社會(huì)治理創(chuàng)新背景下人民調(diào)解制度的完善

馬文斌，閆高陽

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社會(huì)治理創(chuàng)新背景下人民調(diào)解制度的完善

馬文斌1，閆高陽2

(1. 廣西壯族自治區(qū)東南亞經(jīng)濟(jì)政治研究院，廣西 南寧530000；2. 廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林541000)

無論從縱向還是從橫向?qū)徱?，人民調(diào)解制度作為一種社會(huì)治理背景下的糾紛解決方式，都會(huì)隨著社會(huì)治理模式的差異而存在著不同。目前我國(guó)人民調(diào)解制度存在的問題主要有：受案范圍不明確；效力缺失；調(diào)解員的結(jié)構(gòu)不夠規(guī)范等。針對(duì)人民調(diào)解制度的缺陷，在社會(huì)治理創(chuàng)新背景下，提出解決辦法：明確人民調(diào)解制度的受案范圍；強(qiáng)化人民調(diào)解制度的效力、完善人民調(diào)解制度的組織構(gòu)建及相應(yīng)的法律法規(guī)等。

人民調(diào)解制度；社會(huì)治理創(chuàng)新；糾紛解決

社會(huì)和諧的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前我國(guó)推行法治建設(shè)的一個(gè)重要的目標(biāo)?；谖覈?guó)社會(huì)主體及其實(shí)踐活動(dòng)的多樣性，勢(shì)必產(chǎn)生糾紛案件的多樣性。訴訟是實(shí)現(xiàn)利益、定紛止?fàn)幍淖罟揭彩亲詈蟮囊坏婪谰€。隨著人們對(duì)訴訟的依賴性加強(qiáng)，調(diào)解制度這一曾經(jīng)被認(rèn)為是東方經(jīng)驗(yàn)的糾紛解決機(jī)制難免有些黯然失色。在社會(huì)治理創(chuàng)新背景下，進(jìn)一步明確人民調(diào)解受案范圍，提高人民調(diào)解效力，以此促進(jìn)人民調(diào)解制度功能的完善。

一、對(duì)人民調(diào)解制度的審視

無論是在加強(qiáng)皇權(quán)，維持封建統(tǒng)治的古代封建社會(huì)，還是在推行社會(huì)治理，加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，調(diào)解制度都是作為一種必不可少的糾紛解決機(jī)制出現(xiàn)。人民調(diào)解制度作為一種糾紛解決的方式，在不同的歷史時(shí)期和不同的政府權(quán)力，抑或是不同的社會(huì)形態(tài)條件下，都會(huì)隨著社會(huì)治理模式的差異而存在著不同

（一）人民調(diào)解制度的縱向?qū)徱?/p>

為了推翻封建社會(huì)制度下的土地制度，早在土地革命時(shí)期就在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下出現(xiàn)過多種糾紛調(diào)解機(jī)制，但是主要是解決農(nóng)村村民之間的土地紛爭(zhēng)，例如設(shè)立于農(nóng)會(huì)組織之中的“仲裁部”以及“赤山約農(nóng)會(huì)”等；國(guó)內(nèi)二次革命時(shí)期，在中華蘇維埃共和國(guó)區(qū)內(nèi)的區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)逐漸出現(xiàn)人民調(diào)解等機(jī)構(gòu)，甚至是以人民調(diào)解委員會(huì)予以命名，以此來解決人民之間的各種民事糾紛，而此時(shí)的人民調(diào)解委員會(huì)不僅僅是局限于農(nóng)民之間的土地爭(zhēng)端。

1949年新中國(guó)成立后，人民調(diào)解制度作為新中國(guó)的糾紛機(jī)制出現(xiàn)在司法系統(tǒng)中，標(biāo)志著人民調(diào)解制度的一個(gè)新的起點(diǎn)；在新中國(guó)的司法體系以及特有的村民自治制度建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用；至1954年中央政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，該通則的頒布對(duì)人民調(diào)解工作是一個(gè)里程碑意義的標(biāo)志事件。這一時(shí)期的人民調(diào)解制度發(fā)生了法律性質(zhì)上的變化，由其先前的政府領(lǐng)導(dǎo)逐漸過渡到人民法院組織進(jìn)行。

