修訂《戶口登記條例》的研究綜述與立法建議

張靜驄

（公安部戶政管理研究中心，北京 100741）

引言

近60年來，《戶口登記條例》作為基本準(zhǔn)繩，規(guī)制著我國戶籍管理制度的發(fā)展演變，在保護(hù)公民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)秩序、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。[1]然而，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的這部法律帶有深刻的時(shí)代烙印。例如，該條例第十條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)?！边@使戶籍管理制度除住戶和人口登記外，又附加了控制人口流動(dòng)的功能。該條例出臺(tái)后至改革開放的幾十年時(shí)間內(nèi)，我國城市職工與人口的精簡，都通過控制戶口遷移的方式予以落實(shí)[2]。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是隨著城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，《戶口登記條例》已經(jīng)越來越難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下人力資源優(yōu)化配置、完善社會(huì)治理以及公安機(jī)關(guān)開展人口服務(wù)管理的新形勢(shì)新要求。尤其是2014年國發(fā)〔2014〕25號(hào)文件公布、新一輪戶籍制度改革全面啟動(dòng)以來，政界學(xué)界和社會(huì)輿論要求修訂該條例的呼聲日益高漲。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來?！盵3]修訂《戶口登記條例》已經(jīng)到了必須提上立法議程的階段，并且在我國法律立改廢釋的系統(tǒng)工作中占有舉足輕重的地位。與此同時(shí)，當(dāng)代眾多學(xué)者從法學(xué)、社會(huì)學(xué)、人口學(xué)等不同學(xué)科視角出發(fā)，對(duì)修訂該條例以及姓名立法、流動(dòng)人口管理立法等相關(guān)領(lǐng)域的法制建設(shè)作了大量扎實(shí)而富有創(chuàng)見的研究工作。筆者對(duì)這些以往研究成果進(jìn)行檢視梳理，并結(jié)合自身在推進(jìn)戶籍制度改革工作實(shí)踐中的思考，力求使學(xué)界智慧與改革實(shí)踐相呼應(yīng)，為提高修訂《戶口登記條例》的立法質(zhì)量提供有益參考。

一、對(duì)戶籍法律研究成果的梳理與歸納

（一）我國戶籍法律制度的歷史沿革

從商周時(shí)期“登人”或“登眾”這樣樸素的人口登記制度，到春秋戰(zhàn)國與土地和軍事管理緊密相連的“書社”、“上計(jì)”，到秦漢至隋唐逐漸完備的征賦派役制度，再到宋元明清逐步確立的保甲制，直至近現(xiàn)代以來一步一步走到今天的富有中國特色的戶籍制度，作為社會(huì)制度的基礎(chǔ)始終綿延不息、日臻完善。與之相應(yīng)，戶籍法律也經(jīng)歷了數(shù)千年的發(fā)展演進(jìn)過程。學(xué)者們或縱觀歷史，或截取片段，歸納出了我國戶籍法律制度發(fā)展的一些特點(diǎn)：

1. 內(nèi)容廣泛綜合。有學(xué)者指出，我國持續(xù)演進(jìn)數(shù)千年的古代戶籍法律包括但不僅限于人口登記，而是涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多領(lǐng)域，尤其是中唐時(shí)代以前的戶籍法律涵蓋人丁、田宅、賦稅、徭役等多方面內(nèi)容，充分體現(xiàn)了法制史學(xué)界所認(rèn)為的我國古代法制“諸法合體”的特點(diǎn)[4]。

2. 戶籍分類分級(jí)。有學(xué)者認(rèn)為，無論是云夢(mèng)秦簡中的“魏戶律”還是漢初蕭何厘定的“戶律”，抑或隋唐至明清的“戶婚律”，都對(duì)戶口進(jìn)行了繁簡不一的類別劃分，并且這種劃分帶有濃厚的優(yōu)劣等級(jí)色彩（除皇族宗室人戶高踞于眾戶類之上以外，士、農(nóng)、工、商、奴始終是最基本的戶口等級(jí)序列）。而1958年制定的《戶口登記條例》依然可見城與鄉(xiāng)二元化的戶口分類（某種程度上，同時(shí)也是分級(jí)）[5]。

