國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的事業(yè)單位改革研究

苗大雷 曹志剛

(華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430074)

國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的事業(yè)單位改革研究

苗大雷 曹志剛

(華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430074)

事業(yè)單位改革是全面深化改革的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是其重要目標(biāo)。改革開放30多年來(lái)，事業(yè)單位改革在去行政化、激發(fā)內(nèi)部活力等方面取得巨大成就，但在制度化、民主化、法治化和文明化建設(shè)中仍存在不足。以國(guó)家治理現(xiàn)代化為指導(dǎo)，事業(yè)單位改革應(yīng)著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)行、社會(huì)介入和個(gè)人參與的新型治理體制，這可以通過兩步走戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)：首先，落實(shí)分類改革，注重修訂并完善登記、監(jiān)督和管理制度，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)制度化和民主化建設(shè)；其次，在分類改革完成后，推動(dòng)事業(yè)單位立法工作，加強(qiáng)法治化和文明化建設(shè)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化;事業(yè)單位改革;法人治理結(jié)構(gòu)

事業(yè)單位改革是全面深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它不僅涉及3000多萬(wàn)人的切身利益，而且關(guān)系到構(gòu)建中國(guó)特色公益事業(yè)格局的成敗，受到社會(huì)各界關(guān)注。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在這一目標(biāo)指引下，以國(guó)家治理現(xiàn)代化的有關(guān)要求為標(biāo)準(zhǔn)，審視事業(yè)單位改革的歷程，剖析其中存在的問題，探討深化事業(yè)單位改革的路徑與方法，不僅對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位改革，而且對(duì)推動(dòng)中國(guó)特色的國(guó)家治理理論建設(shè)，都具有十分重要的意義。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家治理現(xiàn)代化是學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的簡(jiǎn)稱，學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了廣泛探討,其中，國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化作為核心概念，它們的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)是討論的焦點(diǎn)。

總體來(lái)看，除少數(shù)學(xué)者持系統(tǒng)論視角外，學(xué)術(shù)界主要采取制度論視角對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力進(jìn)行概念界定[1]。制度論者認(rèn)為，國(guó)家治理體系是一種國(guó)家制度體系。俞可平提出“國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范政府行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序”，進(jìn)一步說，“國(guó)家治理體系是一個(gè)制度體系，分別包括國(guó)家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制”[2]。與此對(duì)應(yīng)，制度論者提出國(guó)家治理能力即國(guó)家治理體系的執(zhí)行能力，俞可平將其簡(jiǎn)述為“國(guó)家的制度執(zhí)行能力”。由此，國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，二者相輔相成，“有了良好的國(guó)家治理體系，才能提高國(guó)家的治理能力；反之，只有提高國(guó)家治理能力，才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能”[2]。學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)與習(xí)近平在《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》重要講話中的闡述基本保持了一致，即“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[3]。

習(xí)近平指出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善”[3]，其深刻影響了學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的討論。制度論者提出，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是“一個(gè)由傳統(tǒng)國(guó)家治理體系向現(xiàn)代國(guó)家治理體系的轉(zhuǎn)型過程”[4]或“治理制度和治理能力作為現(xiàn)代政治要素，不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級(jí)到高級(jí)的突破性變革的過程”[5]。問題在于，國(guó)家治理體系和治理能力的“現(xiàn)代”特點(diǎn)或“高級(jí)”階段特征是什么，應(yīng)該采用怎樣的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量。