1978年改革開放，黨的十一屆三中全會(huì)的召開，以及1982年憲法直接規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)解決民間糾紛和調(diào)解法的出臺(tái)，加之法律的高度宣傳，人民調(diào)解制度作為案件糾紛解決機(jī)制一度繁榮。但是自20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，人民調(diào)解制度又陷入低谷。這一階段社會(huì)構(gòu)成發(fā)生了顯著的變化，逐漸出現(xiàn)一些案件非訟不得實(shí)現(xiàn)利益的情況，從而導(dǎo)致通過調(diào)解結(jié)案的案件數(shù)量逐漸降低。直至2002年，伴隨著人文主義思潮與民權(quán)理念的逐步復(fù)蘇，人民調(diào)解制度在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、推廣普及政策法律方面的獨(dú)特作用重新受到黨和政府的重視與支持[1]。同時(shí)，由于公眾法律意識(shí)普遍提高，而訴訟資源卻相對(duì)緊張，人民調(diào)解制度在一定程度上實(shí)現(xiàn)了既緩解訴訟資源、又能公正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體利益雙贏的目的。

（二）人民調(diào)解制度的橫向?qū)徱?/p>

美國(guó)、日本以及挪威等國(guó)家均存在著人民調(diào)解制度。但是由于不同的歷史背景、地域以及政治制度，中外人民的調(diào)解存在差異。首先，我國(guó)的人民調(diào)解的實(shí)施主體是一些為人公正、樂于調(diào)解工作的志愿者，主要在村鎮(zhèn)及市區(qū)下設(shè)的人民調(diào)解委員會(huì)或者行業(yè)性的人民調(diào)解委員會(huì)中；而域外的人民調(diào)解主要是征集一些具有一定法律素養(yǎng)的專業(yè)人士作為調(diào)解的工作人員，并且其多為法院的附屬機(jī)構(gòu)。其次，我國(guó)的人民調(diào)解效力僅僅相當(dāng)于一個(gè)民事合同的效力，如有一方違約，另一方只能依此向人民法院提起訴訟而不得直接強(qiáng)制執(zhí)行；但是在域外的人民調(diào)解中，此調(diào)解協(xié)議一經(jīng)雙方簽訂就獲得了直接執(zhí)行的強(qiáng)制力。此外，在調(diào)解的領(lǐng)域等也都存在著相當(dāng)大的不同。

二、目前我國(guó)人民調(diào)解制度存在的問題

在治理好社會(huì)方面，人民調(diào)解制度理應(yīng)發(fā)揮著重要的作用。但是由于我國(guó)法律規(guī)范的不完善、人民調(diào)解組織的不規(guī)范等多種因素，使人民調(diào)解制度陷入了一種困境，使其不能夠完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（一）人民調(diào)解的受案范圍不明確

根據(jù)《人民調(diào)解法》的第二條規(guī)定，人民調(diào)解是一項(xiàng)解決民間糾紛的社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)，依照這一法律規(guī)定，事實(shí)上也對(duì)人民調(diào)解的受案范圍做出了一個(gè)界定，即民間糾紛。何為民間糾紛，卻是一個(gè)沒有明確的法律含義和學(xué)術(shù)上的界定，反而更像是一種口語化的概念，作為普通的群眾更容易將民間糾紛理解為涉及婚姻家庭繼承、相鄰權(quán)或者自然人之間的借貸等瑣碎問題。而根據(jù)《人民調(diào)解法》第十八條的相應(yīng)規(guī)定，人民調(diào)解的受案范圍是不僅僅局限于上述民眾通常情況下所理解的民間糾紛，其規(guī)定基層人民法院和公安機(jī)關(guān)認(rèn)為可以通過人民調(diào)解進(jìn)行解決的案件均可以事先通過人民調(diào)解來進(jìn)行解決。

《人民調(diào)解法》第二條和第十八條都對(duì)人民調(diào)解的受案范圍做出相應(yīng)的規(guī)定，恰恰相似的是二者都是模糊性的規(guī)定。前者沒有明確的條文規(guī)定何為民間糾紛，后者對(duì)哪些案件是公安機(jī)關(guān)或者基層人民法院認(rèn)定為適合由人民調(diào)解進(jìn)行解決，則沒有明確規(guī)定。法律規(guī)定的不明確，造成人民調(diào)解的受案范圍的模糊性，對(duì)人民調(diào)解工作無疑是一種障礙，使其進(jìn)退兩難。

