公權(quán)力在城市社區(qū)治理中的地位與作用探析

申展

【摘 要】社會治理作為中國特色社會主義社會建設(shè)的重要組成部分，近年來，隨著黨中央十八屆三中全會中“創(chuàng)新社會治理”的提出，越發(fā)引官方與學(xué)界的研究關(guān)注。而在創(chuàng)新城市社會治理的過程中，一定要明確公權(quán)力各主體在具體運作中的地位與作用。本文通過對北京市朝陽區(qū)B社區(qū)的實際考察，認(rèn)為在當(dāng)前公權(quán)力的城市社區(qū)治理中，必須要不斷促進(jìn)社會公權(quán)力的壯大與發(fā)展、提高社會公權(quán)力的地位，以期達(dá)到國家公權(quán)力和社會公權(quán)力和諧互動的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】公權(quán)力；城市社區(qū)治理；社會公權(quán)力

一、文獻(xiàn)綜述及研究方法

在中國知網(wǎng)上查詢“公權(quán)力在城市社區(qū)治理中的地位與作用”，共搜索2208篇期刊論文，其中多數(shù)涉及城市社區(qū)治理的一般性論述及具體實例介紹，涉及公權(quán)力角度的文獻(xiàn)較少。但在文獻(xiàn)搜索中我們可以看出三點趨勢：一、在文獻(xiàn)的數(shù)量角度中，隨著2003年伊始，我國城市社區(qū)治理研究步入快速發(fā)展的新時期，這一趨勢在2013年隨著變“社會管理”為“社會治理”的大背景達(dá)到研究的高峰期并延續(xù)至今。二、在研究的具體問題中，我國社區(qū)治理研究也符合由“社會管理”到“社會治理”大背景，在社區(qū)居民自治、政府社區(qū)治理困境、社會組織介入、社區(qū)類型比較分析等方面進(jìn)行深層次多維度的研究探索。三、在研究的具體方法中，中國學(xué)界也從一開始的對外國現(xiàn)金社區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗介紹到之后的具體理論研究，在近些年則逐漸加強對實際實例的調(diào)研，并將其與理論進(jìn)行結(jié)合思考。總體來講，我國的城市社區(qū)治理研究如火如荼，涉及諸多學(xué)科，甚至不乏有交叉學(xué)科的身影，但其中鮮有從公權(quán)力角度進(jìn)行分析解釋的相關(guān)文獻(xiàn)。

從上述文獻(xiàn)分析，近十年來我國關(guān)于城市社區(qū)治理的文獻(xiàn)在內(nèi)容上大致可分為以下幾類：

第一類：探討非政府組織（NGO）在城市社區(qū)治理中的作用。“政府與NGO 可以在治理上形成互補”，“政府與NGO之間合作治理不僅解決了群眾多樣化的需求，同時也共享了更多的社會資源?！?[1] NGO組織在新的發(fā)展時期，既面臨眾多機遇，也面臨眾多困境，故而“可通過樹立社區(qū)治理理念、轉(zhuǎn)變政府職能，按需發(fā)展社區(qū)基金會、打造社區(qū)資源集聚平臺，完善社區(qū)社會組織的內(nèi)外部治理機制等途徑促進(jìn)城市社區(qū)社會組織的培育發(fā)展，以提升社區(qū)社會組織能力，發(fā)揮其在社區(qū)治理中的主體作用，提高社區(qū)居民的滿意度。”[2]

第二類：探討合作治理的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。從物業(yè)公司與業(yè)主委員會的角度出發(fā)，在反思以往的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，“基于合作治理的理論視角，將物業(yè)公司和業(yè)主委員會納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)主體間的合作機制，培育社區(qū)精神和合作氛圍，有助于在平等協(xié)商和良性互動中實現(xiàn)社區(qū)利益平衡與和諧安定?！?[3]

第三類：從政府治理的角度分析社會治理的路徑與方式。在此其中可細(xì)化為以下觀點：一種是從立法規(guī)范角度，提出依法推進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新。認(rèn)為在現(xiàn)階段以城市社區(qū)治理為核心的基層治理體制改革問題突出。“應(yīng)當(dāng)從加快社區(qū)治理相關(guān)立法、加強法律權(quán)威約束性、嚴(yán)肅社區(qū)立法的實施等角度，促進(jìn)社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型?！?[4]在治理改革過程中，“充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，促進(jìn)社會組織的發(fā)展壯大，提高居民自治水平與能力。” [5]