關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化特征或標(biāo)準(zhǔn)的核心觀點(diǎn)主要有三標(biāo)準(zhǔn)論、五標(biāo)準(zhǔn)論和多標(biāo)準(zhǔn)論。三標(biāo)準(zhǔn)論以胡鞍鋼為主要代表，他提出“國(guó)家治理現(xiàn)代化在未來(lái)的中國(guó)實(shí)踐中的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化……‘三化’本質(zhì)上就是降低治理成本，提高治理收益”[5]。五標(biāo)準(zhǔn)論以俞可平為主要代表，他提出“國(guó)家治理現(xiàn)代化有五個(gè)基本要素(標(biāo)準(zhǔn)):一是制度化，即公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化；二是民主化，即公共治理和制度安排必須要保障主權(quán)在民或者人民當(dāng)家作主；三是法治，即要讓憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威；四是效率，即國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序；五是協(xié)調(diào)”[4]。多標(biāo)準(zhǔn)論以唐皇鳳為主要代表，他提出國(guó)家治理現(xiàn)代化包括治理主體多層化和多元化、治理機(jī)構(gòu)分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化、治理制度理性化、治理方式民主化與法治化、治理手段的文明化以及治理技術(shù)現(xiàn)代化等[6]。雖然這些觀點(diǎn)在劃分標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，但在總體原則上卻表現(xiàn)出共同點(diǎn)，它們既考慮到國(guó)家治理現(xiàn)代化的一般屬性，也考慮了它的國(guó)別屬性[7]，具體表現(xiàn)為：它們一方面尊重了人類社會(huì)發(fā)展的共同點(diǎn)，與國(guó)際社會(huì)中國(guó)家治理的基本原則接軌；另一方面又考慮中國(guó)的國(guó)家基本制度與實(shí)施特點(diǎn)，反映中國(guó)國(guó)家治理的特殊性。正因如此，以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，實(shí)現(xiàn)制度化、民主化和法治化是蘊(yùn)涵其中的基本共識(shí)。

綜合學(xué)術(shù)界的主要觀點(diǎn)并考慮到“治理”概念本身涵蓋著權(quán)威來(lái)源多元化、運(yùn)作過程雙向性、參與過程民主性和權(quán)力行使平等性等內(nèi)在屬性[8-9]，筆者認(rèn)為國(guó)家治理現(xiàn)代化至少包括四大核心標(biāo)準(zhǔn)：①制度化，即對(duì)國(guó)家治理涉及到的政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等多元主體的權(quán)利、責(zé)任和行為方式要有完善的制度安排，形成規(guī)范的公共秩序，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理有制度可循、規(guī)范有序；②民主化，即國(guó)家治理和制度運(yùn)行要做到保障主權(quán)在民，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，國(guó)家制度要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位；③法治化，即憲法和法律是國(guó)家治理的最高權(quán)威，法律面前人人平等，任何組織和個(gè)人都不能有超越法律的權(quán)力；④文明化，即政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等國(guó)家治理的多元主體相互協(xié)商、合作，遵循相應(yīng)制度和法律文明行事，而不能使用強(qiáng)制、壓制和控制等暴力手段。對(duì)于國(guó)家治理而言，只有達(dá)到這些核心標(biāo)準(zhǔn)，才意味著實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，它們是全面深化改革總目標(biāo)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

二、事業(yè)單位改革歷程回顧與反思

作為全面深化改革的重要組成部分，事業(yè)單位改革實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求制度化、民主化、法治化和文明化。

(一)事業(yè)單位改革歷程回顧

改革開放前，事業(yè)單位是新中國(guó)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的單位體制的重要組成部分[10]。事業(yè)單位作為黨政機(jī)關(guān)的附屬物存在，它們被賦予了一定的行政級(jí)別，其業(yè)務(wù)目標(biāo)、工作任務(wù)、經(jīng)費(fèi)投入、人事任免和物資分配等都由主管部門負(fù)責(zé)，統(tǒng)一按計(jì)劃進(jìn)行調(diào)配和管理，形成政事不分的“行政事業(yè)一體化”管理體制。事業(yè)單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置大多仿照黨政部門，運(yùn)行與管理也主要依靠行政手段。這種管理體制催生了事業(yè)單位的“行政化”傾向，造成權(quán)責(zé)不清、效率低下、人浮于事、資源空耗和衙門習(xí)氣等弊端[11]。1978年黨的十一屆三中全會(huì)之后，中國(guó)拉開了體制改革的大幕，事業(yè)單位改革也不斷推進(jìn)，它大體可以分為四個(gè)階段①。