3. 遏制人口“非農(nóng)化”。有學(xué)者指出，我國戶籍法律始終對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有著直接而深刻的反映。與農(nóng)業(yè)社會(huì)的觀念相適應(yīng)，我國各個(gè)時(shí)期的戶籍法律（包括《戶口登記條例》）都有著明顯阻遏“非農(nóng)化”的傾向，對(duì)人口“鄉(xiāng)轉(zhuǎn)城”的限制幾乎貫穿古今[6]。

（二）修訂戶籍法律需要考慮的國情民情方面主要問題

問題倒逼改革，改革推動(dòng)發(fā)展。2014年新一輪戶籍制度改革全面啟動(dòng)以來，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度全面建立，各地戶口遷移政策普遍放寬，以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制基本建立，戶籍人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)工作進(jìn)一步加強(qiáng)。這些突破性的進(jìn)展也得到了學(xué)界的關(guān)注和討論，多位學(xué)者提出戶籍制度改革應(yīng)依賴法律和政策“兩條腿走路”，《戶口登記條例》需要及時(shí)修訂，以回應(yīng)戶籍制度改革帶來的國家治理層面和群眾需求層面的變化。

在國家治理層面，主要從法定概念、法律銜接、國際范式等方面進(jìn)行了論述：

1. 規(guī)范戶口登記管理的相關(guān)概念。有學(xué)者認(rèn)為，在行政管理和戶籍制度改革實(shí)踐中，戶口登記管理的一些概念已發(fā)生變化，需要在修訂《戶口登記條例》時(shí)，予以確認(rèn)。例如，該條例第六條規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口?！惫矙C(jī)關(guān)戶口登記管理工作中，正是基于此項(xiàng)規(guī)定建立了《常住人口登記表》、《常住人口登記卡》等，大部分地方公安機(jī)關(guān)還制定了《常住戶口登記管理規(guī)定》。但《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出了對(duì)“常住人口城鎮(zhèn)化率”和“戶籍人口城鎮(zhèn)化率”的要求（事實(shí)上，這一區(qū)分早已進(jìn)入統(tǒng)計(jì)部門和公安部門的工作實(shí)踐），從而改變了“常住人口”這一概念的官方口徑[7]。

2. 注意與其他法律法規(guī)的銜接問題。有學(xué)者認(rèn)為，目前戶籍管理方面除《戶口登記條例》這部法律外，還有《居民身份證法》（法律）、《居住證暫行條例》（行政法規(guī)）以及公安部近幾十年間出臺(tái)的多項(xiàng)規(guī)章制度，基本形成了一個(gè)相互勾連、相互補(bǔ)充的法律體系。修訂《戶口登記條例》時(shí)，應(yīng)在文本內(nèi)容和立法技術(shù)上做好與其他戶籍管理法律法規(guī)和規(guī)章制度以及訴訟法律體系的銜接，特別是要對(duì)居民身份證管理制度和居住證制度作出說明[8]。

3. 積極融入國際法治文明。有學(xué)者通過與境外人口登記（或稱為民事登記、通行證制度、住民票制度等）的比較研究，論證了我國修訂《戶口登記條例》除應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造性地繼承和發(fā)展本國戶籍管理法制傳統(tǒng)外，還應(yīng)當(dāng)與發(fā)達(dá)國家（尤其是日本、韓國等同屬東亞文化群、以“戶”為單位進(jìn)行人口登記的鄰國）的法律制度融會(huì)貫通，移植其優(yōu)秀法治資源，提高《戶口登記條例》和戶口登記管理工作的現(xiàn)代化程度[9]。

