高校規(guī)章制度建設(shè)中的法律問題分析與建議

陳夢依

（龍巖學院，福建 龍巖 364012）

高校規(guī)章制度建設(shè)中的法律問題分析與建議

陳夢依

（龍巖學院，福建 龍巖 364012）

近年來，隨著政府簡政放權(quán)的改革和高校辦學水平的進步，高校的自主辦學權(quán)得到長足的發(fā)展，其在日常管理、運行中涉及到的法律關(guān)系越來越復雜，面對的法律糾紛也日益增多。文章通過分析高校規(guī)章制度建設(shè)過程中存在的問題，從法律方面思考高校如何建立和健全學校規(guī)章制度。

高校；規(guī)章制度；法律建議

隨著依法治國進程的推進，社會生活各維度都漸入法律框架，以規(guī)章制度法制化為代表的依法治校理念也在各高校治理中得以推廣應用。而我國高校在學校規(guī)章制度建設(shè)方面相對滯后，存在諸多問題，學生和教師狀告高校侵權(quán)案件時有發(fā)生。在此背景下，對高校規(guī)章制度的建設(shè)進行研究就具有迫切的現(xiàn)實必要性。

1 高校規(guī)章制度概述

1.1 高校規(guī)章制度概念

綜合考慮高校規(guī)章制度制定的淵源、目標、流程等幾方面因素，高校規(guī)章制度是高校為了推動高等教育的發(fā)展，以相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章為制定淵源，按照一定程序制定的，從各高校各自實際情況出發(fā)，對全校教職人員和學生都具有普遍約束力的行為規(guī)范的總稱。

1.2 高校規(guī)章制度的法律性質(zhì)和效力

我國 《教育法》第28條、《高等教育法》第41條及相關(guān)法律法規(guī)都賦予高校依照章程自主辦學的權(quán)力和在其業(yè)務范圍內(nèi)可行使的權(quán)利。因此在不與上位法相沖突的前提下，高校規(guī)章制度進一步豐富了我國教育法律體系的構(gòu)成。它們規(guī)范的對象明確、內(nèi)容詳盡，對于調(diào)整高校教學管理事務中的矛盾起到積極的作用，因其具有特殊性和實用性，在校園治理中能夠發(fā)揮更好的效果，因此高校規(guī)章制度應被賦予強制性和約束力，以便更好保障校園治理。

2 高校規(guī)章制度建設(shè)難點

從高校規(guī)章制度的制定和執(zhí)行兩個視角分析，當前我國高校規(guī)章制度建設(shè)仍存在以下幾方面的突出問題。

2.1 高校規(guī)章制度制定中存在的問題

如前文所述，高校規(guī)章制度是對教育法律法規(guī)的延伸和補充，高校規(guī)章制度的制定應當參照我國立法原則嚴格遵循相關(guān)程序，具備一定科學性、前瞻性和延續(xù)性。然而在實踐中，高校規(guī)章制度的制定往往與上述程序和基本原則相違背，造成規(guī)章制定無法得到有效實施，甚至出現(xiàn) “朝令夕改”的現(xiàn)象，嚴重影響規(guī)章制度的權(quán)威性。

2.1.1 制定程序瑕疵

目前大量高校的規(guī)章制度是由各個職能部門根據(jù)各自工作需要，組織少量人員起草，在部門內(nèi)討論或經(jīng)幾個相關(guān)職能部門會稿修改后上報主管領(lǐng)導審核通過后，即由相關(guān)職能部門負責頒布實施。顯然在程序上存在瑕疵：第一，忽略立項審批環(huán)節(jié)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有合法性和可行性的論證；第二，在審查修改環(huán)節(jié)缺乏足夠的調(diào)查論證和征求意見，審查機制不健全；第三，法律顧問或?qū)I(yè)的法律意見參與程度不夠，規(guī)章制度多反映制定部門的意愿［1］；第四，頒布實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)主體混亂的情況，學校規(guī)章制度制定和頒布主體應為學校，學校的各職能部門具有代表學校制定和頒布規(guī)章制度的權(quán)力；第五，規(guī)章制度實施后，審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)多流于形式，缺乏有效的保障措施。隨意倉促的制定程序，使得規(guī)章制度缺乏有效的合法性、權(quán)威性和實用性。