目前我國社會治理的研究視角呈現(xiàn)多元化趨勢，本文將首先就公權(quán)力理論系統(tǒng)闡述，在此基礎(chǔ)上，將通過實地調(diào)研的方式，以北京市B社區(qū)為例，將各公權(quán)力主體在此社區(qū)內(nèi)的實際情況呈現(xiàn)。進(jìn)而討論各公權(quán)力主體在城市社區(qū)治理中的地位與作用。

二、公權(quán)力理論概述

公權(quán)力理論對于許多社科類學(xué)科均不陌生。在政治學(xué)視閾中，公權(quán)力一般作為國家的權(quán)力，與市民社會的權(quán)力相對應(yīng)?！罢螄遗c市民社會的權(quán)力相比，政治國家權(quán)力被稱為公權(quán)力，以與市民社會自治的私權(quán)力加以區(qū)別?！?[6]

在法學(xué)界學(xué)術(shù)共同體內(nèi)，以權(quán)利存在領(lǐng)域為標(biāo)準(zhǔn)，公權(quán)力一般與私權(quán)力相對應(yīng)，被視為權(quán)力的一個分支，是“公共組織根據(jù)公共意志，組織、協(xié)調(diào)和控制社會與個人的力量（社會影響力），，或者說是人類社會和群體組織有序運轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力?！?[7]就外延來看，公權(quán)力由國家公權(quán)力、社會公權(quán)力兩部分組成。國家公權(quán)力作為公權(quán)力的重要組成部分，是公權(quán)力最基本、最主要的權(quán)利類型。它為國家公主體掌握，在實踐中以國家各級機關(guān)為權(quán)力載體，是國家職能得以實現(xiàn)的工具，也是國家組織在構(gòu)建與發(fā)展過程中的重要基礎(chǔ)?！吧鐣珯?quán)力乃公共權(quán)力之分支，與國家公權(quán)力相對應(yīng)；其發(fā)端于社會內(nèi)部治理，是社會自治權(quán)的表征。政社分開與促進(jìn)社會組織建設(shè)是國家對公共治理提出的新命題，在國家與社會二元界分、政府與社會合作治理的新時代，社會公權(quán)力已然以一種新的權(quán)力形態(tài)凸顯于政治舞臺。該權(quán)力的運行與組織建構(gòu)等均與國家公權(quán)力有著迥然不同的規(guī)則抑或規(guī)律；在自治與規(guī)制的良性和諧之間，在權(quán)力與權(quán)利的有效互動之中，社會公權(quán)力與國家公權(quán)力一道演繹著多元民主與共建共治的新篇章” [8]。

三、公權(quán)力各主體在B社區(qū)治理中的實際探究

B社區(qū)位于北京市朝陽區(qū)，社區(qū)成立于上個世紀(jì)建國初期，目前轄域面積約合4.4萬平方公里，目前下屬14個社區(qū)。地區(qū)總?cè)丝跒?5萬，其中戶籍人口12萬，流動人口3萬。B社區(qū)創(chuàng)建歷史悠久，社區(qū)人員構(gòu)成多樣，B社區(qū)的社區(qū)發(fā)展基本涵蓋了中國自建國之后城市社區(qū)發(fā)展的主要階段。在當(dāng)前黨中央提出“創(chuàng)新社會治理體制”、“改進(jìn)社會治理方式”與“激發(fā)社會組織活力”的大背景下，B社區(qū)的城市社區(qū)治理改革亦獲得了階段成果。公權(quán)力各主體在B社區(qū)治理中也扮演了重要角色。

