淺析我國縣鄉(xiāng)財政的困境與對策

朱秀敏

【摘 要】縣鄉(xiāng)財政是我國財政體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，對整個國家的財政收支平衡具有至關(guān)重要的影響。但是，由于經(jīng)濟、體制、政策等各方面的原因造成了當前我國縣鄉(xiāng)財政自給能力不足、財政收支矛盾突出、財政赤字及債務(wù)嚴重、區(qū)域間財力不平衡等困境。導致這些困境的原因是多方面且復(fù)雜的。目前，我國縣鄉(xiāng)財政越來越困難已成為不可爭議的事實，解決縣鄉(xiāng)財政問題已迫在眉睫。

【關(guān)鍵詞】縣鄉(xiāng)財政；困境；對策

國家財政包括中央財政和地方財政，作為我國財政體系中最基層的兩級財政，縣鄉(xiāng)財政在整個財政體系中發(fā)揮著舉足輕重、不可取代的重要作用，同時也是推動區(qū)域經(jīng)濟不斷發(fā)展的重要推動力。1978年中國進行經(jīng)濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實行對地方政府放權(quán)讓利的財政包干體制；后一次則是適應(yīng)市場經(jīng)濟機制的財政分稅體制改革。[i]然而，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，盡管中央和省級財政體系已初具規(guī)模，縣鄉(xiāng)財政財力不足、收支矛盾、負債沉重等弊端日益凸顯，使縣鄉(xiāng)基層組織的正常運轉(zhuǎn)受到影響，并逐步開始制約我國經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，我們必須明確縣鄉(xiāng)財政在社會主義新農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展過程中的重要地位，發(fā)現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政存在的一系列問題，具體分析產(chǎn)生其困境的原因，并提出相應(yīng)的解決對策，從根本上為解決我國縣鄉(xiāng)財政問題提供一些參考。

一、我國縣鄉(xiāng)財政的現(xiàn)狀分析

近年來，我國中央財政收入逐年增長，中國經(jīng)濟也實現(xiàn)了飛躍式的發(fā)展。然而，地方財政卻陷入越來越困難的窘境。分稅制改革以來，我國中央與地方的財政關(guān)系得到了重新分配規(guī)劃。中央財政收入增加，然而地方財政收入?yún)s逐漸減少，縣鄉(xiāng)財政問題日益凸顯。主要變現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）財政自給能力不足

財政自給率是指地方財政一般收入與地方財政一般預(yù)算支出的比值。是反映政府財政狀況的重要指標。目前我國縣域經(jīng)濟大多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，缺少科技含量高，市場前景廣的支柱型產(chǎn)業(yè)，收入來源單一，財力不足，是我國縣鄉(xiāng)財力自給能力不足的根本原因。尤其是原本農(nóng)業(yè)發(fā)達地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅以后，更是加劇了縣鄉(xiāng)政府的收支缺口和債務(wù)壓力，財政短缺在廣大中西部地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)成為一種常態(tài)。從下圖的表1中我們可以看到分稅制改革后我國地方財政自給率逐漸降低，地方自給能力也越來越弱。

（二）財政收支矛盾突出

由表1我們可以看出我國地方政府的財政自給能力逐年降低，財政收入增長乏力，然而財政支出卻在逐年增加。隨著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)目標的提出，各種政策性支出、隱性支出等也越來越多，并呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，導致地方財政入不敷出。在財力水平相對薄弱的中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的短缺遇困境就更為嚴重。與此同時，我國縣鄉(xiāng)財政收入比重占地方財政收入比重也在逐年減少。我國縣鄉(xiāng)財政收支差距越來越大，收支矛盾嚴重凸顯。

（三）財政赤字及債務(wù)嚴重

根據(jù)國家規(guī)定，地方政府是不允許出現(xiàn)財政赤字的。但目前我國縣鄉(xiāng)政府負債情況普遍存在。地方政府負債主要包括：一是政府本身的各種借款，即直接負債；二是各類法人舉借債務(wù)，但政府及其有關(guān)部門為借款提供擔保。[ii]政府直接或是間接地成為債務(wù)主體，且缺乏有效的約束機制，導致地方財政過載，超負荷運轉(zhuǎn)。從2000年開始，中央政府開始實施農(nóng)村稅費改革，農(nóng)業(yè)稅的取消，導致縣鄉(xiāng)的財政收入急劇減少，縣鄉(xiāng)債務(wù)壓力更加嚴重，債務(wù)的規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，很多債務(wù)不能按期償還，都直接影響阻礙了縣鄉(xiāng)政府的正常運轉(zhuǎn)。

