(huì)以各種理由不予配合，公安機(jī)關(guān)所掌握的行政資源并沒有發(fā)揮最大效用。其次表現(xiàn)為警察對(duì)行政權(quán)的濫用。警察行政權(quán)可以說是目前涉及領(lǐng)域和范圍最大的權(quán)力，很多都是打著行政協(xié)助的名義行使的。拆遷、征用、截訪、催稅，甚至是限制養(yǎng)犬，整治城市流動(dòng)商販都常常出現(xiàn)警察的身影，公安機(jī)關(guān)與其他業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的職能混淆，這導(dǎo)致了后續(xù)法律責(zé)任界分不清。這種“泛濫”在一定程度弱化了其他行政主體的執(zhí)法能力，出現(xiàn)“萬事求警察”的現(xiàn)象，這自然會(huì)加重警察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而妨礙了公安機(jī)關(guān)自身職能的行使。[7]

四、規(guī)范與構(gòu)建：警察行政協(xié)助行為的出路

（一）確立警察行政協(xié)助的統(tǒng)一立法

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)警察行政協(xié)助的規(guī)定相對(duì)還比較完善，其首先在《行政程序法》規(guī)定了行政協(xié)助的一般性制度，然后在《警察法實(shí)施細(xì)則》中將警察的主輔任務(wù)進(jìn)行了區(qū)分，并規(guī)定了對(duì)警察行政協(xié)助的適用。在我國(guó)也應(yīng)該確立警察行政協(xié)助的統(tǒng)一立法，筆者認(rèn)為結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，最好的方式就是修改《人民警察法》。我國(guó)目前對(duì)行政協(xié)助的一些基本制度已經(jīng)規(guī)定較多，所以在修改的《人民警察法》中，則應(yīng)該側(cè)重于對(duì)警察行政協(xié)助相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，如請(qǐng)求協(xié)助的范圍、請(qǐng)求協(xié)助的程序、拒絕權(quán)的行使等。除此之外，還應(yīng)對(duì)警察行政協(xié)助進(jìn)行一定的限制，總之，就是把警察行政協(xié)助的各個(gè)事項(xiàng)納入到法律的約束中。但同時(shí)，我們也要注意不宜規(guī)定過細(xì)，對(duì)具體事項(xiàng)我們可以根據(jù)實(shí)踐逐漸完善，以更好地應(yīng)對(duì)我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治安形勢(shì)各異的現(xiàn)實(shí)情況。

（二）限制警察行政協(xié)助的適用范圍

為了防止警察權(quán)的濫用，我們需要對(duì)警察行政協(xié)助的適用范圍進(jìn)行限制。但如何限制，或者說限制的度應(yīng)該如何把握？有學(xué)者認(rèn)為只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)在履行職務(wù)中遇非警察介入不能排除的障礙時(shí)，方可提請(qǐng)警察行政協(xié)助，亦即“窮盡一切手段在先”原則。[8]對(duì)此，筆者并不完全贊同，是否必須“窮盡一切手段在先”，依然需要根據(jù)具體實(shí)際作出判斷，如果是基于法律上的原因，那么警察機(jī)關(guān)一般情況下應(yīng)予以協(xié)助，如果是經(jīng)濟(jì)上的原因和事實(shí)上的原因，則應(yīng)給予嚴(yán)格限制，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)在履行職務(wù)中遇不能排除的障礙時(shí)，或者非警力可能造成更大損害時(shí)，方可提請(qǐng)警察行政協(xié)助。但不管是何種情況，警察行政協(xié)助以排除障礙為限，一旦障礙排除即告終結(jié)，不可過分限制行政相對(duì)人權(quán)利。[9]除此之外，明確劃分警察的職權(quán)，對(duì)警察主輔任務(wù)進(jìn)行區(qū)分，并將此通過法律予以明確規(guī)定，這些都能較好的防止警察權(quán)力的濫用，還能提高了公安機(jī)關(guān)提供行政協(xié)助的效率和質(zhì)量。

（三）規(guī)范警察行政協(xié)助的程序事項(xiàng)