（一）國家公權(quán)力

國家公權(quán)力在我國城市社區(qū)治理中的典型代表為各級國家機關(guān)，在B社區(qū)的治理過程中，B社區(qū)的街道辦事處（以下簡稱“街道辦”）作為國家公權(quán)力在B社區(qū)的主管部門，承擔(dān)了重要的治理職責(zé)。B社區(qū)街道辦在實際治理中將工作主要分為兩大方面：一是城市建設(shè)方面，街道辦事處主要依托于下屬的28個科室和14個社區(qū)的社區(qū)辦公室，將相關(guān)事務(wù)細(xì)分為各科室與各社區(qū)辦公室的具體事務(wù)進(jìn)而解決。在此過程中，B社區(qū)街道辦事處主要承擔(dān)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的指導(dǎo)角色。如涉及某小區(qū)的綠化與規(guī)劃等硬件建設(shè)問題，按規(guī)定交由街道辦的城建科負(fù)責(zé)。

始于上個世紀(jì)80年代末90年代初的國家市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展與經(jīng)濟(jì)體制改革，打破了中國社會固有的“大單位小社會”的生活架構(gòu)，在現(xiàn)有情況下，B社區(qū)街道辦直言“追求面面俱到結(jié)果只能是‘管不了也管不好”。面對日益變化的治理形勢，B社區(qū)街道辦從兩個方面提出創(chuàng)新方式：一是提倡多元共治。政府機關(guān)不斷調(diào)整自身角色定位，精簡機關(guān)結(jié)構(gòu)，在社區(qū)中實行“黨委、居委+服務(wù)站”的“兩委一站”機構(gòu)設(shè)置。與此同時，大力倡導(dǎo)治理主體的多元性。加強企業(yè)參與、社會組織參與的力度，培養(yǎng)多元治理主體的積極性。二是培養(yǎng)社區(qū)自治。政府機關(guān)通過“兩委一站”的機構(gòu)設(shè)置方式，將社區(qū)工作機構(gòu)權(quán)職細(xì)分，“兩委”中的黨委主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)黨小組與黨支部的創(chuàng)建與運行，居委和服務(wù)站則主要負(fù)責(zé)居民生活和居民服務(wù)，不同在于前者對居民自選負(fù)責(zé)，后者則會通過定期的居民調(diào)研和居委了解，為居民的具體生活履行服務(wù)職責(zé)?！皟晌徽尽蓖ㄟ^引導(dǎo)居民自我服務(wù)自我管理，以期達(dá)到社區(qū)自治的最終目標(biāo)。

（二）社會公權(quán)力

社會公權(quán)力與國家公權(quán)力相對應(yīng)是社會自治權(quán)的表征。在當(dāng)前中國現(xiàn)代化社會形成與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，社會公權(quán)力在城市社區(qū)治理中扮演著越發(fā)重要的角色。在B社區(qū)的實際情況亦是如此。B社區(qū)在改革國家公權(quán)力的治理方式同時，還加強了社會公權(quán)力的培養(yǎng)與鼓勵。目前大致可分為社會組織與居民自治。

第一，社會組織。目前中國的社會組織與西方的NGO和NPO等性質(zhì)的社會組織不同。這也是由于我國公民社會的發(fā)育仍處于初級階段。因此，一個承載多元主體，就社會公共問題及公共事務(wù)能力與政府公權(quán)平等協(xié)作的“權(quán)威”多中心的社會結(jié)構(gòu)并未完全明朗。[9] B社區(qū)的社會組織發(fā)展就是典型的代表。目前B社區(qū)社會組織更多依靠的是B社區(qū)街道機關(guān)的培育。在實際運作中，B社區(qū)建設(shè)有社會組織培育基地，并且按照“1+6+N”的思路進(jìn)行組織隊伍建設(shè)與服務(wù)活動安排。其中“1”代表街道級組織培育與活動的推廣平臺，“6”為社區(qū)六大委員會職責(zé)統(tǒng)領(lǐng)的六大方面內(nèi)容。而“N”則為以B社區(qū)街道政府購買服務(wù)與可行性社區(qū)公益金為來源的活動項目。居民議事會在形成具體的自治決議后，將相關(guān)活動項目向推廣平臺提交，之后由六大委員會在此基礎(chǔ)上指引社會組織承接公益項目、開展相關(guān)活動，進(jìn)而達(dá)到服務(wù)社區(qū)居民的目標(biāo)。