(1)啟動(dòng)階段(1978～1991年)。這一階段的主要特點(diǎn)是，黨和政府自上而下啟動(dòng)事業(yè)單位改革，主管部門逐步下放事業(yè)單位管理權(quán)限，不斷擴(kuò)大事業(yè)單位自主權(quán)。改革內(nèi)容主要包括：①啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)投入和物資分配方式改革，借鑒同時(shí)期國(guó)企實(shí)行承包制的經(jīng)驗(yàn)，普遍實(shí)行與績(jī)效掛鉤的“包干制”，主管部門與事業(yè)單位訂立合同，把事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和分配水平聯(lián)系起來(lái)，打破“大鍋飯”的平均主義分配方式。②啟動(dòng)人事制度改革，通過引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及允許“業(yè)余兼職”“停薪留職”“合理流動(dòng)”等方式，嘗試打破事業(yè)單位人事管理的終身制。③啟動(dòng)內(nèi)部管理方式改革，嘗試事業(yè)單位自我管理，實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，自我積累、自我約束。

(2)探索階段(1992～1997年)。這一階段的顯著特點(diǎn)是，黨和政府明確提出事業(yè)單位改革的方向是實(shí)行政事分開和推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化，探索改革方式和路徑。1996年，黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》，這是黨和政府就事業(yè)單位改革下發(fā)的第一個(gè)專門文件，為這一時(shí)期的探索作出總部署。改革內(nèi)容主要包括：①探索管理體制改革，一方面把事業(yè)單位的主辦權(quán)和管理權(quán)下放給地方或交由企業(yè)和社會(huì)；另一方面減少上級(jí)部門對(duì)事業(yè)單位的直接管理和行政干預(yù)，促使事業(yè)單位在職能、人事制度和工資制度等方面與黨政機(jī)關(guān)區(qū)分開，打破部門分割和條塊分割。②推動(dòng)事業(yè)單位的社會(huì)化進(jìn)程，鼓勵(lì)社會(huì)各界辦事業(yè)單位、鼓勵(lì)集資或合資辦事業(yè)單位以及鼓勵(lì)事業(yè)單位面向社會(huì)提供服務(wù)。③探索事業(yè)單位的資金供應(yīng)機(jī)制和撥款辦法改革，劃分全額撥款、差額撥款、自收自支和企業(yè)化管理等不同類型，促進(jìn)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制轉(zhuǎn)換。

(3)加快推進(jìn)階段(1998～2007年)。這一階段的突出特點(diǎn)是事業(yè)單位改革開始建章立制，在落實(shí)政事分開的同時(shí)，建立事業(yè)單位法人制度，開始邁上制度化和法治化道路。1998年國(guó)務(wù)院頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、2005年國(guó)家事業(yè)單位登記管理局頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》，從此事業(yè)單位的管理有了制度依據(jù)，事業(yè)單位依此登記為事業(yè)法人。與此同時(shí)，各地紛紛開展試點(diǎn)，探索事業(yè)單位分類改革，改革內(nèi)容主要包括：①改變用管理黨政機(jī)關(guān)的辦法管理事業(yè)單位的做法，探索取消事業(yè)單位行政級(jí)別。②進(jìn)一步擴(kuò)大事業(yè)單位的人事管理自主權(quán)，全面建立和推行聘用制度，實(shí)現(xiàn)人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由單純行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變。③根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)和工作特點(diǎn)建立崗位管理制度，分管理、專業(yè)技術(shù)和工勤三類崗位分別確立職責(zé)、權(quán)利和任職條件。④擴(kuò)大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)，逐步建立重實(shí)績(jī)和重貢獻(xiàn)、向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜以及形式多樣、自主靈活的分配激勵(lì)機(jī)制。