（四）區(qū)域間財力不平衡

由于我國各地區(qū)自然環(huán)境的不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，導致各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，地方財力也明顯有強有弱。加上財政體制的分配和稅收制度的缺陷，各地方政府財政收入的差距又進一步拉大。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2007年，我國東部地區(qū)的人均預(yù)算收入為2923.39元，財政自給系數(shù)為0.8087；中部地區(qū)人均預(yù)算收入為1039.88，元，財政自給系數(shù)為0.4452；西部地區(qū)人均預(yù)算收入為1125.54元，財政自給系數(shù)0.4148。[iii]顯然，地區(qū)間財政自給能力的巨大差異就從根本是導致了區(qū)域財力不均等。我國中部和西部地區(qū)對農(nóng)業(yè)的依賴程度高，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在地區(qū)生產(chǎn)總值中所占比例也偏高，隨著農(nóng)業(yè)稅的改革調(diào)整，導致這一部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)收入銳減，地方財力直線下降；而，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)基本都集中于我國中東部，工業(yè)化程度高，附加產(chǎn)值高，增值能力強。如此一來進一步拉開了中、東、西部各地區(qū)政府財政能力的差距。

二、縣鄉(xiāng)財政困難成因分析

造成我國縣鄉(xiāng)財政困難的原因是多方面的，是經(jīng)濟、體制等多種因素共同作用的結(jié)果。

（一）層級過多，行政成本過高

我國目前有五級政府，根據(jù)“職責同構(gòu)”原則，有一級政府的設(shè)置，相應(yīng)就有一級權(quán)力、司法等各類行政、事業(yè)單位的對口設(shè)置，層級的過多設(shè)置就導致了政府運行成本的增加。正常情況下，每年大約需要花費數(shù)億元的巨額費用來維持一個地級市政府機構(gòu)的運行，在地方和中央的財政支出中占了相當大的比重，增加了兩級財政的分散程度。層級設(shè)置過多就必然導致國家行政隊伍的膨脹，事務(wù)審批環(huán)節(jié)的增加，行政效率的降低，運行成本的增加。

（二）財權(quán)事權(quán)劃分不規(guī)范

政府間財政關(guān)系涉及三要素：事權(quán)、財權(quán)、財力，各種不同類型的體制都是這三要素不同的組合而形成的。一般來說，只有事權(quán)、財權(quán)、財力三要素相統(tǒng)一，才能保障政府的正常運轉(zhuǎn)。1994年分稅制改革以后，我國財權(quán)上收，事權(quán)下放。地方政府的財權(quán)雖然得以消弱，但他所承擔的社會責任卻并沒有因此削減。很多本應(yīng)該由上級政府承擔的職責落在了基層政府的頭上，導致地方財政支出的增加。據(jù)統(tǒng)計，分稅制改革前后的20年間，我國中央財政收入占比從40%上升到50%以上，地方財政支出占比卻從60%持續(xù)攀升到80%。[iv]這就導致地方財政支出嚴重超支，許多基層財政不堪重負，陷入困境。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不完善

財政轉(zhuǎn)移支付是指一個國家的各級政府為了實現(xiàn)公共服務(wù)能力的均等化，在既定的事權(quán)和財權(quán)框架下進行的財政資金轉(zhuǎn)移行為。[v]94年分稅制改革以后，我國也開始實行相應(yīng)的政府轉(zhuǎn)移支付制度。然而，在這一方面，我國仍然存在著許多問題。首先，由于各級政府的職責和事權(quán)劃分不明確，難以確定標準的收支概念，不能提供充足的財力支持，不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政收支問題。其次，由于缺乏行之有效的財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制，轉(zhuǎn)移支付的資金流向、是否有效使用、使用效果等都難以檢驗，轉(zhuǎn)移支付財政資金不能確保落到實處。最后，由于自然環(huán)境、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、體制等這種因素的影響，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小，周期短，很難達到均衡各地區(qū)財政問題的要求。

