我國城市固體廢棄物治理激勵機制研究

楊昀

(華東政法大學 經(jīng)濟法學院，上海 200042)

我國城市固體廢棄物治理激勵機制研究

楊昀

(華東政法大學 經(jīng)濟法學院，上海 200042)

固體廢棄物治理的目標是實現(xiàn)“減量化、再利用、再循環(huán)”(3R)，從而符合經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求。包括法律在內(nèi)的頂層制度設計應助推我國“命令—控制”型固體廢棄物治理模式演變?yōu)槭袌鲋鲗У闹卫砟Ｊ?。在打破“商業(yè)部門重回收、工業(yè)部門管利用、環(huán)保部門管治理”碎片化職能格局的同時，盡快形成“固體廢棄物處置”與“資源化利用”一體化的制度格局，有效運用工具技術(shù)激勵與制度激勵，才能最大化提高治理效率。

固體廢棄物；法律設計；激勵；效率

0 引言

工業(yè)革命以來，由于全球經(jīng)濟高速發(fā)展，導致資源開發(fā)和消耗過度，遠遠超過了自然環(huán)境的承受能力，資源供給的持續(xù)性出現(xiàn)了問題，主要表現(xiàn)在廢棄物容量不足和資源枯竭兩個方面。近年來伴隨著可持續(xù)發(fā)展理念的提出，揭開了環(huán)境經(jīng)濟學領域的新篇章。

未來阻礙經(jīng)濟增長的因素，最主要的不是資源的枯竭問題，而是廢棄物的處理問題[1]。我國對于廢棄物的治理經(jīng)歷了漫長的摸索階段，從最初的“三廢綜合利用”，到后來出臺的一系列環(huán)境保護政策，以及現(xiàn)如今的“循環(huán)經(jīng)濟法”，都受制于經(jīng)濟及技術(shù)水平，因此固體廢棄物的治理也注定將遵循從經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)位的城市固體廢棄物治理向經(jīng)濟發(fā)展次位的農(nóng)村延伸的發(fā)展脈絡。對比分析現(xiàn)行城市固體廢棄物治理機制的效率，設計適合我國政治和經(jīng)濟體制的治理路徑，精心培養(yǎng)和樹立城市固體廢棄物治理的典型，并將有效經(jīng)驗推廣至整個廢棄物治理領域，改變我國城市固體廢棄物治理格局，開創(chuàng)該領域的新局面。

1 可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟模型概述

布倫特蘭在《我們共同的未來》報告中提出，可持續(xù)發(fā)展是這樣一種發(fā)展模式：“既滿足當代人的需要而又不危害后代人滿足他們自己需要的能力?！盵2]該概念揭示了代際公平的理念，但由于我們對后代認識上存有“無知”傾向、未來呈現(xiàn)“失蹤”狀態(tài)等，在資源配置方面缺少標準。從可持續(xù)發(fā)展社會屬性出發(fā)，又可將其定義為：“在生存不超過維持生態(tài)系統(tǒng)承載力的情況下，提高人類的生活質(zhì)量?！盵3]那么，生態(tài)系統(tǒng)承載力的極限值是多少?又怎樣衡量人類生活質(zhì)量的優(yōu)化水平?可持續(xù)的對象究竟是什么？是持續(xù)目前的生活方式和消費水平，還是持續(xù)現(xiàn)在的生產(chǎn)方式并任其規(guī)模發(fā)展？這些都是無法回避的問題?；蛟S正如世界銀行1992年《世界發(fā)展報告》所言：“可持續(xù)發(fā)展是建立在成本效益比較和謹慎的經(jīng)濟分析基礎上的發(fā)展和環(huán)境政策。”[4]