(4)全面深化階段(2008年至今)。這一階段的主要特點(diǎn)是按照政事分開、事企分離和管辦分離的原則，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，深化事業(yè)單位改革的制度建設(shè)、法治建設(shè)和民主建設(shè)。2014年國(guó)務(wù)院第40次常務(wù)會(huì)議通過《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著事業(yè)單位改革進(jìn)入新階段。這一時(shí)期改革的主要內(nèi)容包括：①對(duì)事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革：主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，具體區(qū)分為公益一類和公益二類，探索取消行政級(jí)別，建立理事會(huì)、董事會(huì)和管委會(huì)等法人治理結(jié)構(gòu)。②深化人事制度改革，以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，建立以公開招聘、競(jìng)聘上崗、按崗聘用和合同管理為主的人事管理制度，強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位制定或者修改人事管理制度，應(yīng)當(dāng)通過職工代表大會(huì)或者其他形式聽取工作人員意見。③深化收入分配制度改革，以完善工資分配激勵(lì)約束機(jī)制為核心，健全符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理要求的收入分配制度。④深化社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，完善事業(yè)單位及其工作人員參加社會(huì)保險(xiǎn)政策，逐步建立獨(dú)立于單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次以及管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)體系。⑤完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策，改革和完善財(cái)政支持方式，推進(jìn)預(yù)算管理、政府管理和國(guó)有資產(chǎn)管理改革。

(二)事業(yè)單位改革中的問題反思

總體來(lái)看，30多年的事業(yè)單位改革取得了很大成就，主要表現(xiàn)為事業(yè)單位與黨政主管部門的關(guān)系發(fā)生明顯變化，從消極、被動(dòng)的附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的能動(dòng)實(shí)體，在人事管理、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部分配等方面有了很大自主權(quán)，事業(yè)單位的內(nèi)部活力被激發(fā)，積極性和創(chuàng)造性明顯提高。不過，從國(guó)家治理現(xiàn)代化所要求的制度化、法治化和民主化等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，事業(yè)單位改革中還存在一些不容回避的問題。

(1)制度化水平不高。目前，除不同時(shí)期頒布的事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見外，我國(guó)關(guān)于事業(yè)單位的制度法規(guī)只有《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，這不僅在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且在內(nèi)容上多是原則性規(guī)定，約束力不強(qiáng)。另外，改革主要集中在人事管理、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)和財(cái)稅政策等具體制度，盡管也涉及事業(yè)單位與政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多方主體的關(guān)系，卻沒有對(duì)它們的權(quán)利、責(zé)任和行為方式的相互關(guān)系進(jìn)行明確界定與劃分，以制度化方式明確事業(yè)單位的性質(zhì)、地位、職能、運(yùn)行方式和政府職責(zé)，構(gòu)建起科學(xué)的事業(yè)單位管理體制。這種深層制度化的缺位帶來(lái)一些不良后果，主要表現(xiàn)為：一方面，政府通過“獎(jiǎng)勤罰懶”的激勵(lì)政策減少了對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政支持，在激發(fā)事業(yè)單位積極性的同時(shí)，也使事業(yè)單位改革的市場(chǎng)化取向明顯，事業(yè)單位承擔(dān)的公益性職能不斷市場(chǎng)化，其責(zé)任向社會(huì)轉(zhuǎn)移；另一方面，擴(kuò)大自主權(quán)使事業(yè)單位的權(quán)力不斷擴(kuò)大和膨脹，但由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理和約束機(jī)制，導(dǎo)致事業(yè)單位濫用自主權(quán)，一味追求自身利益而忽視服務(wù)對(duì)象的利益和社會(huì)利益，導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降并且偏離公益目標(biāo)。

(2)民主化建設(shè)相對(duì)緩慢，信息不透明妨害了職工參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。在事業(yè)單位改革過程中，完善以職工代表大會(huì)為基本形式的民主管理制度，支持職工參與決策、管理和監(jiān)督是民主化建設(shè)的主要內(nèi)容，它作為一項(xiàng)基層民主制度在《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》等法律和其他規(guī)章制度中確定下來(lái)，成為事業(yè)單位民主化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[12]。目前，這種基層民主管理制度應(yīng)當(dāng)按怎樣的方式和程序運(yùn)行并完善，仍缺乏比較深入的探討。信息公開是民主參與、民主管理的基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)中的許多事業(yè)單位卻較少披露信息和公告重要事項(xiàng)，這對(duì)職工參與決策、管理和監(jiān)督形成了阻礙，侵害了職工的合法權(quán)益。

