法院主導型訴調(diào)對接機制的困境與出路

楊娟

（淮北師范大學 政法學院，安徽 淮北 235000）

法院主導型訴調(diào)對接機制的困境與出路

楊娟

（淮北師范大學 政法學院，安徽 淮北 235000）

訴調(diào)對接機制的實踐運行狀態(tài)表明，法院主導型訴調(diào)對接機制已經(jīng)成為現(xiàn)實。此種機制在實踐中遭遇諸多難題。走出困境，必須重新定位法院在訴調(diào)對接機制中的功能，做到不缺位、不錯位、不越位；進一步革新訴與調(diào)對接的方式，做好“調(diào)”與“訴”兩個端口的工作與組織布局；將法院主導型訴調(diào)對接機制納入地方政府工作格局之中。

法院主導型；訴調(diào)對接；司法權(quán)；大調(diào)解；前置調(diào)解

司法權(quán)在本質(zhì)上是一種判斷權(quán)。在當前的司法改革大潮下，保持法院司法柔性的同時增強其剛性已經(jīng)逐漸成為大勢所趨。長期以來，我國崇尚以柔性的調(diào)解方式來解決社會糾紛，希望以此來維護社會的和諧與穩(wěn)定。最高法院多次下文提出，法院應(yīng)當與其他部門、組織共同探索各種新的糾紛解決方法，大力促進多元化糾紛解決機制的建設(shè)。在這一背景下，訴調(diào)對接機制受到法院系統(tǒng)的高度重視，成為法院社會管理創(chuàng)新的一項重要舉措，也被視為法院能動司法的亮點。2012年民事訴訟法修改后在第十五章中采用專節(jié)的方式來規(guī)定“確認調(diào)解協(xié)議案件”。訴調(diào)對接實際上存在多種形態(tài)，如“對調(diào)解協(xié)議糾紛的爭訟型司法審查”“對人民調(diào)解協(xié)議的非訟型司法確認”“多元化司法（附設(shè)）調(diào)解”等等。民訴法之所以對訴調(diào)對接持開放姿態(tài)，是因為實質(zhì)上偏愛于以法院為主導。[1]而法院主導的訴調(diào)對接面臨諸多難題，如何增強訴調(diào)對接的實踐可操作性和實效已成為目前棘手的難題。

一、法院主導型訴調(diào)對接機制形成原因與實務(wù)現(xiàn)狀

（一）法院主導型訴調(diào)對接機制形成原因

“訴調(diào)對接”這一概念起源于2003年江蘇南通的大調(diào)解機制。[2]所謂大調(diào)解機制是指“在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，由政法綜治牽頭協(xié)調(diào)，司法行政業(yè)務(wù)指導，調(diào)處中心具體管理，職能部門整體聯(lián)動，社會各界共同參與的調(diào)解機制?！盵3]大調(diào)解包括眾多子機制：組織領(lǐng)導機制、排查預警機制、源頭預防機制、專業(yè)調(diào)處機制、調(diào)處對接機制、考核獎懲機制等等。其中調(diào)處對接機制又包括訴調(diào)對接、公調(diào)對接、檢調(diào)對接等機制。由于公調(diào)對接、檢調(diào)對接在實踐中運用較少，加上可操作性不強，從而在實踐中常常被提及且受到廣泛關(guān)注的則是訴調(diào)對接。顧名思義，訴調(diào)對接是指有關(guān)調(diào)處程序與法院司法訴訟程序的對接。國家建立訴調(diào)對接機制最初的目的是借用法院司法來強化對糾紛的調(diào)處，穩(wěn)定社會秩序。

在訴調(diào)對接的實務(wù)中，法院往往處于更為積極的姿態(tài)。究其原因就在于，在“訴訟爆炸”的背景下，法院系統(tǒng)為解決審判工作之超負荷現(xiàn)狀，希望通過訴調(diào)對接機制來激活各糾紛調(diào)處組織化解糾紛的積極性，減少案件進入法院訴訟程序的總量。最高法院曾發(fā)文力推訴調(diào)對接。[4]但事與愿違的是，在訴調(diào)對接的另一頭，即調(diào)處機制方面由于人力、物力、制度等資源投入嚴重不足，尤其是調(diào)處之糾紛解決方式本身缺乏規(guī)范性，非但沒有有效化解糾紛，反而導致各糾紛主體發(fā)現(xiàn)只有法院才有對糾紛的最終裁決權(quán)，從而紛紛涌入法院尋求司法救濟。