可持續(xù)發(fā)展理念誕生的經(jīng)濟模型突破了傳統(tǒng)經(jīng)濟學研究的兩大基本范式——資源配置以及商品和服務分配，發(fā)現(xiàn)了環(huán)境容量與資源不僅存在流量約束，還有存量約束，由此提出了封閉循環(huán)的系統(tǒng)模式假設。循環(huán)經(jīng)濟理論發(fā)源于鮑爾丁“宇宙飛船經(jīng)濟理論”，他首次提出了“開放經(jīng)濟”與“封閉經(jīng)濟”的概念[5]，后經(jīng)大衛(wèi)·皮爾斯與凱瑞·特納發(fā)展，最終正式創(chuàng)立了循環(huán)經(jīng)濟[6]概念，開創(chuàng)了“生產(chǎn)—消費—廢棄”三階段廢棄物處理的循環(huán)經(jīng)濟治理模式。所謂循環(huán)經(jīng)濟學，即把清潔生產(chǎn)和廢棄物的綜合利用融為一體，強調(diào)廢物回收利用與資源的多元化利用。

2 城市固體廢棄物治理的歷史沿革

固體廢棄物治理依據(jù)的是外部性理論，在不實行規(guī)制時，家庭或廠商“生產(chǎn)”垃圾的私人邊際成本等于零，而社會卻必須為之付出代價(環(huán)境污染)。規(guī)制固體廢棄物的目標是使垃圾生產(chǎn)的社會邊際成本等于私人邊際成本[7]。通過對家庭或廠商實施合理的經(jīng)濟政策，使垃圾外部性成本內(nèi)部化，最終實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的3R(reduce, reuse, recycle)。各國政治家與經(jīng)濟學家提出了一系列富有成效的城市固體廢棄物治理機制，典型代表有德國的“循環(huán)經(jīng)濟”政策與日本的“循環(huán)社會”政策。

2.1 德國的“循環(huán)經(jīng)濟”政策

德國“循環(huán)經(jīng)濟”城市固體廢棄物治理經(jīng)歷了三個階段：第一階段，通過立法形式出臺《廢棄物處理法》，賦予政府部門垃圾填埋場及焚燒場選址權(quán)。政府的選址行為引發(fā)了選址附近居民大規(guī)模的抵制運動，在政府與民眾博弈中產(chǎn)生了較多的交易成本，同時因公權(quán)力泛濫、專業(yè)化缺失而引發(fā)腐敗，政策執(zhí)行效率很低。第二階段，迫于制度成本與收益的嚴重失調(diào)，適當削弱了政府垃圾處理廠選址的權(quán)力，強調(diào)抑制廢棄物產(chǎn)生及廢棄物再利用優(yōu)先于廢棄物處理的原則，通過經(jīng)濟強制手段，如繳稅、罰款、收管理費等形式，界定“生產(chǎn)者責任”，要求企業(yè)承擔垃圾外部成本，短期內(nèi)垃圾量銳減，但隨后生產(chǎn)企業(yè)通過上調(diào)銷售價格等形式，將垃圾處理成本流向消費者，由消費者填補了生產(chǎn)者的垃圾處理成本，導致企業(yè)明目張膽地舍棄垃圾處理環(huán)節(jié)且繼續(xù)選用非環(huán)保外包裝材料。由此引發(fā)了德國城市固體廢棄物治理的第三次變革。時逢聯(lián)合國峰會在里約順利召開，注入了可持續(xù)發(fā)展的新鮮血液，由此德國開始邁入循環(huán)經(jīng)濟的城市固體廢棄物治理路徑。

2.2 日本的“循環(huán)社會”經(jīng)濟政策

日本1970年國會通過立法形式確立了《廢棄物處理及清掃法》，將固體廢棄物分為：一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物。其后在實施過程中，由于其國土面積、四周環(huán)海的地理位置局限，致使城市固體廢棄物處理分割為廢棄物國家管理與再生資源民間利用兩大格局。日本環(huán)境廳通過多次討論，最終提出了“循環(huán)性社會”的概念，實施廢棄物分類回收制度，將廢棄物管理與再生資源利用相融合，形成了民間市場主導再生利用的城市固體廢棄物治理機制。