（二）人民調(diào)解效力的缺失

經(jīng)過人民調(diào)解的糾紛，雙方當(dāng)事人會(huì)在人民調(diào)解員的公證下簽訂調(diào)解協(xié)議書，從而使調(diào)解協(xié)議書具有民事合同的性質(zhì)，這也是人民調(diào)解工作的成果。但是從理論上來講，人民調(diào)解協(xié)議書的效力不能僅僅局限于民事合同的層面上，因?yàn)楹贤男ЯΣ⒉皇谴_定的，有可能是有效合同，有可能是無效合同，抑或是效力待定的合同。

《人民調(diào)解法》在第三十一條對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的效力作出規(guī)定，認(rèn)可其具有法律效力，而這種法律效力僅僅只能認(rèn)定為類似于民事合同；同時(shí)該法也在第三十三條規(guī)定雙方認(rèn)為有必要可以向人民法院進(jìn)行確認(rèn)，經(jīng)過人民法院確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。從這兩條法律規(guī)定看來，如果調(diào)解協(xié)議的雙方其中任何一方不想提起確認(rèn)，從而也不按照約定履行義務(wù)，那么另一方只能通過向法院提起訴訟來實(shí)現(xiàn)自己的利益，在一定程度上使人民調(diào)解協(xié)議的效力喪失。

同時(shí)，當(dāng)一方不按照調(diào)解協(xié)議履行義務(wù)，另一方向人民法院提起訴訟的訴求僅僅是能依照前面雙方經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解做出的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行訴訟，而不能依照原有的民事法律關(guān)系。但是這樣就存在著一個(gè)問題，調(diào)解協(xié)議是雙方基于化解糾紛的目的而簽訂的，可能其中的一方在調(diào)解過程中已經(jīng)做出讓步，現(xiàn)在一方違約，另一方基于新簽訂的“合同”向人民法院提起訴訟，在一定程度上又加重了當(dāng)事人利益的損失。

（三）人民調(diào)解結(jié)構(gòu)規(guī)范存在著問題

對(duì)于人民調(diào)解結(jié)構(gòu)的規(guī)范，主要存在著人民調(diào)解員的選拔、年齡構(gòu)成、文化程度以及專業(yè)素質(zhì)等問題。從我國(guó)人民調(diào)解的現(xiàn)狀來看，其主要問題表現(xiàn)為：

一是調(diào)解人員老齡化。人民調(diào)解委員會(huì)主要設(shè)立在村委會(huì)或者居委會(huì)等地方，其調(diào)解人員也多為退休的各個(gè)行業(yè)的干部或者是年紀(jì)大、輩分長(zhǎng)的長(zhǎng)輩充當(dāng)調(diào)解員，當(dāng)然這也在一定程度上反映出了人民調(diào)解制度的財(cái)政問題存在著缺陷。

二是人民調(diào)解員的受教育程度比較差，文化程度比較低。有相關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)具有大專及以上學(xué)歷背景的人民調(diào)解員僅占總數(shù)的14.4 %[2]。

三是專業(yè)化水平不高，我國(guó)人民調(diào)解員的構(gòu)成主要是一些熱衷于調(diào)解事務(wù)的志愿者，多為各行業(yè)退休的干部或者工作人員，甚至僅僅是依照輩分或威嚴(yán)的長(zhǎng)者，他們進(jìn)行調(diào)解的方式也存在嚴(yán)重偏離法律的軌道，更多的是依據(jù)道德倫理等進(jìn)行調(diào)解。這種現(xiàn)象在我國(guó)的西南民族地區(qū)更為凸顯，由于西南地區(qū)獨(dú)特的風(fēng)俗文化，人民調(diào)解員多采用當(dāng)?shù)氐恼Z言或者其他方式進(jìn)行調(diào)解。例如在廣西壯族自治區(qū)的牙領(lǐng)鎮(zhèn)就存在著利用侗語唱山歌進(jìn)行民間糾紛的調(diào)解。

最后，人民調(diào)解員的選任也存在著一定的問題。除了一些年長(zhǎng)者或者退休的干部、工作人員充當(dāng)人民調(diào)解員以外，在農(nóng)村的人民調(diào)解委員會(huì)中，更多的是由村支書、村主任等村干部進(jìn)行調(diào)解。這就難免使調(diào)解員與糾紛一方之間存在著對(duì)另一方不公平的私益，或者是將這種平等的調(diào)解關(guān)系扭曲成“上下級(jí)”的服從關(guān)系，近年來村干部粗暴動(dòng)手毆打村民的事件見諸報(bào)端已經(jīng)不是鮮聞[3]。