2．1．2 制定內(nèi)容瑕疵

高校規(guī)章制度屬于規(guī)范性文件，其內(nèi)容不規(guī)范必然影響實施效果。首先是越權(quán)制定規(guī)章制度，侵犯學生或教師的合法權(quán)利。比如，規(guī)章制度中賦予學校有關(guān)部門有權(quán)對違反校規(guī)校紀的學生進行經(jīng)濟處罰、甚至動輒就扣發(fā)或停發(fā)學生獎、助學金或不按時向?qū)W生發(fā)放學位證和畢業(yè)證等，這些權(quán)力的賦予侵犯了學生的合法權(quán)益，與法律法規(guī)相悖。對教師權(quán)益的侵犯也屢見不鮮，例如為了師資隊伍的穩(wěn)定，不按法定程序扣留教師房產(chǎn)證，扣發(fā)教師獎金與課時費，甚至限制教師正常的進修和人才交流等［2］。其次，重學校利益，輕師生利益。對學生和教師多是義務性的規(guī)定，有關(guān)權(quán)利的規(guī)定少之又少，造成權(quán)利和義務的嚴重不對等，違背 “權(quán)利與義務相統(tǒng)一”原則。最后，因高校職能部門較多，各部門在其職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)章制度，可能造成就同一事項做出不同的規(guī)定，甚至同一部門新舊制度之間的內(nèi)部沖突。

2．1．3 缺乏前瞻性

制定規(guī)章制度是各職能部門根據(jù)各自工作實踐情況制定的制度，往往不曾考慮將來一段時期內(nèi)學校的發(fā)展計劃和教育目標，只著眼于解決當前問題，缺乏長遠規(guī)劃和協(xié)調(diào)性，使得規(guī)章制度無法得到長遠有效的實施。隨著高校事業(yè)的不斷發(fā)展，規(guī)章制度在執(zhí)行中就會遇到瓶頸，失去權(quán)威性，進而不利于學校的發(fā)展。

2.2 高校規(guī)章制度執(zhí)行中存在的問題

規(guī)章制度要發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于具體工作中能被有效地貫徹執(zhí)行。但是由于在制定時缺乏科學統(tǒng)一規(guī)劃，造成高校規(guī)章制度得不到有效落實：

2．2．1 已制定規(guī)章制度得不到執(zhí)行

規(guī)章制度和國家法律一樣，得到有效遵循和實施才是靈魂，應當 “有法必依”。但是由于高校規(guī)章制度缺少法律的強制性保障，造成高校規(guī)章制度缺乏足夠的權(quán)威性和穩(wěn)定性，在執(zhí)行過程中很容易為執(zhí)行者個人意志所改變，甚至大量規(guī)章制度應有條款被各類 “紅頭文件”修改得面目全非，在處理和調(diào)節(jié)各項工作中具體矛盾時，往往出現(xiàn)參照行政指示，致使高校管理機制的運作與規(guī)章制度的要求漸行漸遠。而且規(guī)章制度僅成為嚴肅管理秩序，實施處罰的依據(jù)，完全忽略了規(guī)章制度的指引功能。

2．2．2 監(jiān)督機制不完善

由于高校規(guī)章制度的制定具有較強的隨意性和部門局限性，執(zhí)行落實也是由各部門根據(jù)各自情況或領(lǐng)導指示完成，就出現(xiàn)各職能部門既是規(guī)章制度的制定者，也是規(guī)章制度的執(zhí)行者，同時還是規(guī)章制度執(zhí)行的監(jiān)督者，各高校往往沒有設(shè)定專職的部門和嚴格的程序?qū)τ诟鞑块T規(guī)章制度進行監(jiān)督管理，即使設(shè)定了相應部門和程序，也很難實現(xiàn)初衷目標，因為設(shè)立主體多極化必然造成繁冗復雜和專業(yè)性過強的規(guī)章體系，想要進行有效監(jiān)督，著實不易。

2．2．3 救濟途徑不暢通

為促進教育質(zhì)量的發(fā)展，引導學術(shù)自由氛圍，我國法律賦予高校高度自主管理權(quán)，高?？梢宰孕兄贫ǚ媳拘＝逃结樀拇缶V、制度、規(guī)章，教育主管部門僅發(fā)揮監(jiān)督作用，不會參與實際管理。但目前高校的行政化色彩依然深厚，個別領(lǐng)導 “官本位”思想仍舊嚴重，致使規(guī)章制度得不到有效實施，自主管理權(quán)和行政化色彩的矛盾體現(xiàn)在高校管理中，就變成校方處于強勢地位，而師生處于弱勢地位，甚至因為缺乏上級部門的監(jiān)管，高校管理很容易侵害師生利益，而且合法權(quán)益受侵害的師生往往缺乏有效救濟，例如曾引起學術(shù)界廣泛討論的于艷茹狀告北京大學不法撤銷其博士學位的案例，本文不討論最終結(jié)果孰是孰非，但從該案中可以看出，高校在處理對師生個人利益有重大利害關(guān)系的問題時，往往草率決定，并沒有給予師生申辯或申訴的權(quán)利，北大作為我國一流高校尚存在此問題，并非只是特殊性，恰恰說明該問題在高校治理中存在的普遍性。