在本文看來，訴調(diào)對接機制由調(diào)處組織主導演變?yōu)榉ㄔ褐鲗怯善浔旧硇再|(zhì)決定的。個中緣由在于，各種形式的調(diào)處機制都只是糾紛解決的某種中間性措施，不具有最終性。與此形成鮮明對比的是，法院司法具有終局性，是糾紛解決的權(quán)威方式。然而，司法資源的有限性與司法的權(quán)威性本身就是一對矛盾。前者決定了法院系統(tǒng)所能解決的糾紛總量必然有限；后者又對糾紛解決需求有引誘作用。既然法院自身無力解決所有社會糾紛，那么法院系統(tǒng)就必然需要其他糾紛解決資源的配合。兩者一結(jié)合就必然導致法院在訴調(diào)對接中占據(jù)主導地位。這也同時說明，法院在主導訴調(diào)對接機制時，理應(yīng)表現(xiàn)出足夠的謙抑性，即不應(yīng)當過分參與和干預各種調(diào)處組織的糾紛解決過程，避免刺激糾紛解決需求涌入法院。反過來，當糾紛無法得到有效調(diào)處而尋求司法救濟時，法院又應(yīng)當以積極的姿態(tài)依法審判這些案件，即保持司法的能動性。因此，在理論層面來看，當前我國法院系統(tǒng)在訴調(diào)對接機制中謙抑性不足而能動有余的不當傾向是導致訴調(diào)對接機制演變?yōu)榉ㄔ褐鲗驮V調(diào)對接機制且陷入困境的成因。

（二）法院主導型訴調(diào)對接機制實務(wù)現(xiàn)狀

雖然法院主導型訴調(diào)對接機制在我國已經(jīng)成為現(xiàn)實，但在實踐中法院“案多人少”，加上此種對接機制涉及到多方面的關(guān)系協(xié)調(diào)，從而呈現(xiàn)出極為復雜的態(tài)勢。

從運行來看，地區(qū)發(fā)展不平衡，不少地區(qū)尚處于探索階段。目前，我國的訴調(diào)對接機制主要在沿海等經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)得到應(yīng)用。在內(nèi)地，尤其是中西部地區(qū)，法院審判工作壓力還在可承受的范疇之內(nèi)，訴調(diào)對接建章立制的積極性較低，在運作方面也尚處于探索階段。比如安徽省直到2016年8月才正式由省高院和司法廳聯(lián)合下文，在小范圍內(nèi)建立訴調(diào)對接機制。①這一訴調(diào)對接機制適用于離婚案件，追索贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫育費案件，繼承、收養(yǎng)案件，相鄰糾紛案件，買賣、民間借貸、借用等一般合同案件，損害賠償案件，以及其他適合人民調(diào)解組織進行調(diào)解的案件。加上訴調(diào)對接機制主要設(shè)置在基層法院，而基層法院無論在資源還是自身權(quán)威方面均極為有限，從而難于與其他參與主體有效配合，或是難于調(diào)動其他參與主體的積極性。換而言之，在糾紛解決壓力大的地區(qū)，由于地方黨政機構(gòu)高度重視，訴調(diào)對接機制相對完善，運作更有效率；相反，在糾紛解決壓力不大的地區(qū)，這一機制常常受到冷落。這使得在絕大多數(shù)地區(qū)，這一工作機制并沒有全面開展開來。