1.關(guān)于警察行政協(xié)助的啟動(dòng)。這其實(shí)解決的是誰能請(qǐng)求，基于什么原因請(qǐng)求，如何請(qǐng)求的問題。就行政協(xié)助的請(qǐng)求權(quán)而論，筆者認(rèn)為只要具有行政主體資格，其就享有行政協(xié)助的請(qǐng)求權(quán)，當(dāng)然，這并不是說具有行政主體資格都可以請(qǐng)求警察予以行政協(xié)助，其還需要符合一定的法定條件，在一定的范圍之內(nèi)行使這樣的權(quán)力。除此之外，正如前面的論述，還需滿足協(xié)助雙方不具有隸屬關(guān)系這一條件。行政主體由于法律上的原因、經(jīng)濟(jì)上的原因、事實(shí)上的原因、技術(shù)上的原因都有可能請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助，警察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行，對(duì)于提供行政協(xié)助將嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，則應(yīng)予以拒絕；如果可能會(huì)嚴(yán)重妨礙自身工作的開展和職務(wù)執(zhí)行，也應(yīng)予以拒絕；如果請(qǐng)求提供的行政協(xié)助超出警察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，也應(yīng)予以拒絕。對(duì)于其他事項(xiàng)警察機(jī)關(guān)需要遵循法律的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上享有一定的自由裁量權(quán)。請(qǐng)求警察予以行政協(xié)助必須采取書面形式，緊急情況不能及時(shí)出具書面材料的，應(yīng)當(dāng)說明，并在之后予以補(bǔ)齊。

2.關(guān)于警察行政協(xié)助的承諾。當(dāng)行政協(xié)助的請(qǐng)求權(quán)到達(dá)警察機(jī)關(guān)時(shí)，警察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)請(qǐng)求作出肯定或者否定的承諾，在這個(gè)過程中，主要審查請(qǐng)求的主體、形式、類型、內(nèi)容等，如果拒絕，則需在書面答復(fù)中詳細(xì)說明理由。但是在警察機(jī)關(guān)作出承諾之前，需要考慮自身的行政能力，對(duì)承諾的作出要有嚴(yán)格規(guī)定，一旦警察機(jī)關(guān)作出了相應(yīng)承諾，那么協(xié)助作出行政行為的主體實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法過程就成了警察機(jī)關(guān)的義務(wù)。

3.關(guān)于警察行政協(xié)助的協(xié)議。在警察機(jī)關(guān)承諾后，還必須有書面形式的協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容至少應(yīng)該包括以下事項(xiàng)：一是雙方行政主體的基本信息，包括名稱、地址等；二是行政協(xié)助的具體事項(xiàng)，主要包括雙方主體的權(quán)利和義務(wù)。三是協(xié)助主體違反協(xié)議應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。四是相關(guān)的費(fèi)用問題。對(duì)于法定協(xié)助，由于具有一定的預(yù)見性，可由公安機(jī)關(guān)自行承擔(dān)；對(duì)于議定協(xié)助，應(yīng)以行政協(xié)議作為依據(jù)，按照協(xié)議的內(nèi)容分配。[10]

（四）完善警察行政協(xié)助的責(zé)任和救濟(jì)

權(quán)力的正確行使需要對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行明確地劃分，當(dāng)警察機(jī)關(guān)在提供強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)助，并且直接對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成影響時(shí)，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)就應(yīng)該分離開來。同時(shí)，警察機(jī)關(guān)與指令行政協(xié)助的主體之間責(zé)任的分配要避免造成實(shí)踐中責(zé)任承擔(dān)的不公平，也就是說，責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的設(shè)置要合法、合理。

沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。對(duì)于警察機(jī)關(guān)不予以行政協(xié)助或拒絕予以行政協(xié)助的情形，雙方可以通過協(xié)商、協(xié)調(diào)來解決，但這種方式缺乏約束力，其效果并不理想。筆者認(rèn)為，如果是針對(duì)請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)的救濟(jì)，那么我們可以通過共同的上級(jí)政府的行政裁決解決紛爭(zhēng)，這是最符合我國(guó)實(shí)際的方式。如果是針對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)，則可以向警察機(jī)關(guān)和請(qǐng)求行政協(xié)助主體的上級(jí)機(jī)關(guān)或者同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴，當(dāng)然，也可以通過行政復(fù)議和行政訴訟等方式解決。對(duì)于法院來說，其可以撤銷警察機(jī)關(guān)提供行政協(xié)助違反法定協(xié)助程序或者警察機(jī)關(guān)、請(qǐng)求行政協(xié)助主體在行政協(xié)助過程中有超越職權(quán)、濫用職權(quán)的行為；警察機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行行政協(xié)助職責(zé)時(shí)，其可以判決限期履行；若警察機(jī)關(guān)提供行政協(xié)助已無實(shí)際意義，其可以確認(rèn)行政行為違法。