3 加強高校規(guī)章制度建設(shè)的建議

結(jié)合前文分析當前高校規(guī)章制度存在的問題，我們思考從以下幾方面著力，為完善高校規(guī)章制度建設(shè)提出些許拋磚引玉的淺見：

3.1 規(guī)章制度制定應遵守的原則

3．1．1 法律保留原則

行政法上對法律保留原則的理解是 “法無明文規(guī)定不可行”，高校雖已被賦予高度自主管理權(quán)，但是仍屬于行政事業(yè)編制序列，是當前特殊存在于我國國情的一種行政主體，筆者認為高校同樣應受行政法規(guī)的約束，高校在制定規(guī)章制度或作出具體管理行為時，應嚴格遵循法律規(guī)定，沒有法律授權(quán)不得任意實施。高校在制定規(guī)章制度時，涉及到師生重要權(quán)益的事宜 （如教師的職稱評定、學生學籍的得失、學位的授予等）只能在現(xiàn)有法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使，不得自行創(chuàng)設(shè)；不涉及師生切身利益的事宜 （如規(guī)范師生言談舉止、衣食住行等問題），就可由高校自行決定，這不僅體現(xiàn)法律保留原則，同時也符合行政化色彩尚未退去時對高校進行雙重管理的精神。

3．1．2 公平正義原則

公平正義是現(xiàn)代民主法治追求的 “伊甸園”，只有保證國民按照法律規(guī)定的方式，獲得同等機會實現(xiàn)自身權(quán)利與義務的統(tǒng)一，并受到法律公正地保護，國民才有砥礪前行的奮斗意志且無后顧之憂，只有以此才能促進國家、民族的全面發(fā)展。同樣，高校作為國家人才培育基地，只有以公平正義作為治校理念，才能發(fā)掘人才，才能創(chuàng)造新思想、新思潮，才能真正培育文化領(lǐng)域 “百花齊放”的凈土。而高校公平正義的理念應折射在規(guī)章制度的制定過程中，將管理者與師生、教師與學生、編外人員與在編人員置于相對平等的地位，為廣大師生和工作人員構(gòu)建公平的競爭環(huán)境、教育環(huán)境和學習環(huán)境，并以正義精神薪火相傳；高校的公平正義理念也應折射在規(guī)章制度的執(zhí)行中，積極引入監(jiān)督機制，拓寬監(jiān)督主體，讓主管部門、教師、學生、編外工作人員都成為監(jiān)督主體，并為他們實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)大開方便之門，改變高校及其各職能部門即擔當裁判員又要充當運動員的現(xiàn)狀，實現(xiàn)各部門在統(tǒng)一監(jiān)督機制下聯(lián)動發(fā)展，同時高校也應積極引入權(quán)利救濟機制，為師生切身利益加一層甚至多層保護，謹慎處理各類矛盾，實現(xiàn)高校治理的良性發(fā)展。

3.2 加強高校規(guī)章制度制定的合法性審查

正如前文所述，高校的自主性和專業(yè)性特征，造成了高校缺乏足夠監(jiān)管，包括司法機關(guān)的監(jiān)管，高校規(guī)章制度的制定得不到專業(yè)立法機關(guān)的審查，也得不到司法機關(guān)的審查，致使規(guī)章制度中諸多條款或者在執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度時容易觸犯法律的強制性規(guī)定，這也是近年來高校頻發(fā)法律訴訟的一大原因。