三、社會(huì)治理創(chuàng)新背景下完善人民調(diào)解制度的幾點(diǎn)建議

面對(duì)人民調(diào)解制度陷入的困境，對(duì)社會(huì)化治理以及法治化建設(shè)造成的障礙，應(yīng)當(dāng)及早地采取措施，完善人民調(diào)解制度，使其發(fā)揮出其自身應(yīng)有的職能。尤其在當(dāng)今提倡創(chuàng)新的大背景下，針對(duì)人民調(diào)解制度的缺陷，可給出以下幾點(diǎn)建議。

（一）明確人民調(diào)解制度的受案范圍

明確人民調(diào)解制度的受案范圍，是開展人民調(diào)解工作的第一步?！度嗣裾{(diào)解法》雖然對(duì)人民調(diào)解制度的受案范圍做出了相應(yīng)的規(guī)定，但都是模糊性規(guī)定。而法律用語的模糊性自始以來就是常見，因此明確人民調(diào)解制度的受案范圍，首先要有明確的法律規(guī)定。建議在《人民調(diào)解法》中增加何為民間糾紛，不能一味地依照群眾的思維去理解，畢竟群眾之間的思維方式和思維能力都是存在著差別的。

對(duì)于哪些是明確的民間糾紛的范圍，《人民調(diào)解法》可以采用列舉式或者排除式予以規(guī)定，同時(shí)規(guī)定哪些案件是由公安機(jī)關(guān)或者基層人民法院認(rèn)為適合事先申請(qǐng)人民調(diào)解進(jìn)行調(diào)解解決的。同時(shí)，由于《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)是一種民間組織，則其受案范圍也應(yīng)該與其性質(zhì)相一致，不宜過大，例如在挪威規(guī)定人民調(diào)解制度適用于刑事案件，這在我國(guó)顯然已經(jīng)與人民調(diào)解的性質(zhì)不相協(xié)調(diào)，當(dāng)然這要區(qū)別于刑事訴訟中的刑事和解制度。

（二）強(qiáng)化人民調(diào)解制度的效力

為了保證不使人民調(diào)解制度的效力在一定程度上被架空，同時(shí)也保證調(diào)解雙方當(dāng)事人的利益，強(qiáng)化人民調(diào)解協(xié)議的效力，就不能僅僅使調(diào)解協(xié)議具有類似于民事合同的效力。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索：

一是為人民調(diào)解協(xié)議設(shè)立一個(gè)“違約期限”，這個(gè)“違約期限”是指在雙方公平公正的簽訂了人民調(diào)解協(xié)議書后，雙方中的一方可以在一定期限內(nèi)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議書進(jìn)行違約，另一方則可以及時(shí)向人民法院提起訴訟。當(dāng)然這種違約必然是在人民調(diào)解委員會(huì)以及人民調(diào)解委員主持下公平公正簽訂了人民調(diào)解協(xié)議的情況下做出的，為了不影響當(dāng)事人的利益以及保持人民調(diào)解協(xié)議的效力，可以做出這樣的規(guī)定，如果是履行義務(wù)的一方在“違約期限”內(nèi)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行違約，則接受義務(wù)一方可以依照原法律關(guān)系向管轄法院提起民事訴訟[4]。反之，如果是履行義務(wù)的一方在“違約期限”經(jīng)過后對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行違約，則接受義務(wù)一方只能依據(jù)人民調(diào)解協(xié)議向管轄法院提起訴訟，因?yàn)樵谡{(diào)解協(xié)議里面還存在著信賴?yán)妗?/p>

二是降低人民法院確認(rèn)的門檻，將原來的調(diào)解雙方認(rèn)為有必要向人民法院進(jìn)行確認(rèn)的，在共同書面提出的情況下，人民法院可以對(duì)此調(diào)解協(xié)議進(jìn)行確認(rèn)的規(guī)定改為經(jīng)過調(diào)解雙方或者其中一方，經(jīng)過口頭或者書面向法院提出申請(qǐng)，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)規(guī)定對(duì)人民調(diào)解協(xié)議書做出確認(rèn)，賦予其等同判決書的效力。