從內(nèi)涵來看，各地訴調(diào)對接機制的差異化跡象明顯。從最高法院的有關(guān)文件來看，訴調(diào)對接主要指法院調(diào)解、法院訴訟與人民調(diào)解的對接。[5]在學術(shù)界，多數(shù)贊同訴調(diào)對接的學者認為，“訴調(diào)對接”中的“訴”系指法院主導的訴訟程序機制，而“調(diào)”則指民間調(diào)解（包括鄰里調(diào)解、宗族調(diào)解、長老調(diào)解等）、人民調(diào)解（包括村居委調(diào)解、行業(yè)組織調(diào)解、企業(yè)事業(yè)單位調(diào)解等）、行政調(diào)解等非訴訟調(diào)解機制。這是一種廣義上的理解，即將訴調(diào)對接機制擴大化，把其中的“調(diào)”擴大到各種形式的調(diào)解機制。而實務(wù)中，更多的組織機構(gòu)持一種更為寬泛的理解，認為“調(diào)”還包括各種形式的行政處理、協(xié)商、和解、談判等非訴訟糾紛解決機制，將“調(diào)”擴大到了除訴訟之外整個多元化糾紛解決領(lǐng)域。比如梧州市中級法院制定的《訴調(diào)對接制度》就是如此。當然，實踐中也有個別地方將“調(diào)”的范圍更進一步縮小，即僅指“法院立案前的建議調(diào)解，審理中的委托調(diào)解和協(xié)助調(diào)解”[4]。在這種理解思路之下，訴調(diào)對接的“調(diào)”并不包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和其他多元化糾紛解決機制，呈現(xiàn)出大幅度縮水的跡象。

從法院的實際角色承擔來看，其扮演著訴調(diào)對接機制控制者的角色，但同時存在越位、缺位、錯位的功利主義情形。按照我國《人民調(diào)解法》《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋，指導人民調(diào)解工作是基層法院的一項法定義務(wù)。但實踐中，法院指導人民調(diào)解往往流于形式，缺位現(xiàn)象非常明顯。與此背反的是，對人民調(diào)解工作，少數(shù)地方法院又過于積極。尤其是在南通“大調(diào)解”中，該地區(qū)的基層法院常常越位——法官應(yīng)人民調(diào)解組織邀請參與調(diào)解，或者法院主動把案件交給有關(guān)調(diào)解組織進行調(diào)解，甚至法院主導或者替代人民調(diào)解。[6]顯然，這種情形存在違背法院之“不告不理原則”及中立地位的嫌疑。但據(jù)筆者觀察，在多數(shù)地方，對于某些重大、復雜和疑難的案件，比如勞資糾紛、集資糾紛、征地拆遷糾紛等等，基層法院自感能力有限，采取能不接觸就避免接觸，能丟包袱就丟包袱的作法。如果實在繞不過去就強制性地適用調(diào)解程序。因為此時法院反而能夠名正言順地動員各種國家或社會資源來解決糾紛。此時，調(diào)解往往演變?yōu)榱苏{(diào)處。由上不難看出，我國法院調(diào)解呈現(xiàn)出異化跡象。

二、法院主導型訴調(diào)對接機制陷入困境的原因分析

毋庸諱言，從我國法院主導型訴調(diào)對接機制的運作現(xiàn)狀來看，不僅各地區(qū)差異較大，而且運作程序也各不相同。尤其“大調(diào)解”熱潮過后，“調(diào)判結(jié)合”開始升溫，法院主導型訴調(diào)對接活動逐漸冷卻并陷入困境。究其原因，主要在于如下幾個方面：

（一）受重視程度不高

在江蘇的實踐中，訴調(diào)對接機制實際上是由地方黨委與政府主導。受國家權(quán)力配置格局的影響，地方黨委和政府擁有各種人力、物力和政策資源，各級各類行政機構(gòu)、社會組織和個人都積極配合其工作。從而這種形式的訴調(diào)對接很容易得到社會各界的認同，也很容易運作起來，并取得實效。然而，當這種機制擴散到全國后，各地方黨政機構(gòu)基于自身工作實際，對訴調(diào)對接工作在認識上并不一致，投入的資源也各有差異。多數(shù)地方黨政機構(gòu)甚至認為解決社會糾紛是法院的本職工作，無需其過多干預。這就使得全國絕大多數(shù)地區(qū)的訴調(diào)對接機制逐漸遇冷，慢慢“遺留”成基層法院的工作。從某種意義上來說，即使某些地方黨政機構(gòu)短時間內(nèi)重視訴調(diào)對接工作，多數(shù)情況下也只不過是落實上級文件的一時沖動。因為黨政工作千頭萬緒，各種壓力逐漸削減了此種熱情。從筆者調(diào)研來看，目前訴調(diào)對接主要表現(xiàn)為“剃頭匠的擔子——一頭熱一頭冷”?！耙活^熱”是部分基層法院比較有熱情，因為訴調(diào)對接有利于擴大法院職權(quán)和減輕審判壓力。比如有些地方法院以此為名，借用訴前調(diào)解制度，強制絕大部分民事案件必須經(jīng)過三個月的調(diào)解期間，否則不予以受理案件。藉此，這些法院獲得了審判工作上的較長緩沖期。“一頭冷”是指各調(diào)解組織、行政處理機構(gòu)等對此并不重視，更談不上有大量的人力、物力和財力投入。因為對于這些組織機構(gòu)而言，調(diào)解工作干多干少干好干壞一個樣。反過來，多干，還意味著多惹麻煩；少干或不干不會犯錯誤。不少人民調(diào)解組織的成員甚至主動告訴當事人：“你們不要來找我們，我們說了不算，法院說了算！”相比較而言，行業(yè)調(diào)解組織的工作積極性相對較高。比如醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會，往往因衛(wèi)生行政部門、司法行政部門重視，且各大醫(yī)院也傾向于以調(diào)解解決醫(yī)患糾紛，從而受理的案件比較多。只不過，由于醫(yī)患糾紛當事人之間的賠償意愿和賠償要求往往差距甚大，調(diào)解取得成功的很少。