在群眾需求層面，修訂《戶口登記條例》必須考慮的主要問題有：

1. 統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍管理。有學(xué)者認(rèn)為，目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，《戶口登記條例》內(nèi)容存在的最突出問題是城鄉(xiāng)二元化的戶籍阻隔。它使農(nóng)民在職業(yè)身份之外，又被賦予了“戶籍身份”（某種意義上，這種“戶籍身份”比職業(yè)身份更加固化且?guī)в匈H低成分），這顯然不利于對(duì)公民個(gè)人權(quán)益的保障和社會(huì)平等的實(shí)現(xiàn)。因此，修訂該條例時(shí)必須對(duì)其中城鄉(xiāng)戶籍分野的條款予以修正，為農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換創(chuàng)造無障礙的法制環(huán)境[10]。

2. 調(diào)整城市戶籍準(zhǔn)入門檻。學(xué)者們已普遍形成共識(shí)，當(dāng)前戶籍制度改革的顯性目標(biāo)任務(wù)即是有序降低城市戶籍的準(zhǔn)入門檻[11]。有學(xué)者提出，構(gòu)建戶籍法律制度要把“實(shí)現(xiàn)公民的平等權(quán)和公民的遷徙自由”作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，在修訂《戶口登記條例》時(shí)明確任何地方都不能針對(duì)某一類群體設(shè)置差別化的落戶門檻[12]。

3. 增強(qiáng)戶口登記管理的便民利民。有學(xué)者指出，最近十余年的各地流動(dòng)人口管理立法中，一個(gè)重要的價(jià)值取向轉(zhuǎn)變即體現(xiàn)在“服務(wù)”一詞被排在了“管理”之前[13]。《戶口登記條例》修訂過程中，有關(guān)戶口審批辦理事項(xiàng)的精簡程序、便民利民也必須通過法律條文予以強(qiáng)化[14]。還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，隨著人口信息服務(wù)領(lǐng)域的逐步擴(kuò)大，修訂《戶口登記條例》也應(yīng)體現(xiàn)信息化戶口登記服務(wù)的新要求，并借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，將人口信息采集與綜合應(yīng)用寫進(jìn)該條例[15]。

（三）修訂戶籍法律需要考慮的行政管理方面主要問題

《戶口登記條例》規(guī)定了常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更更正等七個(gè)具體登記項(xiàng)目（即公安機(jī)關(guān)戶政部門傳統(tǒng)上認(rèn)為的“老七項(xiàng)”），而近幾十年內(nèi)一些行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)中對(duì)戶口登記項(xiàng)目又進(jìn)行了延伸和細(xì)化。學(xué)界對(duì)這些登記項(xiàng)目也不乏具體細(xì)致的研究，其中較為引人注目的觀點(diǎn)主要有：

1. 主張姓名登記專門立法。有學(xué)者認(rèn)為，近年來發(fā)生的多起公民因姓名登記問題起訴行政機(jī)關(guān)的案件表明，我國現(xiàn)行法律體系對(duì)姓名權(quán)的法律屬性定位不清，而這種定位不清也直接造成了姓名立法的不足。現(xiàn)行有關(guān)姓名登記的法律法規(guī)內(nèi)容凌亂，并且民法與行政法各自為政。其研究指出，姓名權(quán)不應(yīng)當(dāng)僅被看作是一項(xiàng)民事權(quán)利，更應(yīng)作為憲法意義上的基本權(quán)利。為防止行政權(quán)與姓名權(quán)的沖突，有必要對(duì)姓名登記進(jìn)行專門立法，并對(duì)姓氏選擇、姓名用字、姓名的法定使用和變更等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范[16]。