（三）完善人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)建

一是要完善人民調(diào)解隊(duì)伍構(gòu)建的規(guī)范化，人民調(diào)解員老齡化的現(xiàn)狀不能再繼續(xù)下去。總體來說，人民調(diào)解隊(duì)伍構(gòu)建與人民調(diào)解組織的性質(zhì)以及財(cái)政問題都有著關(guān)系。如果有足夠的保證，無論是工作性質(zhì)上還是人民調(diào)解制度財(cái)政上的，都將對(duì)破除老齡化問題有一定的貢獻(xiàn)，可以將人民調(diào)解工作類似化于事業(yè)單位性質(zhì)工作，這樣在一定程度上也能吸引一些新生社會(huì)力量參與到人民調(diào)解工作中去[5]。

二是對(duì)人民調(diào)解員的選拔以及專業(yè)水平做出限制。對(duì)人民調(diào)解員的選拔可以參照《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的選拔做出規(guī)定，例如要通過統(tǒng)一的招考才能成為人民調(diào)解員，或者需要?？埔陨蠈W(xué)歷的畢業(yè)生才有資格擔(dān)任人民調(diào)解員，也可以對(duì)其做出經(jīng)驗(yàn)要求。對(duì)人民調(diào)解員的專業(yè)做出限制，現(xiàn)行的人民調(diào)解制度中，人民調(diào)解員多是采用動(dòng)之以情、曉之以理的方式說服當(dāng)事人，而不是采用法律的方式。可以要求人民調(diào)解員為公共管理類或法學(xué)專業(yè)的畢業(yè)生，具有社會(huì)工作師資格或者其他的資格方均可從事人民調(diào)解工作。

四、結(jié)語

人民調(diào)解制度，承繼著中國(guó)悠久的歷史文化傳統(tǒng)，在當(dāng)今社會(huì)治理創(chuàng)新不斷發(fā)展的大背景下，為社會(huì)主義法治建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是在實(shí)現(xiàn)法治化的道路上，人民調(diào)解制度還存在著一些缺陷，糾正這些缺陷不僅要符合相應(yīng)的法律規(guī)定以及人民調(diào)解制度本身的情況，還要視我國(guó)的具體國(guó)情而進(jìn)行實(shí)踐，因時(shí)因地做出對(duì)人民調(diào)解制度的探索，使其發(fā)揮出自身應(yīng)有的職能，從而加快我國(guó)民主法治化建設(shè)以及和諧社會(huì)的構(gòu)建的進(jìn)程。

[1] 陳偉.和諧社會(huì)背景下人民調(diào)解制度的完善研究[D].濟(jì)南:齊魯工業(yè)大學(xué),2014:11.

[2] 宋朝武.調(diào)解立法研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2008:109.

[3] 陸春萍.轉(zhuǎn)型期人民調(diào)解機(jī)制社會(huì)化運(yùn)作[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010:79.

[4] 梁治平.法律的文化解釋[M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1994:3.

[5] 黃宗智.清代的法律、社會(huì)與文化:民法的表達(dá)與實(shí)踐[M].上海:上海書店出版社,2001:62.

Improvement of People’s Mediation System in the Background of Innovation of Social Governance

MA Wenbin1, YAN Gaoyang2

(1. Institute of Economic Politics of Southeast Asia, Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanning, Guangxi530000,China; 2. School of Law, Guangxi Normal University, Guilin, Guangxi 541000, China)

People’s mediation system, as a means of settling the disputes in the background of social governance, presents its variety according to different modes of social governance, longitudinally or horizontally. The problems of the present people’s mediation system are the ambiguity of the scope of accepting cases, the deficiency of its efficacy and the improper staff composition of the mediators. In the background of innovation of social governance, some countermeasures are raised as follows: to make clear the scope of accepting cases, to strengthen its efficacy and to optimize the stuff construction and the relative laws and regulations.

people’s mediation system; innovation of social governance; disputes solution

(責(zé)任編校：耿春紅 英文校對(duì)：楊 敏)

10.3969/j.issn.1673-2065.2017.05.016

馬文斌（1991-），男，河北衡水人，廣西壯族自治區(qū)東南亞經(jīng)濟(jì)政治研究院助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。閆高陽（1991-），男，河北邯鄲人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院在讀碩士。

廣西壯族自治區(qū)研究生教育創(chuàng)新項(xiàng)目（YCSW2015064）

D925.114

A

1673-2065(2017)05-0115-04

2016-05-12