（二）制度不健全

訴調(diào)對接在全國已經(jīng)成為一項制度，而法院主導型訴調(diào)對接卻只是該制度下缺乏明文規(guī)范的一種操作機制。此種機制連接著法院和眾多糾紛解決組織，在各地存在各種各樣的差異。這一機制的運作內(nèi)在地需要法律、政策、道德規(guī)范、村規(guī)民約等國家資源和“地方性知識”的支持。而從現(xiàn)有的相關(guān)制度來看，訴調(diào)對接主要散見于司法解釋、行政規(guī)章或規(guī)范性文件之中。由于缺乏監(jiān)督制度，訴調(diào)對接制度文本無法得到立法審查，也不可能接受法院的司法審查，從而導致各地的訴調(diào)對接制度五花八門，差異甚大。從國家法的層面來看，目前除了司法確認得到了《人民調(diào)解法》第33條的規(guī)范外，還沒有任何其他法律對此進行進一步的規(guī)范。何況，法院在訴調(diào)對接機制中普遍處于主導地位，各地法院制定的相關(guān)規(guī)范又多種多樣，這導致這一機制實際上轉(zhuǎn)化為法院或是法官們的“自選課題”，隨意性很大。更為嚴重的是，最高人民法院曾經(jīng)出臺文件，明文禁止地方各級法院制定司法解釋性文件，這就使得各地法院出臺的訴調(diào)對接制度處于一種灰色地帶，工作更加難以順暢實施。

（三）物質(zhì)保障缺乏

俗話說：“兵馬未動糧草先行?！比魏沃贫妊b置如果缺物質(zhì)保障必然陷入困境。觀察各地的訴調(diào)對接機制則不難發(fā)現(xiàn)，國家和社會能夠投入相關(guān)領(lǐng)域的財力和人力非常有限。其中最為困難的是調(diào)解組織在人力資源的獲取上面臨巨大困難。以人民調(diào)解委員會為例，幾乎所有成員均為兼職，多數(shù)地方村居委會主任即為調(diào)解委員會主任。[7]而從各地法院主導型訴調(diào)對接機制的投入來看，基本上處于文本文件層面，缺乏有力的人力、物力和其他物質(zhì)保障。比如特邀調(diào)解員主要由律師、法官、司法行政機關(guān)干部等充任，極少提供報酬，絕大多數(shù)情況下均屬于臨時性和義務(wù)性的工作。再比如在案件較多的醫(yī)療調(diào)解委員會，調(diào)解員多由該委員會主任憑個人信用和人情往來“拉關(guān)系”請人過來臨時充任，主要起法律事項評估的作用。又比如，多數(shù)調(diào)解組織沒有專門的辦公用房和必備的辦公用品，導致物質(zhì)資源極為緊張，調(diào)解時間、調(diào)解地點很難有效銜接。