（四）縣鄉(xiāng)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱

縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢，財政實力薄弱是我國縣鄉(xiāng)財政困難的根本原因。這一點在我國中西部欠發(fā)達地區(qū)的表現(xiàn)尤為明顯：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。農(nóng)業(yè)科技水平低，市場狹窄，農(nóng)民增收緩慢。二是工業(yè)支撐不夠。工業(yè)是保持經(jīng)濟快速增長的主要動力，而我國大部分農(nóng)村都是依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，缺乏科技含量高、市場前景廣的工業(yè)企業(yè)。三是第三產(chǎn)業(yè)活力不足。在我國縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依舊占有非常大的比重，而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。

三、緩解縣鄉(xiāng)財政困難的對策與建議

解決縣鄉(xiāng)財政運行中的矛盾和困難并不是一蹴而就的，需要在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，創(chuàng)新改革思路，依靠深化縣鄉(xiāng)財政改革來逐步緩解。只有這樣，才能創(chuàng)造出符合我國農(nóng)村發(fā)展目標的縣鄉(xiāng)財政體制模式，才能增加地方財政收入，促進地方財政的良性循環(huán)，促進地方經(jīng)濟的快速穩(wěn)定發(fā)展，促進宏觀經(jīng)濟的健康成長。

（一）減少政府財政層級

一般來說，政府體制決定財政體制。我國目前政府層級為五級，即中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），相應(yīng)的財政層級也分為五級。如果五級政府都要求各級都有自己穩(wěn)定的稅基，根據(jù)分稅分級的框架來分配財力，這對于基層財政來說，既是不現(xiàn)實也是不可取的。因為鄉(xiāng)一級政府沒有大宗穩(wěn)定的收入來源來形成分稅體制。因此，可以考慮打破“一級政府一級財政”的傳統(tǒng)思維模式，減少財政層級。例如，推行“省管縣”財政體制，虛化市一級財政；實施鄉(xiāng)財縣管，取消鄉(xiāng)一級財政。這樣，把五級財政體制簡化為中央、省（市）、縣（鄉(xiāng)）三級財政體制。一方面可以防止縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)府在維持日常運轉(zhuǎn)尚且卻如的財政壓力下變相向農(nóng)民亂收費，導致農(nóng)民負擔增加；另一方面，也可以控制縣鄉(xiāng)政府的混亂開支，避免從上級轉(zhuǎn)移的財政資金挪作他用，可將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金進行整合，發(fā)揮其最大效能。如此一來，就能簡單明了地合理劃分各級政府的財權(quán)事權(quán)，減輕縣鄉(xiāng)財政的負擔，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的良性發(fā)展。

（二）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟

財政的關(guān)鍵在于經(jīng)濟的發(fā)展。要緩解縣鄉(xiāng)財政的壓力，就要努力促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。因此，首先，要根據(jù)當?shù)刈陨淼陌l(fā)展優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展獨具特色的支柱型產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮當?shù)刭Y源、區(qū)位等優(yōu)勢，大力吸引資金、技術(shù)、人才的流入，提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，促進經(jīng)濟快速發(fā)展；其次，要加強縣鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定優(yōu)惠投資政策，加大多方式宣傳，擴大招商引資的力度，帶動縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展；另外，要優(yōu)化縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的依賴性，加大第二、三產(chǎn)業(yè)的投入，充分利用農(nóng)村剩余勞動力，提高就業(yè)率；最后，在發(fā)展經(jīng)濟的同時要注意加強對環(huán)境的保護，提高環(huán)境質(zhì)量，走可持續(xù)發(fā)展之路。總之，只有經(jīng)濟的發(fā)展才能快速增加財政收入，緩解財政危機。

（三）合理劃分政府間事權(quán)財權(quán)

由于我國各級政府間財權(quán)和事權(quán)劃分不合理，各種政府的支出責任不明確，在一定程度上加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難。為了緩解困難，就必須重新劃分各級政府間的財權(quán)事權(quán)，明確各級政府的財政責任。有學者提出了根據(jù)受益范圍原則、溢出效應(yīng)原則、區(qū)域均等化原則、各有側(cè)重原則、財力和事權(quán)相匹配原則、法制原則等劃分中央和地方政府的職權(quán)關(guān)系。[vi]參照這些原則，我們可以將調(diào)控宏觀經(jīng)濟、國防、外交、基礎(chǔ)教育、公共安全、衛(wèi)生醫(yī)療等提供全國性公共物品及服務(wù)的職權(quán)交給中央；貫徹落實中央政策，提供區(qū)域內(nèi)公共物品及服務(wù)，調(diào)節(jié)各級政府間事務(wù)及財力平衡等職權(quán)交給各級地方政府。因此，省級政府財政應(yīng)該承擔主要責任，而縣鄉(xiāng)財政承擔次要責任并執(zhí)行管理。只有通過立法的形式，明確規(guī)定各級政府的職能職權(quán)，才能從根本上杜絕上級政府層層向下級政府“甩包袱”的行為，減輕基層財政支出，從而緩解基層財政困難的困窘。