而在B社區(qū)自身志愿組織的培養(yǎng)上，B社區(qū)也采用了反哺機制用來促進(jìn)志愿者的培養(yǎng)，進(jìn)而推動相關(guān)社會組織的動員工作開展。首先由志愿組織發(fā)起，將外來服務(wù)商和社區(qū)志愿者兩個群體相互聯(lián)系，之后通過常態(tài)化的公益服務(wù)機制，使志愿者在服務(wù)商的協(xié)助下完成相關(guān)活動，其次通過服務(wù)商的反哺機制，達(dá)到擴大志愿者人數(shù)、提高志愿者素質(zhì)的目標(biāo)。

B社區(qū)通過對社會組織的進(jìn)一步培育，深化社區(qū)服務(wù)圈功能，提升社區(qū)服務(wù)水平；建立規(guī)范各類社會組織，也進(jìn)一步夯實了B社區(qū)的地區(qū)群眾基礎(chǔ)；最后通過對社工與志愿者的培養(yǎng)，以達(dá)到社會融合、社區(qū)協(xié)調(diào)的目標(biāo)。B社區(qū)的社會組織在實際治理過程中擔(dān)當(dāng)?shù)氖恰皾櫥瑒钡淖饔?，它雖然不同于西方普遍意義上的NGO和NPO，但在現(xiàn)有國家背景下無疑體現(xiàn)了自身的強大潛力和深刻價值。

第二，居民自治。B社區(qū)在注重培育社會組織發(fā)展的同時，還重視居民自治方式的創(chuàng)新。B社區(qū)位于北京市朝陽區(qū)，轄區(qū)內(nèi)居有相當(dāng)比重的外來戶籍人員。此外在社區(qū)人員年齡構(gòu)成中，60歲以上占有總?cè)丝诘?5%，這一切都表明B社區(qū)居民居有流動性強、老人比重大、歸屬感不強和自治意識淡薄等特點。事實上隨著中國城市化的迅速發(fā)展，B社區(qū)只是中國眾多大型城市社區(qū)的典型代表。

在促進(jìn)居民自治方面，B社區(qū)通過樹立社區(qū)居民帶頭人，推行小區(qū)家園計劃的方式達(dá)到培養(yǎng)居民自治意識與能力的目標(biāo)。B社區(qū)通過社區(qū)活動和反哺機制將優(yōu)秀的個人與企業(yè)逐步凝集，進(jìn)而通過公益項目和社區(qū)活動逐漸形成在社區(qū)居民中具有一定話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力的社區(qū)居民帶頭人，組成居民議事會。在日常生活中，居民議事會通過組織和形成具有可行性且獲得審核通過資格的自治決議活動有效服務(wù)本社區(qū)居民。此外在居民自選的制度設(shè)置中，以公正透明與合法合規(guī)為原則，以社區(qū)居民的選舉結(jié)果為準(zhǔn)，逐漸形成從小區(qū)居民帶頭人到社區(qū)院樓單元組長的人員構(gòu)成。這樣可以有效提高居民的參與意識，促進(jìn)居民的參與激情。

四、結(jié)語

B社區(qū)的城市社區(qū)治理改革體現(xiàn)了我國目前強調(diào)“創(chuàng)新社會治理體制”、“改進(jìn)社會治理方式”與“激發(fā)社會組織活力”的大背景下，我國基層城市社區(qū)治理的有關(guān)成果與值得深入研究的問題。值得提出的是，在B社區(qū)的實際治理過程中，公權(quán)力各主體面臨地位與作用上的雙重問題。一方面來講，國家公權(quán)力仍在當(dāng)前的城市社區(qū)治理中占有主體地位和領(lǐng)導(dǎo)地位，而這也使得我國社會公權(quán)力的發(fā)展相對滯后，從B社區(qū)的實際情況我們不難看出，我國社會組織更是產(chǎn)生于政府的扶植，傳統(tǒng)意義上的NGO和NPO發(fā)展緩慢，難以形成真正意義上的社會自治；另一方面，在目前的社區(qū)治理中國家公權(quán)力面臨諸多發(fā)展問題，如果僅靠原有治理方式，是難以取得長久良好的互動前景的。所以，如何協(xié)調(diào)政府管理、社會調(diào)節(jié)和公民自治的良好關(guān)系，尤其是在今后的社會管理中，如何加強后兩者的角色比重，才是當(dāng)前學(xué)界深入研究的重中之重。

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