2. 主張對(duì)不按時(shí)申報(bào)出生登記明確具體處罰措施。有學(xué)者認(rèn)為，《戶口登記條例》第七條規(guī)定的“嬰兒出生后1個(gè)月以內(nèi)，由戶主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)出生登記。棄嬰，由收養(yǎng)人或者育嬰機(jī)關(guān)向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)出生登記?！辈粌H明確了出生登記的責(zé)任人，也明確了出生登記的時(shí)限。原《治安管理處罰條例》第二十九條規(guī)定，對(duì)“不按規(guī)定申報(bào)戶口或申領(lǐng)居民身份證，經(jīng)公安機(jī)關(guān)通知拒不改正的”處五十元以下罰款或者警告，這為《戶口登記條例》第七條規(guī)定的執(zhí)行提供了更具強(qiáng)制性的依據(jù)，而2006年開始施行的《治安管理處罰法》卻沒有作出任何相應(yīng)處罰規(guī)定，缺乏與《戶口登記條例》的有效銜接。其研究指出，這一立法上的疏漏使公安機(jī)關(guān)在戶口登記管理工作中往往陷入兩難境地，也損害了《戶口登記條例》的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。因此，有必要在《治安管理處罰法》中增加對(duì)“不按時(shí)申報(bào)出生登記”行為的行政處罰措施[17]。

3. 主張廢除暫住有關(guān)規(guī)定，同時(shí)在戶口遷移條款中體現(xiàn)居住證制度。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《憲法》中明確遷徙自由是一項(xiàng)公民基本權(quán)利。同時(shí)，取代“暫住證”的“居住證”制度的實(shí)行已經(jīng)為《戶口登記條例》規(guī)定遷徙自由權(quán)提供了現(xiàn)實(shí)可行性。應(yīng)當(dāng)盡快修訂該條例，通過將居住證制度納入戶口遷移條款中，來保障公民的遷徙自由權(quán)[18]。值得注意的是，也有學(xué)者認(rèn)為，“戶籍遷移自由”不等同于“公民遷徙自由”?！稇艨诘怯洍l例》規(guī)定的戶口遷移行政審批制度限制的是戶籍自由遷移，而并未限制公民對(duì)人身的自由支配。從司法實(shí)踐來看，該條例并未妨礙公民的遷徙自由[19]。

（四）修訂戶籍法律需要考慮的立法技術(shù)方面的主要問題

在學(xué)界廣泛關(guān)注《戶口登記條例》修訂的原則與內(nèi)容的同時(shí)，也有部分法學(xué)學(xué)者對(duì)修訂該條例的方法和技巧進(jìn)行了研究。共識(shí)度比較高的觀點(diǎn)主要有：

1. 強(qiáng)調(diào)修訂《戶口登記條例》屬于行政法調(diào)整。有學(xué)者指出，長期以來教育、就業(yè)、醫(yī)療、轉(zhuǎn)業(yè)安置等許多利益與戶籍綁定，造成學(xué)界和公眾對(duì)戶籍制度內(nèi)涵與外延的擴(kuò)大化理解，進(jìn)而也把本來只具有行政法屬性的戶籍法律泛化為政治制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。而綜合考慮我國戶籍制度傳統(tǒng)、現(xiàn)行戶籍管理法律體系、國外戶籍管理制度等因素，應(yīng)明確《戶口登記條例》屬于行政法范疇，而非社會(huì)法或經(jīng)濟(jì)法[20]。

2. 強(qiáng)調(diào)分步推進(jìn)。有學(xué)者認(rèn)為，立法是循序漸進(jìn)的過程，一般基本法律的修訂周期為10年左右。修訂《戶口登記條例》也不會(huì)是一步到位的，可以在修訂時(shí)把時(shí)機(jī)成熟、能夠解決的問題先納入進(jìn)來，對(duì)時(shí)機(jī)不成熟的問題則存而不論，待日后再擬定司法解釋或補(bǔ)充條款。目前應(yīng)當(dāng)先推動(dòng)修訂《憲法》，讓“遷徙自由權(quán)”重新入憲，再在廣泛調(diào)研、進(jìn)行試點(diǎn)、多方征求意見的基礎(chǔ)上修訂下位法《戶口登記條例》[21]。