（四）調(diào)解員素質(zhì)不高

在調(diào)解實務(wù)中，人民調(diào)解委員會的調(diào)解員基本上由村（居）委會主任及其成員兼任，極少有律師、法律工作者等法律界人士。調(diào)解過程主要是講人情，賣面子，其調(diào)解活動的含金量依賴他們與地方精英之間的關(guān)系以及當事人對調(diào)解員的信任度，糾紛解決過程極不規(guī)范。[8]這與當前國家立法之依法調(diào)解，依程序調(diào)解，自愿調(diào)解等大相徑庭。實踐中，盡管偶爾有基層法院法官介入調(diào)解組織的調(diào)解活動，但絕大多數(shù)精力耗費在向當事人解釋法律規(guī)范以及對關(guān)鍵案件事實的闡釋方面。在很多情形下，專業(yè)法律人士的介入反而破壞了調(diào)解員已經(jīng)與案件當事人形成的信賴關(guān)系，適得其反。于是，各種各樣的特殊情形在法院主導型的訴調(diào)對接機制中不斷出現(xiàn)。調(diào)解員低法律素質(zhì)，或是高法律素質(zhì)調(diào)解員均無法發(fā)揮作用的現(xiàn)象極大地制約了法院主導型訴調(diào)對接的工作實效。

三、法院主導型訴調(diào)對接機制的出路

訴調(diào)對接機制已經(jīng)為我國國家法所認可，而且在國際上也有諸多法治發(fā)達國家存在類似的機制。這表明這一機制的確有其社會價值，也存在堅實的法理支撐。不過，從我國相關(guān)組織結(jié)構(gòu)來看，法院主導型訴調(diào)對接機制連接法院和調(diào)解組織兩個獨立的單元，并不能獨立運作，因而其必須加以結(jié)構(gòu)性改造。同時，這一改造工作還必須達到符合“地方性知識”的要求，否則訴調(diào)對接中的“調(diào)”問題無法解決，也就無法達到化解法院司法審判壓力的目的。本文以為，法院主導型訴調(diào)對接機制要走出困境，出路在如下幾個方面：

（一）合理定位法院在訴調(diào)對接機制中的功能

實務(wù)中，絕大多數(shù)的觀點認為，訴調(diào)對接機制的實務(wù)形態(tài)是一種“雙向流轉(zhuǎn)”的模式，即在訴調(diào)分離的前提下，“訴”主導“調(diào)”，“調(diào)”補充“訴”，實現(xiàn)訴調(diào)雙向?qū)?。法院可以將案件委托調(diào)解組織調(diào)解，調(diào)解成功的案件可以司法確認；反過來，調(diào)解組織調(diào)解失敗的案件，當事人起訴到法院時法院應(yīng)當“痛痛快快”地受理并審判。[9]此種觀點看似合理，但實際上并不符合中國法院的“胃口”。最為根本的原因是中國法院并不是純粹的司法機關(guān)，它還承擔著多種多樣的角色：鞏固黨的領(lǐng)導和社會主義制度的政治維護者角色；處理案件以解決糾紛的審判機關(guān)角色；服從地方黨政機關(guān)領(lǐng)導以推動本地發(fā)展的地方建設(shè)者角色；維護社會穩(wěn)定的法律秩序維護者角色；輸出法律文化和行為規(guī)范的法律教育者角色等等。而前述制度構(gòu)建僅僅考慮法院的審判角色，失之妥當。本文以為，法院在訴調(diào)對接機制中的功能定位不可能絕對精準，但是其基本定位應(yīng)為促使各種調(diào)解工作依法調(diào)解，即在法律框架內(nèi)，以司法審判為本職，以服務(wù)大局為目標，以司法“三公”為原則，在訴調(diào)對接工作中堅持依法審判，通過向社會各界輸出糾紛解決規(guī)范和訴訟程序規(guī)范，樹立依法辦案的公正形象，引導并促使調(diào)解工作向依法審判靠攏。其中，發(fā)揮法院司法審判的基本功能要特別注意預防不合適的司法干預行為，堅持做到“三不”。