（四）建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度

解決欠發(fā)達地區(qū)事權(quán)與財力不匹配的矛盾，關(guān)鍵是逐步建立科學合理的政府問轉(zhuǎn)移支付制度。首先，要建立健全規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，并以法律的形式確定下來，明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的目標、基本原則、資金來源、分配程序、資金使用及其效果等各個環(huán)節(jié)，同時要以立法形式建立行之有效的財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系，防止貪污腐敗、嚴重浪費造成的資金缺失，不到位狀況；其次，減少專項性轉(zhuǎn)移支付，提高以公共服務(wù)均等化為目的轉(zhuǎn)移支付比重，調(diào)動地方政府積極性。最后，完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付體系，可以實行跨級轉(zhuǎn)移支付方式。這樣，既可以保證轉(zhuǎn)移支付資金的充足，又可以提高轉(zhuǎn)移支付制度的透明度，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政的良性循環(huán)。

（五）加強監(jiān)督管理，減輕負債壓力

建立完善的管理機制，加強對財政收入、分配、使用、效益情況的監(jiān)督，保證運轉(zhuǎn)資金的安全，提高財政管理水平。一是要積極化解存量債務(wù)。有以下幾種方式：①實行本息分離，不準利息轉(zhuǎn)本金。②通過拍賣，租賃資產(chǎn)等方式籌集償債資金。③對于有能力償還卻拒絕償還的頑固分子，采用法律強制手段。④實行降息、減息政策，緩解還債壓力。⑤中央、省級財政撥款，建立縣鄉(xiāng)政府償債基金。二是要控制債務(wù)增量。要建立健全的債務(wù)管理制度和監(jiān)督機制，嚴格控制新債，凡是舉債項目都要經(jīng)過上級政府嚴格審核，并自覺接受監(jiān)督。

注釋：

[i] 于立生：《我國政府機構(gòu)臃腫層級多致行政管理費用飆升》，人民網(wǎng)，2010年7月28號刊.

[ii] 樊昊軍：《地方政府負債初探》，載于《黃河科技大學學報》，2007（9）.

[iii] 聞媛：中國東、中、西部地區(qū)間財政自給能力差異分析》，載于《社會科學周刊》，2009（6）.

[iv] 財政部駐安徽專員辦課題組：《探析農(nóng)村稅費改革后的縣鄉(xiāng)財政振興之路——以安徽省為例》，載于《財政監(jiān)督》，2007（8）.

[v] 王善邁、杜育紅、張曉紅：《建立政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的理論與制度分析》，《北京師范大學學報（社會科學版）》，1998（5）.

[vi] 沈榮華：《各級政府公共服務(wù)職責劃分研究》，載于《新視野》，2011（1）.

【參考文獻】

[1] 于立生：《我國政府機構(gòu)臃腫層級多致行政管理費用飆升》，人民網(wǎng)，2010（7）.

[2] 韓亮：《深化我國縣鄉(xiāng)財政體制改革》，載于《前沿》，2006（8）.

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[5] 盧葉：《解決縣鄉(xiāng)財[] 樊昊軍：《地方政府負債初探》，載于《黃河科技大學學報》，2007（9）.

[6] 陳慶海：《中國地方政府財政層級研究》，博士論文，西南財經(jīng)大學，2008.

[7] 聞媛：中國東、中、西部地區(qū)間財政自給能力差異分析》，載于《社會科學周刊》，2009（6）.政苦難的根本在于打破城鄉(xiāng)分治》，載于《中國經(jīng)濟時報》，2005（2）.

[8] 財政部駐安徽專員辦課題組：《探析農(nóng)村稅費改革后的縣鄉(xiāng)財政振興之路——以安徽省為例》，載于《財政監(jiān)督》，2007（8）.

[9] 王善邁、杜育紅、張曉紅：《建立政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的理論與制度分析》，《北京師范大學學報（社會科學版）》，1998（5）.