2.3 沿革趨勢綜述

從以德國和日本為代表的城市固體廢棄物治理機制歷史沿革軌跡來看，都經(jīng)歷了從最初政府主導的“命令—控制”型單一的固體廢棄物強制壟斷性治理機制演化為綜合協(xié)調(diào)市場主導的治理機制。該演化路線反映了公共治理中政府大包大攬、職能泛化所引發(fā)的專業(yè)性缺失、行政效率低下、社會秩序失衡等弊端，進一步說明了建立“市場主導”型城市固體廢棄物治理機制，充分利用市場機制(如通過界定產(chǎn)權(quán)，保障充分產(chǎn)權(quán)交易和價格機制從而降低交易成本；通過產(chǎn)業(yè)化提升供給效率等)對循環(huán)經(jīng)濟體制形成的促進作用，從而充分協(xié)調(diào)“經(jīng)濟——環(huán)境”的關(guān)系，才能真正有利于3R的真正實現(xiàn)。

3 “市場主導”型城市固體廢棄物治理的路徑依賴——有效率的激勵手段

傳統(tǒng)主流“市場主導”型城市固體廢棄物治理以“庇古手段”為原型，主要手段有：垃圾收費政策、原生材料征稅、再生材料補貼、征收消費稅、押金返還制度、生產(chǎn)者責任延伸制度、循環(huán)材料含量標準、回收率標準、產(chǎn)品耐用性標準等。上述經(jīng)濟手段按對象可以分為三大陣營：(1)消費者陣營，如垃圾收費政策、征收消費稅等。(2)生產(chǎn)、流通者陣營，如材料征稅與補貼、生產(chǎn)者延伸責任及標準適用等。(3)生產(chǎn)者與消費者陣營，如押金返還制度?，F(xiàn)代主流“市場主導”型城市固體廢棄物治理以“科斯手段”為原型，通過產(chǎn)權(quán)化手段，開創(chuàng)全新的垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營化模式。

3.1 傳統(tǒng)激勵模型

庇古主張采用稅收的方式進行激勵，其依據(jù)是：“其生產(chǎn)每一連續(xù)單位的產(chǎn)出所造成的損害，即應恰好等于邊際損害成本。”[8]“庇古稅”不僅表現(xiàn)為一種征收，也可以表現(xiàn)為一種補貼。例如，對產(chǎn)生正外部性主體進行補貼，以彌補其邊際效益。

“庇古稅”表現(xiàn)在消費者領域，主要是垃圾收費政策或征收消費稅政策，即采用每月收取固定費用(如財產(chǎn)稅、自來水費、物業(yè)管理費等)，為政府籌集垃圾處理資金，緩解財政壓力——固體廢棄物稅制1.0。一般定價方式為固定收費制和按拋扔量單位定價制。征收垃圾處理費的短期效應表現(xiàn)為可以每日降低生活垃圾產(chǎn)生量，管理者只需知道每袋垃圾的處理成本即可，由此可以推算出社會邊際成本，從而制定合理的稅收標準。然而，垃圾收費政策并沒有良好的長期效應，前者固定收費制的直接后果是消費者不用為拋超量垃圾而額外付費，生產(chǎn)者也沒有動力生產(chǎn)垃圾處理成本較低的產(chǎn)品[9]。單位定價制的直接后果是誘導消費者實施非法傾倒的行為[10]。

在生產(chǎn)領域“庇古稅”的直接表現(xiàn)為產(chǎn)品原生材料征稅和再生材料循環(huán)利用補貼——固體廢棄物稅制2.0。原生材料征稅提高了生產(chǎn)總成本，因此在一定程度上可以倒逼或鼓勵生產(chǎn)者節(jié)省材料，實行綠色設計[11]。但對原生材料征稅并不一定必然激勵生產(chǎn)者轉(zhuǎn)入再生材料的研發(fā)與循環(huán)利用行為，眾多原生材料是再生材料無法替代的。此外，過度在原生材料上征稅會直接導致該材料相關(guān)的產(chǎn)品停產(chǎn)停售，削弱國家經(jīng)濟實力[12]。同樣，再生材料循環(huán)利用補貼或許對于新能源領域卓有成效，但是在傳統(tǒng)的廢鐵和舊報紙等行業(yè)并不會產(chǎn)生太大的影響，生產(chǎn)者會因為市場需求彈性、新設備成本高昂而放棄獲得補貼的機會[13]。