首先是不缺位。所謂不缺位就是要求人民法院在訴調(diào)對接機制中公正、及時地運用專業(yè)人才、專業(yè)知識、審判權(quán)威去支持、監(jiān)督各種調(diào)解組織的工作。當然，支持并不等于無條件的配合，監(jiān)督也不等于積極干預調(diào)解過程，而是應(yīng)當嚴格按照法律和司法解釋的規(guī)定對各種調(diào)解組織的工作與活動予以規(guī)范化、程序化的支持和監(jiān)督。其中，最主要的工作在于：一是向調(diào)解組織輸出法律規(guī)范，及時解答調(diào)解組織遇到的法律問題；二是對調(diào)解組織和調(diào)解員進行業(yè)務(wù)指導和法律知識的培訓，并且應(yīng)當盡可能使此種培訓實質(zhì)化、常態(tài)化；三是對申請司法確認的調(diào)解協(xié)議積極進行司法審查和依法強制執(zhí)行，支持調(diào)解組織的工作。只有各調(diào)解組織的調(diào)解活動實現(xiàn)了公正、規(guī)范、高效，調(diào)解效果接近于甚至超越了法院司法審判，才有可能對糾紛當事人產(chǎn)生真正意義上的吸引力。調(diào)解才能產(chǎn)生正面作用，才不至于產(chǎn)生將糾紛推向法院的負面效果。

其次是不錯位。所謂不錯位是指法院在訴調(diào)對接機制中居于業(yè)務(wù)指導地位，而不是領(lǐng)導調(diào)解組織和調(diào)解員。法院司法中立的本性就決定了其在訴調(diào)對接過程中的公正、公平、公開的形象。具體到訴調(diào)對接機制中則主要應(yīng)防止兩種傾向：一是防止法院參與調(diào)解活動。法院參與調(diào)解活動違背其審判機關(guān)的本職定位，違背了其消極且中立的品性，甚至可能違背“一事不再理”原則。本文認為，法院及其工作人員不應(yīng)當介入各種調(diào)解組織的調(diào)解活動。而且，如果案件經(jīng)過了調(diào)解組織調(diào)解后進入訴訟程序的，法院原則上不再進行調(diào)解，以避免工作的重復性。二是防止法院干預調(diào)解組織的調(diào)解活動。嚴格來說，調(diào)解組織是依法成立的，有其自身的主體資格和法律地位，法院不應(yīng)當主動干預。法院對調(diào)解組織調(diào)解活動的監(jiān)督主要應(yīng)通過對調(diào)解協(xié)議司法確認程序中的司法審查，或調(diào)解失敗后的訴訟程序，或?qū)?jīng)過司法確認的調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行程序來進行。

再次是不越位。所謂不越位是指法院在指導調(diào)解組織的調(diào)解工作時，不能代替或者變相代替其調(diào)解活動，也不能代替其作出調(diào)解協(xié)議，更不得承諾在未來的司法審查中會如何行為。調(diào)解組織開展調(diào)解活動是國家法確定的職能，調(diào)解組織應(yīng)當依法獨立履行自身的職能。法院在指導調(diào)解工作時只能針對一般性法律問題和調(diào)解技巧進行指導，絕不能直接插手具體工作，否則就侵犯了調(diào)解組織的主體地位。因為法院直接插手具體案件的調(diào)解活動，就有可能混淆調(diào)解組織的調(diào)解工作與法院的司法審判工作之間的關(guān)系，甚至使得政法工作的最后一道防線——法院審判形同虛設(shè)。

（二）將法院主導型訴調(diào)對接機制納入地方工作格局

訴調(diào)對接的核心思想是以多元化糾紛解決方式來應(yīng)對社會糾紛?！八^多元化糾紛解決機制，是指在一個社會中，各種各樣的糾紛解決方式，以其特定的功能，獨有的程序，相互協(xié)同、共同存在，進而結(jié)成一種互動的、互補的、滿足社會各個階層不同需求的動態(tài)程序形態(tài)和運作方式?！盵10]法院主導型訴解對接機制的中心工作在于調(diào)解組織的調(diào)解和法院的審判，其中調(diào)解組織的調(diào)解是重中之重。換言之，法院的審判工作是指導性的、殿后性的、保障性的。因此，完善這項機制的中心工作要放到調(diào)解機制的建設(shè)上來。而調(diào)解機制最為主要的是組織、人員、資金和調(diào)解制度四個方面。從該機制的主體來說，我國各調(diào)解組織為地方黨政機關(guān)所領(lǐng)導。因此，如何促使地方黨政機關(guān)加大對這一方面的投入就成為問題的核心。綜觀目前的各種調(diào)解組織，一個顯而易見的問題在于組織分散，專業(yè)化程度過低。本文以為，《人民調(diào)解法》依托社會功能已經(jīng)日益弱化的村居委會來組建屬于戰(zhàn)略性失策。改善調(diào)解工作就必須對人民調(diào)解委員會進行升格，可以考慮依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、公安派出所等普遍設(shè)立且具有較高威信的機關(guān)或機構(gòu)來設(shè)置。具體組建方案如下：