3. 強(qiáng)調(diào)公眾參與。有學(xué)者指出，農(nóng)民是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的重要主體，卻不能依法行使權(quán)利，一個(gè)重要原因是群體法律意識(shí)比較淡薄。而推進(jìn)戶籍制度改革和修訂《戶口登記條例》正是提升該群體法律意識(shí)的大好時(shí)機(jī)，進(jìn)而也能使法治社會(huì)建設(shè)向前邁進(jìn)一大步[22]。有學(xué)者呼吁，修訂《戶口登記條例》和《土地管理法》等涉農(nóng)法律應(yīng)增強(qiáng)立法公開，保證法律體現(xiàn)人民意志，尤其是要加大社會(huì)宣傳力度，保障農(nóng)民通過多種途徑參與法律起草、審議、通過、公布等各個(gè)環(huán)節(jié)[23]。

二、戶籍法律以往研究成果的啟示與不足

（一）以往研究的主要啟示

我國對(duì)戶籍法律制度的研究在比較短的時(shí)間內(nèi)能達(dá)如此規(guī)模和成就，令人欣喜，雖然學(xué)者們的部分觀點(diǎn)還有待商榷，但不妨礙這些研究成果給予的寶貴啟示：

1. 立法要秉持五個(gè)理念。一是治理的理念。從國際治理、社會(huì)治理和社會(huì)管理層面來講，作為戶口登記主體機(jī)關(guān)，公安部門要協(xié)調(diào)其他政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人，形成戶籍管理的合力。二是服務(wù)民生的理念。服務(wù)民生是法律順利貫徹的保證和前提，要從人口信息登記、信息確認(rèn)、采集利用、整合共享等方面入手深入研究，實(shí)現(xiàn)為社會(huì)治理、為公民個(gè)人權(quán)益服務(wù)。三是科技理念。要充分發(fā)揮科技力量，包括利用信息化手段采集信息（從國際上相關(guān)管理方式看，未來應(yīng)當(dāng)還包括個(gè)人生物信息）。四是適度超前的理念。修訂《戶口登記條例》要做到適度超前，逐步對(duì)不合時(shí)宜的規(guī)定和政策予以突破，為將來出臺(tái)《戶籍法》奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。五是國際化的理念。發(fā)達(dá)國家的很多做法可以借鑒，我國立法要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，使戶籍管理體現(xiàn)服務(wù)性、監(jiān)管性和規(guī)則性。

2. 立法要實(shí)現(xiàn)三個(gè)更加注重。一是更加注重住戶和人口動(dòng)態(tài)信息采集，從而形成大數(shù)據(jù)庫。二是更加注重在信息采集過程中搭建和體現(xiàn)公共服務(wù)，充分調(diào)動(dòng)公民積極性。三是更加注重問題導(dǎo)向，重點(diǎn)研究修訂條例涉及的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，慎重處理涉及敏感群體問題。

（二）以往研究的主要缺陷

1. 理論尚未形成。戶籍法律制度涉及和影響的領(lǐng)域如此豐富，但從以上回顧情況來看，學(xué)者們的研究各行其是、沒有系統(tǒng)，突出表現(xiàn)為尚未形成系統(tǒng)化的理論，這也使研究成果指導(dǎo)立法實(shí)踐的效果打了折扣。

2. 研究方法單一。目前所見的對(duì)戶籍法律制度的研究大都囿于文獻(xiàn)和政策研究，普遍未能結(jié)合戶籍管理部門工作實(shí)踐和法律制度在基層的實(shí)際運(yùn)作樣態(tài)，這在一定程度上損害了研究信度和效度。

3. 研究范疇失衡。我國建立了一個(gè)包含法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等在內(nèi)的比較完整的戶籍法律體系，但以往研究大多集中于對(duì)國家層面法律和行政法規(guī)的研究分析，很少有研究能夠回顧梳理相關(guān)的部門規(guī)章和地方性法規(guī)，這一缺憾亟待后繼學(xué)者補(bǔ)闕掛漏。