因此，“庇古稅”在城市固體廢棄物治理領域又演化為押金返還制度——固體廢棄物稅制3.0。押金返還是雙層系統(tǒng)，是再生材料循環(huán)利用補貼和征收消費稅的結(jié)合版本。押金等于處理相應垃圾的社會邊際成本,返還金額等于垃圾的邊際成本與回收邊際成本之差。相較于消費稅，押金返還制度的優(yōu)勢在于消費者預先支付的資金會因事后的回收行為而得以部分償還，消費者繳納的押金可以用于公共領域以補貼形式予以投資[14]。押金返還制度劣勢在于押金管理成本較高，因此只適用于小部分領域，如舊報紙、舊電池、玻璃容器等。

3.2 現(xiàn)代激勵模型

科斯提出：“在交易成本為零的情況下，不管初始產(chǎn)權(quán)如何界定，通過經(jīng)濟當事人之間的自愿協(xié)商，能夠?qū)崿F(xiàn)外部性內(nèi)部化”，此即科斯定理。因此，自愿協(xié)商是資源市場最有效的手段，而自愿協(xié)商的前提是建立完備的產(chǎn)權(quán)制度。目前在城市固體廢棄物資源化回收利用領域產(chǎn)權(quán)界定已較為清晰，較多拾荒者聚集發(fā)展形成資源回收產(chǎn)業(yè)。但是該產(chǎn)業(yè)規(guī)模呈現(xiàn)區(qū)域化、分散化等特點，在發(fā)展中國家尤為明顯，私人產(chǎn)業(yè)與專業(yè)化國企相比仍處于劣勢，面臨各種需求風險與政策風險。此外，政府隨時可能以以下三種理由全面干預該產(chǎn)業(yè)：(1)當增加產(chǎn)品或勞務的供給數(shù)量會導致提供產(chǎn)品或勞務的平均成本下降時，即整個市場產(chǎn)量范圍內(nèi)的生產(chǎn)處于規(guī)模經(jīng)濟的條件下。(2)當產(chǎn)品或勞務屬于絕對公共領域，如國防、軍事需要，而不能由私人市場提供時。(3)當固體廢棄物回收利用過程中再次導致環(huán)境污染等現(xiàn)象時。

4 我國城市固體廢棄物治理的瓶頸與路徑抉擇

目前，我國處于工業(yè)化、城市化加速階段，不同于發(fā)達國家的后工業(yè)化階段，還未面臨“垃圾產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”引起的大量固體廢棄物問題，因此現(xiàn)階段注重從資源開采、生產(chǎn)消耗出發(fā)，提高資源利用效率，而對廢物的產(chǎn)生量缺少足夠的重視?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》的出臺，標志著我國以正式制度的形式確立了以“政策主導型和政府投資型”的全新經(jīng)濟政策。然而，這種強制性的制度變遷缺乏對稀缺資源的相對價格變化、技術(shù)進步和知識增進的關(guān)注[15]，沒有改變我國資源化利用與廢棄物處置二元割裂的結(jié)構(gòu)。