同時(shí)，在對(duì)行政相對(duì)人救濟(jì)的過程中，我們還應(yīng)注意區(qū)分，警察機(jī)關(guān)的協(xié)助行為是外部行政協(xié)助行為還是內(nèi)部行政協(xié)助行為。如果警察機(jī)關(guān)的協(xié)助行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響，則是外部行政協(xié)助行為，反之，警察機(jī)關(guān)與請(qǐng)求主體僅限于發(fā)生內(nèi)部法律關(guān)系，則是內(nèi)部行政協(xié)助行為。之所以一定要作這樣的區(qū)分，主要是因?yàn)樾姓鄬?duì)人可以采取的救濟(jì)方式不同。外部行政協(xié)助行為直接對(duì)他人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，此時(shí)，相對(duì)人就可以將警察機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人或者行政訴訟的被告而提起行政復(fù)議或行政訴訟。而對(duì)于內(nèi)部行政協(xié)助行為，就不能以警察機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人或者行政訴訟的被告，如果以此提起行政復(fù)議或行政訴訟，人民法院必須告知行政相對(duì)人變更被告，不同意變更的，人民法院只能作出駁回起訴的裁定。

[1]周春華.行政協(xié)助制度的學(xué)理評(píng)析[J].公法研究,2008:233-236.

[2]關(guān)保英.論行政執(zhí)法中的行政協(xié)助[J].江淮論壇,2014(2):108-116.

[3]孫 群.論行政協(xié)助行為的可訴性[J].河北法學(xué),2014(9):190-195.

[4]唐 震.行政協(xié)助行為基本要素解析[J].政治與法律,2013(4):68-76.

[5]黃學(xué)賢、周春華.行政協(xié)助概念評(píng)析與重塑[J].法治論叢,2007(3):79-87.

[6]孫 群.論行政協(xié)助行為的可訴性[J].河北法學(xué),2014(9):190-195.

[7]余湘青.警察行政協(xié)助的困境與出路[J].行政法學(xué)研究,2008(2):72-73.

[8]余湘青.對(duì)公安機(jī)關(guān)參與行政聯(lián)合執(zhí)法的理性思考—兼論警察行政協(xié)助法律制度的構(gòu)建[J].中國(guó)行政管理刊,2008(9):23-27.

[9]余湘青.基于警察行政協(xié)助的視角談《警察法》的修改[J].公安學(xué)刊,2010(6):65-69.

[10]關(guān)保英.論行政執(zhí)法中的行政協(xié)助[J].江淮論壇,2014(2):108-116.

（責(zé)任編輯：于詩慧）

The Legal Regulation of Police Administrative Assistance in China

YUE Wen-ke
（Law school, Guangxi University, Nanning Guangxi 530004, China）

As a kin d o f ad ministrative a ssistance, p olice administrative assistance i s the con crete administrative assistant cond uct, but i t also has it s o wn un ique nature, that i s the beh avior o f the mandatory, which is determined by the particularity of the police executive power. The reasons of the administrative assistance of police in our country are varied, and it is not consistent between law basis and expectations to achieve the goal, which brings many problems to the police administrative assistance. Moreover, there ex ists co ntroversy ab out l egal natu re, rel ations between subj ects, and the litigation. Hereto, to improve the responsibility and relief of police administrative assistance and other ways to solve the problem of the legitimacy and rationality of the police assistance act, and to maximize the role of police assistance act by establishing the unified legislation of police administrative assistance, restrictions on the scope o f application o f pol ice administrative assi stance, p rocedures for t he standardization o f police administrative assistance.

administrative assistance; police administrative assistance; legal regulation

D922.112

A

2096-0727(2017)01 -0018-06

2016-05-27

岳文可（1991-），男，河南鄧州人，碩士研究生。研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。