三、對(duì)修訂《戶口登記條例》的立法建議

（一）法律名稱與立法層級(jí)

《戶口登記條例》事關(guān)每個(gè)公民的身份確認(rèn)，是國家基礎(chǔ)性法律，而“條例”目前一般見于行政法規(guī)，顯然與修訂后的法律效力層級(jí)不符。因此，建議將《戶口登記條例》修訂后名稱定為《戶口登記法》。同時(shí)，為與國發(fā)〔2014〕25號(hào)文件提出的建立新型戶籍制度的步調(diào)相契合，建議將該條例修訂納入2018年全國人大立法規(guī)劃。

（二）立法宗旨與原則

對(duì)《戶口登記條例》的修訂應(yīng)當(dāng)是“大修”而不是小修小補(bǔ)，建議從立法理念、內(nèi)容體系、邏輯結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行全面修訂。修訂時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以人為本理念，做到寓服務(wù)于管理，保障權(quán)利優(yōu)于維護(hù)管理秩序。修訂時(shí)，應(yīng)考慮法律制度與當(dāng)今戶口登記管理實(shí)踐之間的關(guān)系、與現(xiàn)行政策之間的關(guān)系，以及與可預(yù)見到的未來發(fā)展趨勢(shì)之間的關(guān)系。總體上，立法原則應(yīng)體現(xiàn)人本、平等、服務(wù)、效率、規(guī)范和電子化。

（三）法律框架結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容

1. 框架結(jié)構(gòu)。從法律性質(zhì)來看，修訂后的《戶口登記條例》章節(jié)不宜過多，應(yīng)包括總則、管理主體、管理職責(zé)、申報(bào)登記、戶口遷移、涉外事項(xiàng)、法律責(zé)任和附則等八個(gè)部分，做到簡練、實(shí)用、操作性強(qiáng)。

2. 主要內(nèi)容。一是建議刪改不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的條文。例如，《戶口登記條例》第三條、第四條涉及“生產(chǎn)合作社的戶口”，第十二條涉及“人犯”概念，第十五條、第十六條涉及“暫住”和“遣返”等等，相關(guān)制度早已退出歷史舞臺(tái)，應(yīng)將這些條文刪除。二是建議充分吸收現(xiàn)行行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政策中的合理規(guī)定。例如，前述《戶口登記條例》第七條對(duì)出生登記作出了規(guī)定，而《國務(wù)院辦公廳關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（國辦發(fā)〔2015〕96號(hào)）對(duì)出生登記落戶地點(diǎn)的問題進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，該文件下發(fā)之前公安部出臺(tái)的一系列政策也早已對(duì)出生登記隨父或隨母等落戶的規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整，并且收到了良好的實(shí)施效果，修訂《戶口登記條例》時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)這些政策進(jìn)行吸收固化。三是建議修訂后的《戶口登記條例》對(duì)登記的具體項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，明確登記哪些項(xiàng)目的同時(shí)也明確每個(gè)項(xiàng)目分別由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)登記。本研究提出該建議主要是考慮到在戶籍管理實(shí)際工作中，一些項(xiàng)目信息由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)在登記時(shí)采集，還有一些項(xiàng)目信息可以通過與相關(guān)主管部門的信息共享來采集并實(shí)現(xiàn)登記。例如，“婚姻”和“住址”信息可以由公安機(jī)關(guān)分別與民政、住建部門強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合來進(jìn)行采集。總體來看，人口信息登記項(xiàng)目包括靜態(tài)內(nèi)容和動(dòng)態(tài)內(nèi)容，靜態(tài)的包括姓名、性別、民族成分、出生日期、血型、指紋等，而動(dòng)態(tài)的包括宗教信仰、受教育程度、職業(yè)、住所、婚育、照片等，后者應(yīng)是部門間信息共享的主要對(duì)象。四是建議修訂過程中除關(guān)注登記項(xiàng)目外，也關(guān)注登記程序的設(shè)定。例如，公民申報(bào)戶口登記的申報(bào)流程、登記要件等。五是建議修訂后的《戶口登記條例》重點(diǎn)解決戶口登記違法處罰無法可依、雙重國籍、人戶分離、戶籍信息開放與共享等方面問題。特別是針對(duì)不履行出生、死亡登記義務(wù)的行為較普遍的問題，修訂法律時(shí)應(yīng)增加對(duì)未履行義務(wù)行為人和單位（包括公安機(jī)關(guān)、相關(guān)部門和行政相對(duì)人）的處罰條款，并明確處罰依據(jù)。此外，對(duì)于學(xué)界呼聲較高的“遷徙自由權(quán)”重歸法律的問題，建議修訂時(shí)先作出有條件逐步實(shí)施的規(guī)定，待條件成熟時(shí)再進(jìn)行調(diào)整。