4.1 城市固體廢棄物治理的瓶頸

囿于環(huán)保產(chǎn)業(yè)、資源綜合利用產(chǎn)業(yè)二元分割的格局，一方面地方國企幾乎獨攬政府整個廢棄物處置管理的職能，通過“垃圾填埋場”“垃圾焚燒廠”處置各種城市固體廢棄物。城市垃圾處理廠選址面臨嚴重考驗，付出了較多邊際成本，如地址計算成本、抗議群眾的安撫成本等。由于國企缺乏注重經(jīng)濟效率的動力，很少關(guān)注每天處理的垃圾中可回收廢棄物的經(jīng)濟價值。以上海固體廢棄物處理為例，據(jù)上海環(huán)境實業(yè)有限公司(國企)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，上海城市日均產(chǎn)生固體廢棄物約兩萬噸，其中焚燒處理占41%，衛(wèi)生填埋占54%，只有5%屬于循環(huán)回收利用等綜合處理。由此可見，上海以外的其他二線、三線城市，城市固體廢棄物綜合處理比率更小。此外，政府依托強制性的總量調(diào)控制度，確立了一系列宏觀評價指標，諸如資源調(diào)控指標、資源消耗指標、資源綜合利用指標、再生資源回收利用指標、廢物處置降低指標等，建立對重點企業(yè)資源節(jié)約與循環(huán)利用的定額管理制度，雖設計的初衷在于規(guī)制企業(yè)非清潔生產(chǎn)行為，鼓勵企業(yè)生產(chǎn)可再生循環(huán)利用產(chǎn)品，卻無形中引發(fā)了機會主義行為[16]，如企業(yè)非法傾倒固體廢棄物、與監(jiān)管部門勾結(jié)滋生腐敗行為等。另一方面我國城市固體廢棄物回收主要依靠市場力量運行，處于自發(fā)狀態(tài)，其根源在于我國生產(chǎn)力落后、資源開發(fā)能力低下致使資源開發(fā)和供給不足，市場被迫利用廢棄物，是一種完全被動的做法。我國的廢舊資源回收利用市場與生產(chǎn)過程與消費過程完全脫離，完全游離于線性生產(chǎn)模式之外，而沒有從國家層面確認其應有的市場地位。因此，回收渠道不能與城市固體廢棄物的焚燒、填埋、綜合利用有效對接。

4.2 城市固體廢棄物治理的路徑抉擇

作為強制性變遷的產(chǎn)物，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》單純依托“政策主導型和政府投資型”無益于提高我國城市固體廢棄物治理效率?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》在我國不應僅是環(huán)境保護的重要手段，更擔負著促進我國經(jīng)濟從粗放型生產(chǎn)方式向集約型生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要職能。

自第十屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》以來，較多地區(qū)城市固體廢棄物治理領域進入試點示范階段，例如《蘇州市加工貿(mào)易廢料交易管理暫行辦法》《南京海關(guān)公告〔2015〕8號》等文件，都從政府層面確立了政府與市場充分合作，將傳統(tǒng)的固體廢棄物管理與可再生資源循環(huán)回收利用合二為一，將大部分邊角料、廢棄物的處理環(huán)節(jié)完全交由市場負責，政府履行基本的監(jiān)管與提供公平競爭平臺的職能，取得了較好效益。當流通市場存有資源回收利用的先決條件時(一般認為，循環(huán)利用市場成立的條件主要有：(1)城市固體廢棄物大量存在。(2)廢棄物存在有用屬性。(3)存在廢棄物再資源化的技術(shù)。(4)存在對再生品的需求)，原生材料價格大于再生材料循環(huán)再利用價格，且再生材料循環(huán)再利用價格又大于社會再生費用時，資源回收利用市場就能充分發(fā)展。而我國大部分城市固體廢棄物回收利用正處于該階段，如若法律等制度設計能引導政府實行制度激勵，充分發(fā)揮市場交易與產(chǎn)權(quán)的功能，將能同時滿足城市固體廢棄物治理的效率函數(shù)。