(3)法治化建設(shè)起步晚，法律缺位現(xiàn)象突出。有學(xué)者指出，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的出臺(tái)解決了長(zhǎng)期以來(lái)事業(yè)單位無(wú)法可依的問題，在法治化管理道路上邁出了關(guān)鍵一步[13]，但與黨政機(jī)關(guān)和企業(yè)有相應(yīng)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)公司法》相比，事業(yè)單位至今沒有相應(yīng)法律，對(duì)它的法人地位、職能、行為準(zhǔn)則與規(guī)范以及監(jiān)督管理都缺乏明確法律依據(jù)。法律缺失也造成一些不良后果，例如，由于對(duì)事業(yè)單位的法人主體地位缺乏明確法律定位，雖然絕大多數(shù)事業(yè)單位已登記為事業(yè)法人，但有些事業(yè)法人流于形式，有名無(wú)實(shí)，涉及人事、財(cái)務(wù)等重要問題時(shí)往往受到主管部門和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行政干涉，引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)流失、腐敗等不良后果。由于對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督管理和問責(zé)等法律體系沒有建立，使政府無(wú)法有效對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管，公眾也無(wú)法對(duì)公益事業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致部分事業(yè)單位利用其公益性、行政性和壟斷性謀取小團(tuán)體利益，損害了國(guó)家利益和社會(huì)利益。

(4)文明化建設(shè)滯后。文明化作為一個(gè)更高層次的要求，其核心是事業(yè)單位與政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體之間建立起平等關(guān)系，在制度和法律的框架下相互合作，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展與文明進(jìn)步。由于事業(yè)單位改革在制度化、民主化和法治化建設(shè)等方面存在諸多問題，使得目前事業(yè)單位與政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系并沒有理順，也缺乏相應(yīng)的制度和法律保障，導(dǎo)致文明化建設(shè)滯后。在現(xiàn)實(shí)中，黨政主管部門對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部事務(wù)粗暴干涉、事業(yè)單位濫用市場(chǎng)化手段謀取小團(tuán)體利益以及事業(yè)單位對(duì)社會(huì)公眾利益的忽視與侵害等現(xiàn)象廣泛存在，都表明事業(yè)單位改革的文明化建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

三、事業(yè)單位改革的目標(biāo)取向與實(shí)現(xiàn)路徑

針對(duì)事業(yè)單位改革取得的成就和仍存在的問題，需要以國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求為指導(dǎo)，探索事業(yè)單位改革的目標(biāo)和切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)路徑，進(jìn)一步深化改革。

(一)事業(yè)單位改革的目標(biāo)取向

在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)下，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)事業(yè)單位改革進(jìn)行了總體部署，主要包括“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化”，“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”和“健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，加強(qiáng)社會(huì)組織民主機(jī)制建設(shè)，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利”。從涉及的主體著手，其中的核心問題是妥善處理好事業(yè)單位與政府、市場(chǎng)、社會(huì)及個(gè)人等多方力量的關(guān)系,把國(guó)家治理現(xiàn)代化所要求的制度化、民主化、法治化和文明化建設(shè)分解到不同主體。筆者認(rèn)為，圍繞這些關(guān)系構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)行、社會(huì)介入和個(gè)人參與的事業(yè)單位新型治理體制應(yīng)是深化事業(yè)單位改革的目標(biāo)取向。