要實現(xiàn)依法治校，對高校規(guī)章制度的合法性審查就顯得不可或缺，不僅要從新規(guī)章制度的制定程序進行審查，審查其制定過程中是否嚴格遵循 “立法”程序，從源頭上杜絕高校規(guī)章制度制定的隨意性；還要對規(guī)章制度的內(nèi)容進行審查，審查條款邏輯性和文字表達準確性的同時，重點審查其是否遵守法律保留原則，確保制定的內(nèi)容不違背上位法的規(guī)定或者其他法律的強制性規(guī)定，審查其是否遵循公平正義原則，確保規(guī)章制度是師生利益、學校利益保護共同歸宿點；同時還要審查其執(zhí)行效果，一部規(guī)章制度的好壞應由廣大師生去評判，可以問卷的形式或征集意見稿的形式對于規(guī)章制度的執(zhí)行效果進行調(diào)研，在實踐中找出問題所在及解決之法。嚴格把關(guān)高校規(guī)章制度的合法性審查，有利于避免高校陷入不必要的紛爭，為高校的發(fā)展提供一份寧靜。

3.3 發(fā)揮法律顧問的作用，設(shè)立法律事務部門

上文強調(diào)了對高校規(guī)章制度進行合法性審查的重要性，但是未就由誰來進行合法性審查的問題進行釋明，合法性審查主體必然具備較高的法律專業(yè)素養(yǎng)，不僅需要淵博的法律基礎(chǔ)知識，也需要豐富的法律實踐經(jīng)驗。雖然當前多數(shù)高校都有聘用法律顧問甚至法律顧問團隊，主管部門也鼓勵高校全面建立法律顧問制度，但是在現(xiàn)實法律顧問制度實踐過程中，往往存在以下幾方面的問題： （1）高校將法律顧問定義為訴訟律師，沒有建立法律顧問審核規(guī)章制度及相關(guān)文件的機制； （2）規(guī)章制度制定的隨意性，職能部門不愿意花時間等待顧問審核； （3）法律顧問兼職性，無法做到全身心投入，而且更換頻率快，不利于制度穩(wěn)定和延續(xù)。

針對上述問題，筆者建議從以下幾方面提升審查主體專業(yè)性： （1）加大投入聘請專業(yè)律師顧問團隊，建立所有規(guī)章制度及合同文本都應由顧問團隊審核并填寫法律意見后方可實施的制度； （2）設(shè)立專門的法律事務部門，該部門應招聘具備豐富法律實踐經(jīng)驗的人員，所有規(guī)章制度的討論、起草、審查都需該部門參與，同時加強對該部門工作人員的業(yè)務再教育； （3）建立與公安、檢察、法院等執(zhí)法和司法部門長期合作關(guān)系，通過合作，既能妥善處理涉及高校訴訟的案件，又能及時發(fā)現(xiàn)、分析高校規(guī)章制度建設(shè)中存在的問題，研究對策，健全規(guī)章制度，切實提高我國高校依法治校的水平。

3.4 建立健全內(nèi)部救濟制度

建立健全內(nèi)部救濟制度包含兩方面內(nèi)容：建立聽證制度和完善申訴制度。

要建立、完善聽證和申訴制度，首先，應成立具有普遍代表性、公正、獨立的機構(gòu)作為聽證制度的主持者和申請的評判者，只有獨立機構(gòu)的設(shè)定才能擺脫高校集裁判員和運動員于一身的弊端，削弱人治思潮和行政化色彩對高校治理的不利影響；其次，建立公正的程序，確保讓更多的教師代表、學生代表、法律工作者能進入該機構(gòu)，并以集體討論的方式確保每一位成員都能自由表達自己的意見；再次，參照歐美法系陪審員制度，以不計名投票的方式，切實使該機構(gòu)成為中立的第三人和最終裁決者，做出的決定不受高校行政的影響，真正發(fā)揮聽證及申訴機構(gòu)的作用。

［1］李功強，孫宏芳.高校規(guī)章制度：問題、分析與建議 ［J］.清華大學教育研究，2005（05）：59-62.

［2］陳舉欣.高校規(guī)章制度法制化建設(shè)問題研究 ［D］.濟南：山東大學，2013：20.

The Analysis and Suggestion on Legal Problems in the Construction of University Rules and Regulations

CHEN Meng-yi

In recent years,with the decentralization of government progress and the educational level of university reform,autonomy of colleges and universities has

great progress.The legal relationship involved in the daily management and the operation is more and more complex,along with the legal disputes.By analyzing the problems existing in the construction of university rules and regulations,this article provides some legal suggestion for the establishment and perfections of the rules and regulations in colleges and universities.

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G647

A

1008-3812（2017）06-041-04

2017-11-06

陳夢依 （1987— ），女，河南南陽人，碩士，研究實習員。研究方向：高校人事管理。