5 結(jié)語

“3R”環(huán)境經(jīng)濟理論將公眾從“流量約束”的研究視域延伸至“流量、存量并行約束”研究的邏輯起點，助推了各國城市固體廢棄物治理從“命令—控制”型主導的范式向充分發(fā)揮市場職能的范式演變。法律等制度設計者在追逐治理效率的大前提下，不僅需要對比分析各手段激勵或技術(shù)激勵的效率函數(shù)，如本文所提及的固體廢棄物稅制1.0——垃圾收費政策、固體廢棄物稅制2.0——原生材料征稅和再生材料循環(huán)利用補貼、固體廢棄物稅制3.0——押金返還制度在針對各具體城市固體廢棄物的選用，更應該立足于基本國情，清晰認識到“固體廢棄物處置”與“資源化利用”二元分割是固體廢棄物治理低效的根源。因此，進一步加強制度激勵，將二者融合，將《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為從粗放型生產(chǎn)方式向集約型生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的有力武器，實行針對市場中垃圾處理及廢棄物資源回收企業(yè)為主導的產(chǎn)權(quán)激勵，才能真正降低社會交易成本，促進城市固體廢棄物治理沿著科學有序的軌道前行。

[1][美]約翰·肯尼斯·加爾布雷斯.經(jīng)濟學與公共目標[M].于海生，譯.北京：華夏出版社，2010：34.

[2]世界環(huán)境與發(fā)展委員會.我們共同的未來[M].王之佳，柯金良，譯.長春：吉林人民出版社，1997：52.

[3]世界自然保護同盟.保護地球——可持續(xù)生存戰(zhàn)略[M].國家環(huán)境保護局外事辦公室，譯.北京：中國環(huán)境科學出版社，1992：31.

[4]世界銀行.1992年世界發(fā)展報告[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1992：223.

[5]See Kenneth Ewart Boulding. The Meaning of the Twentieth Century: the Great Transition[J].Harper & Row, 1965,66(10):959—964.

[6]D.W.Pearce. The Economics of Natural Resource Depletion[M].63.

[7][美]湯姆·蒂滕伯格.環(huán)境與自然資源經(jīng)濟學[M].金志農(nóng)，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2011：194.

[8]Pigou A.C.. The Economics of Welfare[M].4thEdition, London Macmillan，1932：43.

[9]See Dinan, Terry M. Economic efficiency aspects of alternative policies for reducing waste disposal[J].Journal of Environmental Economics and Management, 1993(25):242—256.

[10]Wertz, L Kenneth. Economic factors influencing household’s production of refuse[J].Journal of Environmental Economics and Management, 1976(2):263—272.

[11]Turner, Pearce1Environmental economics: an elementary introduction[M].New York: Harvester Wheatsheaf, 1994：153.

[12]Fullerton, Don, and Kinnaman, Tom. Garbage, recycling, and illegal burning or dumping[J].Journal of Environmental Economics and Management, 1995(29):78—91.

[13]Anderson, Robert C, and Spiegelman, Richard D1Tax policy and secondary material use[J].Journal of Environmental Economics and Management, 1997(4):68—82.

[14][美]保羅·R.伯特尼，羅伯特·N.史蒂文斯.環(huán)境保護公共政策[M].穆賢清，方志偉，譯.上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2004：362.

[15]林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷[EB/OL].http://www.njliaohua.com/lhd-7ag ox5t3t485bn78addg.1.html.

[16][美]奧利弗·E.威廉姆森.治理機制[M].石爍，等，譯.北京：機械工業(yè)出版社，2016：198.

責任編輯：李增華

Studies on the Incentive Mechanism of Solid Waste Management in China

YANG Yun

(Economical Law College, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

The goal of solid waste regulation is to achieve “reduction, reuse, recycling”(3R), which is consistent with the economic model of sustainable development. The top of the legal system design should boost China’s “command to control” solid waste governance model evolved into the market oriented governance model. We should break the fragmentation function pattern, which is commercial departments control recovery, industrial sector control use, environmental protection departments emphasize governance. Meanwhile, we should realize “solid waste disposal” and the “utilization” institutional integration by the tools of technology incentive and institutional incentive as quickly as possible, to maximize the meet of governance efficiency.

solid waste; legal design; incentive; efficiency

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.01.002

2016-10-27

楊昀(1992—)，男，江蘇蘇州人，研究生。研究方向：環(huán)境與資源保護法。

F20；X70

1674-6341(2017)01-0004-04