政府主導(dǎo)是指事業(yè)單位提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有公益性，這決定了必須由政府作為主導(dǎo)力量開展領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督管理等工作。與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政事不分、政府包辦的“行政事業(yè)一體化”管理體制相比，國(guó)家治理現(xiàn)代化要求下的政府主導(dǎo)需要政府轉(zhuǎn)變角色，政府不再是公益服務(wù)的唯一提供者和事業(yè)單位的所有者與直接管理者，而應(yīng)是為事業(yè)單位提供公益服務(wù)保駕護(hù)航的有力保障者。政府主導(dǎo)的保障作用應(yīng)體現(xiàn)為：①制定公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌公益事業(yè)發(fā)展、合理規(guī)劃布局、科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位以及優(yōu)化公益服務(wù)資源配置;②通過科學(xué)立法、民主立法，制定事業(yè)單位的法律、規(guī)章制度和政策并依法行政，提供良好的制度環(huán)境和法治環(huán)境;③加強(qiáng)事業(yè)單位的監(jiān)督管理，建立考評(píng)機(jī)制、實(shí)行審計(jì)，確保公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn);④探索和創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式，完善購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，提高公益服務(wù)質(zhì)量和效率。

市場(chǎng)運(yùn)行是指事業(yè)單位要適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制合理配置公共服務(wù)資源，改變以往單一由政府配置的格局。引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制是為了提高資源利用效率和公共服務(wù)質(zhì)量，利用市場(chǎng)手段達(dá)到公益目標(biāo)，而不是追求利潤(rùn)最大化。市場(chǎng)運(yùn)行的作用應(yīng)該體現(xiàn)為：第一，改變以往事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要靠主管部門行政撥款的方式，實(shí)行市場(chǎng)化的項(xiàng)目運(yùn)作，即政府向事業(yè)單位購(gòu)買公共服務(wù),事業(yè)單位通過市場(chǎng)機(jī)制與政府建立聯(lián)系。國(guó)外社會(huì)企業(yè)“以商業(yè)工具和方法來(lái)達(dá)至社會(huì)目標(biāo)”的經(jīng)驗(yàn)為此提供了有益參考[14]。 第二，在事業(yè)單位內(nèi)部管理中引入市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，使資本能夠平等進(jìn)入公益服務(wù)領(lǐng)域參與競(jìng)爭(zhēng)，通過市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)方式促使事業(yè)單位提高自我管理能力、激發(fā)自身發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力并且提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。

社會(huì)介入和個(gè)人參與是指允許各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式興辦公益事業(yè)或資助公益事業(yè)，參與公益事業(yè)的管理和監(jiān)督。社會(huì)介入和個(gè)人參與能夠拓寬事業(yè)單位和公益事業(yè)的籌資渠道，改變舊有體制下公益事業(yè)由政府統(tǒng)包統(tǒng)管、單一封閉的管理模式，逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的多元治理格局。這種多元治理格局的核心機(jī)制是構(gòu)建新型法人治理結(jié)構(gòu)，通過理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)以及監(jiān)事會(huì)等組織形式吸納政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對(duì)象和其他有關(guān)方面代表等不同利益相關(guān)者參與，讓他們圍繞公益目標(biāo)和自身利益切實(shí)表達(dá)意志、討論問題，使事業(yè)單位的組織運(yùn)行和公益事業(yè)變得公開、透明并能夠健康發(fā)展。這種新型法人治理結(jié)構(gòu)更多體現(xiàn)出多元參與、公開透明和平等協(xié)商的特征，也意味著事業(yè)單位民主治理的創(chuàng)新和文明治理的落實(shí)。

(二)事業(yè)單位改革的實(shí)現(xiàn)路徑

事業(yè)單位改革涉及人員眾多、情況復(fù)雜且關(guān)系重大，這決定了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求將是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的歷史過程。圍繞事業(yè)單位改革的目標(biāo)取向，筆者認(rèn)為可以采取兩步走方式逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化所要求的制度化、民主化、法治化和文明化。

第一步，應(yīng)以當(dāng)前的分類改革為契機(jī)，著力推進(jìn)制度化與民主化建設(shè)。全面貫徹落實(shí)當(dāng)前事業(yè)單位分類改革的部署，政府主導(dǎo)制定對(duì)各類事業(yè)單位進(jìn)行轉(zhuǎn)制、登記、監(jiān)督和管理的比較完備的制度規(guī)范體系，把事業(yè)單位的登記范圍有效縮小為從事公益服務(wù)的事業(yè)法人，探索在保留下來(lái)的事業(yè)單位中建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，引入市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)介入和個(gè)人參與，推進(jìn)民主治理。