[1]王新華．中國戶籍法律制度研究[M]．北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2001． 24．

[2]萬川．當(dāng)代中國戶籍制度改革的法學(xué)思考[J]．北京社會(huì)科學(xué)，2012(4)：10-15．

[3]習(xí)近平．在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話[EB/OL]． http://cpc．people．com．cn/n/2014/0906/c64093-25615123．html，2014-09-06．

[4]宋昌斌．中國戶籍制度史[M]． 西安：三秦出版社，2016． 392．

[5]陸益龍．戶籍制度——控制與社會(huì)差別[M]．北京：商務(wù)印書館，2003． 440．

[6]姚秀蘭．論傳統(tǒng)社會(huì)戶籍身份法律制度[J]．河北法學(xué)，2005(8)：108-110．

[7]遲松劍．當(dāng)前戶籍改革立法路徑的思考[J]．中國國情國力，2016(12)：62-64．

[8]胡信華．對(duì)我國戶籍法律制度改革的思考[J]．景德鎮(zhèn)高專學(xué)報(bào)，2012(1)：53-55．

[9]黃桂琴．外國戶籍法律制度比較研究及啟示[J]．河北法學(xué)，2012(12)：163-168．

[10]范煜．淺談我國農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變過程中的法制建設(shè)[J]．法制與社會(huì)，2015(17)：210-211．

[11]秦永超．城市流動(dòng)人口社會(huì)融入的法律社會(huì)學(xué)思考[J]．甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(3)：129-132．

[12]劉反鎮(zhèn)．改革開放以來中國戶籍法律制度改革評(píng)析[J]．太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(12)：45-46．

[13]張智．我國城市流動(dòng)人口管理立法的價(jià)值轉(zhuǎn)向與新定位[J]．求索，2015(10)：110-114．

[14]張曉飛．我國戶籍法律制度的主要問題及解決[J]．天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(6)：76-78．

[15]劉海波．法律技術(shù)與戶籍制度困局[J]．浙江學(xué)刊，2006(5)：129-137．

[16]史繼霞．論我國姓名立法的缺陷與完善[J]．山西師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016(6)：77-83．

[17]郭建．試論公民出生戶籍登記有關(guān)問題[J]．新學(xué)術(shù)，2009(1)：238-240．

[18]李穎紅．論遷徙自由權(quán)的含義及法律回歸[J]．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014(1)：68-71．

[19]劉涵．憲法取消的權(quán)利性質(zhì)分析——以遷徙自由為例[J]．中共青島市委黨校 青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(3)：99-104．

[20]武冬立．起草制定戶籍法條件基本成熟[J]．中國人大，2016(8)：37．

[21]陳勇．我國戶籍制度改革的法律問題研究[J]．湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2)：65-69．

[22]劉文琦、張?jiān)獫崳青l(xiāng)一體化背景下農(nóng)民法律意識(shí)的提升[J]．中北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017(2)：29-32．

[23]楊靜．戶籍法律制度改革思考——天津人口發(fā)展特點(diǎn)的啟示[J]．法制與社會(huì)，2009(18)：50-51．