一是在組織機構(gòu)上，在縣級以上司法行政部門成立調(diào)解委員會協(xié)會，受縣政法委的指導，下設(shè)若干個調(diào)解委員會。調(diào)解委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦或公安派出所內(nèi)設(shè)置辦公地點，而具體管理工作由司法行政部門主管并聯(lián)合其他行政機關(guān)和行政機構(gòu)協(xié)調(diào)處理。調(diào)解委員會協(xié)會由縣政法委書記任會長，縣區(qū)法院院長、司法局局長等為副會長，各調(diào)解委員會主任為干事，統(tǒng)一協(xié)調(diào)負責各調(diào)解委員會的工作。這種組織構(gòu)架一個極大的優(yōu)勢是可以直接連通當?shù)鼗鶎诱?quán)和最具有權(quán)威的公安機構(gòu)。

二是在人事安排上，調(diào)解委員會的主任可以考慮由具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦、公安派出所副職領(lǐng)導人兼任，副主任則吸收村委會主任或書記充任。專職調(diào)解員則可以從地方威信較高、有一定文化知識的人士中選任或選派。這種人事安排不僅能確保調(diào)解組織的案源，同時也能提高調(diào)解員的威信。為了確保案件的調(diào)解成功率和公正性，可以配套建立當事人自主選擇調(diào)解員的制度。如此一來，經(jīng)過三五年的淘汰，調(diào)解組織中的優(yōu)秀調(diào)解員必然脫穎而出。

三是為調(diào)解組織辦案經(jīng)費和辦公場所提供保障。目前各類調(diào)解組織面臨最大的難題是辦案經(jīng)費和辦公場所的問題。如果這一問題不解決，一切都是空話。據(jù)筆者對各地訴調(diào)對接制度文本的考察，發(fā)現(xiàn)幾乎大多數(shù)相關(guān)文件均沒有解決這一問題。比如安徽高院和省司法廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步開展訴訟與人民調(diào)解訴調(diào)對接工作的意見》也僅僅規(guī)定“人民法院和司法局可以共同爭取政府在預算中安排經(jīng)費等方式解決”。本文以為，這一項經(jīng)費應(yīng)當列入縣級司法局專項經(jīng)費，由縣級財政支付。另外，為了緩解經(jīng)費瓶頸問題，調(diào)解委員會可以按件收費，每件200元為宜，由申請人預付，具體承擔方式由調(diào)解協(xié)議確定。

（三）訴與調(diào)對接制度的革新

1.增設(shè)前置性調(diào)解制度。當前，各類調(diào)解組織無權(quán)、無錢、無人，導致即使有案件上門也無力調(diào)解。而改變此種現(xiàn)狀，完全可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，把法律解決含量不高，而對立當事人之間關(guān)系密切且日后可能繼續(xù)交往的案件歸入強制性調(diào)解的范疇。由于這一程序設(shè)置先于訴訟，又被稱之為前置性調(diào)解制度。換而言之，處于此種范圍之內(nèi)的案件，只有經(jīng)過調(diào)解才能提起訴訟，否則法院不予受理。

2.前置調(diào)解的案件范圍。對于訴調(diào)對接機制中前置調(diào)解案件的范圍，目前沒有任何法律予以確定。而從各地出臺的政策和某些學者的主張來看，多數(shù)為家事糾紛（婚姻糾紛、繼承糾紛、贍養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)糾紛）、鄰里糾紛、小額借貸糾紛、損害糾紛等等。本文以為，適合于采取強制性調(diào)解措施的案件應(yīng)具有三個必要條件：一是案件發(fā)生在熟人之間，而非陌生人之間，尤其那些即使經(jīng)過司法審判后，當事人也可能要在一個較小的社會關(guān)系圈子中生活的案件；二是案件的標的額不大或是侵權(quán)行為導致的損害不大的案件；三是經(jīng)過調(diào)解程序并不會影響當事人重要權(quán)益的案件。只要滿足這三個條件，基本上都可以劃入前置性調(diào)解案件的范疇。