當(dāng)前正在進(jìn)行的事業(yè)單位分類改革是深化事業(yè)單位改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。其中，制度化建設(shè)尤為迫切，與當(dāng)下行政職能類事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制工作相配合，制度化建設(shè)應(yīng)從修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》及實(shí)施細(xì)則入手，擴(kuò)展現(xiàn)有關(guān)于登記和監(jiān)督管理等規(guī)定，對(duì)事業(yè)單位與政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系加以明確，提高制度化水平。具體而言，可將現(xiàn)行的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》升級(jí)為《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》，明確事業(yè)單位登記的準(zhǔn)入條件，將其限定為承擔(dān)公益事業(yè)的事業(yè)法人，取消行政級(jí)別，對(duì)它的登記事項(xiàng)、登記范圍和登記程序進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，增加詳細(xì)的監(jiān)督管理內(nèi)容，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管方式，主要包括：在監(jiān)管主體上明確管辦分離，政府部門的主要職能是業(yè)務(wù)監(jiān)管而非直接管理，它和相關(guān)中介組織、公益事業(yè)的服務(wù)對(duì)象及其他社會(huì)公眾、公共媒體等共同作為監(jiān)管主體；在監(jiān)管內(nèi)容上，凡是與國(guó)家利益、公眾利益相關(guān)的事項(xiàng)都要納入監(jiān)管范圍，特別要重點(diǎn)監(jiān)管事業(yè)單位的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)履行情況、財(cái)政資金使用和國(guó)有資產(chǎn)安全等；在監(jiān)管方式上，事業(yè)單位要面向社會(huì)披露信息、公開重要事項(xiàng)和進(jìn)行年度報(bào)告，接受政府和社會(huì)公眾對(duì)其服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項(xiàng)要進(jìn)行社會(huì)公示和聽證。另外，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》涉及的人事制度、收入分配制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度是穩(wěn)定人心、激勵(lì)事業(yè)單位工作人員履行公益職責(zé)的重要保障，應(yīng)盡快落到實(shí)處，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作出相應(yīng)調(diào)整與完善，使其制度化水平更高、更加規(guī)范有效。

民主化建設(shè)是當(dāng)前事業(yè)單位分類改革中的另一個(gè)重要內(nèi)容，這是由公益事業(yè)的自身特點(diǎn)以及引入多方主體共同參與治理的改革思路決定的。民主化建設(shè)首先要充分落實(shí)現(xiàn)有政策和法律體系規(guī)定的以職工代表大會(huì)為核心的基層民主制度，凡涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)都應(yīng)提請(qǐng)職工代表大會(huì)討論，待通過后付諸實(shí)施，體現(xiàn)代議民主。其中的關(guān)鍵是切實(shí)做到信息公開、透明，使職工能真正參與進(jìn)來(lái)表達(dá)意愿，這需要在職工代表大會(huì)召開的條件、程序和運(yùn)作方式等方面開展詳細(xì)而具體的制度化建設(shè)工作。更進(jìn)一步，民主化建設(shè)還要在政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)行、社會(huì)介入和個(gè)人參與的公益事業(yè)新格局下探索建立新型法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行民主治理創(chuàng)新。由于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心是合理劃分所有權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，所以吸納政府部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對(duì)象和其他有關(guān)方面的代表共同參與，構(gòu)建以理事會(huì)(或董事會(huì)、管委會(huì))為中心并建立監(jiān)事會(huì)的法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)成為主要探索方式。在這種新型法人治理結(jié)構(gòu)中，各方主體的利益將通過討論與協(xié)商的方式得到維護(hù)，體現(xiàn)協(xié)商民主。在此，新型法人治理結(jié)構(gòu)下的民主治理還可以和以職工代表大會(huì)為核心的基層民主制度結(jié)合起來(lái)，涉及全體職工切實(shí)利益的重大事項(xiàng)需經(jīng)職工代表大會(huì)討論通過后提交理事會(huì)審議，使代議民主和協(xié)商民主相結(jié)合，共同促進(jìn)事業(yè)單位的民主化建設(shè)。

第二步，重視事業(yè)單位的立法工作，積極推動(dòng)法治化與文明化建設(shè)。在事業(yè)單位分類改革完成后，事業(yè)單位改革應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)法治化和文明化這兩個(gè)更高水平的建設(shè)。事業(yè)單位分類改革的完成意味著事業(yè)單位將成為從事公益服務(wù)類事業(yè)法人的專有稱謂，它們將是我國(guó)提供公益性公共服務(wù)的主體。與黨政機(jī)關(guān)和企業(yè)一樣，事業(yè)單位需要有用專門的法律對(duì)其法人地位及權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)等加以明確，構(gòu)建有關(guān)事業(yè)單位行為規(guī)范、管理體制和監(jiān)督管理等完整的法律體系。因此，在第二步中，制定《事業(yè)單位法》應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段，在鞏固前期改革成果的基礎(chǔ)上制定該法，以法律的形式明確事業(yè)單位的公益性法人地位和它的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)以及工作人員的行為方式，建立相應(yīng)的監(jiān)督管理法律體系、推廣前期積累的新型法人治理結(jié)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，使事業(yè)單位與政府、市場(chǎng)與社會(huì)以及個(gè)人等主體平等參與公益事業(yè)并提供公益服務(wù)，在協(xié)商合作中推進(jìn)事業(yè)單位的文明治理。這需要立法機(jī)關(guān)遵循黨中央關(guān)于依法治國(guó)的要求和部署，深入總結(jié)事業(yè)單位已有政策法規(guī)和改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行科學(xué)立法和民主立法，提高事業(yè)單位改革與治理的法治化水平。在立法中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)建立與利益相關(guān)方、社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，充分考慮事業(yè)單位法人登記、監(jiān)督管理等方面的制度實(shí)施方案和效果以及法人治理結(jié)構(gòu)探索的成果和經(jīng)驗(yàn)，將它們作為重要的立法依據(jù)與參考。同時(shí)，立法工作應(yīng)當(dāng)允許采用市場(chǎng)機(jī)制以及鼓勵(lì)社會(huì)介入和個(gè)人參與，通過法律和稅收手段切實(shí)支持市場(chǎng)和社會(huì)力量參與公益事業(yè)。另外，立法工作還需重點(diǎn)考慮完善事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)，將建立理事會(huì)(董事會(huì)或委員會(huì))和監(jiān)事會(huì)，以法律形式固定下來(lái)，讓事業(yè)單位與政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等多方主體能夠平等參與公益事業(yè)，協(xié)商合作、文明行事，提高事業(yè)單位治理的文明化水平。當(dāng)然，立法只是推進(jìn)事業(yè)單位治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要步驟，法律出臺(tái)后還需要各方主體遵法、守法，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。當(dāng)真正形成了學(xué)法、遵法、守法以及用法的良好氛圍，事業(yè)單位治理的法治化和文明化才能落到實(shí)處。

注釋：

①筆者對(duì)事業(yè)單位改革階段的劃分參照了部分學(xué)者和政府官員的研究，并重新進(jìn)行了梳理與劃分，力圖體現(xiàn)出每個(gè)階段改革的特征。

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[責(zé)任編輯 周 莉]

2016-07-22

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(編號(hào)：14CSH043)；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(編號(hào)：14JJD840001).

苗大雷，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院講師，法學(xué)(社會(huì)學(xué))博士，主要從事國(guó)家治理、組織社會(huì)學(xué)研究；曹志剛，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院研究員，法學(xué)(社會(huì)學(xué))博士，主要從事組織研究、移民研究和社區(qū)研究.

D630

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.01.007