3.案件調(diào)解程序與法院司法程序銜接。經(jīng)過調(diào)解委員會調(diào)解，案件一般有兩個結(jié)果：一是調(diào)解成功，簽訂了調(diào)解協(xié)議；二是調(diào)解失敗，當事人不尋求進一步救濟或?qū)で笏痉ň葷?。對于前一種情形，法律應(yīng)當賦予調(diào)解協(xié)議以執(zhí)行力，即申請人民法院進行司法確認。其中，只要調(diào)解協(xié)議不違背強行法的規(guī)定的，法院不得拒絕司法確認。法院司法確認后，當事人應(yīng)當執(zhí)行，否則另一方當事人可以申請法院強制執(zhí)行。對于后一種情形，法院應(yīng)當做好接待工作，即當事人提起訴訟時，法院應(yīng)當依法受理、審判，不得推諉。同時，需要特別注意的是，法院不得再行調(diào)解，除非當事人主動提出書面請求。如果當事人主動提出調(diào)解，且雙方同意由法庭調(diào)解的，法庭應(yīng)當進行調(diào)解。實務(wù)中，還有一種情形值得注意的是法院委托調(diào)解。一審法院認為某個案件適合于調(diào)解時，在征得雙方當事人同意的前提下，可以將案件委托給相關(guān)調(diào)解委員會進行調(diào)解。此時，可以考慮在人民法院內(nèi)單獨開辟一個場所，由調(diào)解委員會進駐。調(diào)解所需的時間不計入結(jié)案時限之內(nèi)；同時，訴訟時效中斷。法院不得對同一案件重復委托同一或不同調(diào)解組織調(diào)解。

4.法院對調(diào)解工作的指導。誠如前文所言，法院指導調(diào)解委員會的調(diào)解工作并不是領(lǐng)導，更應(yīng)當理解為支持與協(xié)助。從支持的角度而言，主要體現(xiàn)為業(yè)務(wù)經(jīng)驗、法律知識、司法確認、案件受理、強制執(zhí)行等幾個方面。其中在業(yè)務(wù)經(jīng)驗和法律知識方面，法院應(yīng)當定期進行調(diào)解協(xié)議司法確認和強制性方面信息的反饋，并開展相關(guān)法律知識的講座、培訓，或是應(yīng)調(diào)解員委員會的邀請對有關(guān)案件的法律適用進行解答等等。而從協(xié)助的角度而言，主要體現(xiàn)為法院應(yīng)主動或依申請幫助調(diào)解委員會爭取辦公經(jīng)費，改善辦公環(huán)境，推薦與篩選調(diào)解員，對相關(guān)調(diào)解工作提出建議等方面。

結(jié)語

訴調(diào)對接機制是社會糾紛大調(diào)解機制的重要組成部分。這種機制的實踐表明，基層法院已經(jīng)成為其主導力量，從而法院主導型訴調(diào)對接機制是未來發(fā)展的必然趨勢。然而，從目前的實務(wù)來看，法院主導型訴調(diào)對接機制由于法院過于能動，謙抑性不足，導致了調(diào)解受限、訴訟擴張。再者，由于缺乏外部資源的配合，法院又顯得獨木難支。從法治的角度來看，我國應(yīng)當更進一步細化此種機制。一方面，作為主導者的法院在訴調(diào)對接工作中，要找準自己的位置，真正做到不缺位、不越位、不錯位，在堅持合法自愿調(diào)解原則的前提下，秉承最終解決糾紛的理念，在履行好審判職責的同時，適度能動司法，不斷探索和嘗試訴調(diào)對接的新途徑，更好地回應(yīng)社會對和諧司法、能動司法的需求，最終真正做到定紛止爭，司法為民。另一方面，訴調(diào)對接機制應(yīng)當納入宏觀意義上國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)范疇，國家立法應(yīng)當直接或間接向各類調(diào)解組織注入制度資源、人力資源、物質(zhì)資源等等。只有實現(xiàn)調(diào)解組織調(diào)解工作的規(guī)范化、秩序化，它們才能獲得足夠的動能，才能真正解決好糾紛，防止案件大量涌入法院影響司法秩序。

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責任編校 劉正花

D915.1

A

2095-0683（2017）02-0052-06

2016-11-10

2016年度安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目（AHSKQ2016D09）；安徽省教育廳人文社會科學項目（2014sk09）

楊娟（1981-），女，河南南陽人，淮北師范大學政法學院講師，碩士。