過境免簽風險管控對策研究

姚婭婕

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

過境免簽風險管控對策研究

姚婭婕

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

過境免簽政策對提高對外開放水平、帶動經(jīng)濟社會發(fā)展具有十分重要的意義。隨著過境免簽的范圍擴大、時間延長，由此帶來的風險也在增加。本文通過對過境免簽政策依據(jù)、過境免簽發(fā)展趨勢、過境免簽存在風險及管控對策分析研究，為規(guī)范過境免簽管理、有效應對風險提供理論依據(jù)和現(xiàn)實路徑。

過境免簽；風險；管控；

過境免簽政策是世界各國實施的免簽制度中的一項重要內(nèi)容，是指外籍人士依據(jù)過境國的法律或有關規(guī)定，從一國經(jīng)轉某國前往第三國時，不必申請過境國簽證即可過境，并可在過境國進行短暫停留的政策。[1]由于這一政策能夠大量吸引外籍人員過境中轉，帶動航空運輸、旅游、商貿(mào)等相關產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，全國各地都在積極爭取擴大過境免簽范圍和時間。繼上海、江蘇、浙江三地實施跨省級行政區(qū)域144小時過境免簽政策之后，今年京津冀地區(qū)也有望實行144小時過境免簽政策。隨著過境免簽的范圍擴大、時間延長、人員增多，也給過境我國的外國人的服務和管理工作帶來了風險和挑戰(zhàn)，迫切需要對相關問題進行研究，針對可能出現(xiàn)的風險采取相應的管控措施，切實處理好便利往來與維護安全穩(wěn)定之間的關系。

一、過境免簽政策依據(jù)

（一）過境權的來源

過境免簽制度來自于第六航權——橋梁權。航權是指跨國運輸?shù)臋嗬?，是國與國之間進行談判，以協(xié)議的形式確認的。[2]過去航班中轉?？客且驗榧夹g類原因，如加油、檢修等，現(xiàn)在航班中轉除了技術考慮之外，還希望通過中轉給予旅客充分選擇行程的自由空間，從而增加航班的吸引力。而且國際上對大型樞紐機場的評價主要取決于其中轉能力，機場區(qū)位優(yōu)勢是先天的，而機場的中轉能力是可以通過相關過境免簽政策和相應的服務來提升的。

（二）過境免簽政策的法律依據(jù)

《國際民航公約》附件九對締約國的過境程序和要求作出了基本規(guī)定，這是國際法上關于過境免簽的主要依據(jù)。 《中華人民共和國出境入境管理法》第二十二條第三款規(guī)定： “持聯(lián)程客票搭乘國際航行的航空器、船舶、列車從中國過境且不離開口岸，或者在國務院批準的特定區(qū)域內(nèi)停留不超過規(guī)定時限的，可以免辦簽證”，這是國內(nèi)法關于過境免簽的主要法律依據(jù)。

（三）過境免簽適用條件

享受該政策的外籍人員應當滿足以下條件： （1）規(guī)定范圍內(nèi)的國家公民； （2）持有能證明本人國籍身份的有效國際旅行證件； （3）符合前往國家或地區(qū)入境條件；（4）持有規(guī)定時間內(nèi)從辦理口岸出境前往第三國及地區(qū)的聯(lián)程機票或者相關證明并已確定日期及座位； （5）搭載其入出境的航空公司提前向邊檢機關進行申報。

二、過境免簽發(fā)展趨勢

寬松的簽證政策是世界各國和主要旅游城市刺激入境旅游市場的通用法則。如新加坡允許過境停留 48小時，馬來西亞允許過境停留72小時，韓國針對來自不同國家中轉人員實施7天至30天不等的過境免簽政策。[3]我國過境免簽從時間看，有24小時、48小時、72小時、144小時過境免簽；從出入境口岸看，有航空口岸、海港口岸、陸地口岸；從范圍上看，有單個城市、一個省級行政區(qū)域、跨省級行政區(qū)域；從過境檢查方式看，有過境免檢、加蓋直接過境章過境和簽臨時入境許可過境。由于過境免簽政策紅利日益凸顯，各地都在積極爭取，總體發(fā)展趨勢將是時間越來越長、方式越來越多、范圍越來越廣。例如，經(jīng)國務院批準，2016年1月30日起，在上海海港口岸、陸地口岸、航空口岸以及江蘇省南京航空口岸、浙江省杭州航空口岸，對部分國家持有效國際旅行證件和144小時內(nèi)確定日期、座位前往第三國 （地區(qū)）聯(lián)程客票的人員，實行過境免辦簽證政策。這是我國第一個跨省級行政區(qū)域的過境免簽政策，過境免簽人員停留的地域范圍大幅擴大，停留的時間大幅延長，適用的口岸大幅增加，一方面提高了相關機場的中轉能力，帶動了當?shù)睾娇者\輸、旅游和商貿(mào)的發(fā)展，但是同時隨著過境人員的增多，過境范圍的拓展，出入境管理機關面臨的管控壓力也同時增大，對我們的服務水平也提出了更高的要求。

三、過境免簽面臨的風險

（一）思想認識有偏差

認識不到風險是最大的風險。一些地方在爭取和實施過境免簽政策過程中，從吸引外籍人員過境、帶動經(jīng)濟發(fā)展角度考慮問題多，希望時間越長越好、范圍越大越好、過境的人越多越好，對由此帶來的安全風險往往考慮的不充分、研究的不深入、防范措施跟不上。一些出入境管理部門，基于服從服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局的考慮，對過境免簽政策風險管控方面該提要求的沒有提，該堅持的原則沒有嚴格堅持。

（二）政策法規(guī)不配套

目前我國過境免簽由地方政府申請，報國務院或相關部門審批，尚未針對過境免簽制定全國統(tǒng)一的政策法規(guī)。開展工作的主要法律依據(jù)是 《中華人民共和國出入境管理法》 《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》和國際慣例，缺乏對過境免簽實施細節(jié)和工作程序統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)定。由于調(diào)查研究不夠，沒有頂層設計，地方各自為政，導致相關部門職責不清，工作機制不夠科學，風險管控難以規(guī)范，信息資源不能共享。

（三）免簽審核難度大

簽證是對外國人進行管理的一項重要機制。通常，來華外國人需要到我國駐外使、領館申請辦理相應類型的中國簽證。通過簽證辦理環(huán)節(jié)，對申請來華的外籍人員進行初步的審核，對于可能危害我國國家安全和社會秩序的人員不予簽發(fā)簽證。根據(jù)過境免簽政策規(guī)定，外國人只要在符合相應的條件下，即可向邊檢機關申請辦理過境免簽手續(xù)，對入境外國人的身份和來華目的的審查工作全部依靠口岸出入境邊防檢查機關進行。但從實際情況看，僅依據(jù)外國人提供的本人國際旅行證件、前往第三國或地區(qū)的機票和相關證明，難以查明其真實身份和入境目的。

（四）過境人員易失控

根據(jù)規(guī)定過境免簽人員停留范圍限定在一定行政區(qū)域，有特殊事由需要離開指定區(qū)域的，應依法向當?shù)毓矙C關出入境管理部門申請辦理簽證。從實際情況看，過境免簽人員在相關口岸辦理入境手續(xù)后到離開相關口岸前往第三國期間，辦理過境免簽手續(xù)的出入境邊防檢查機關和對外國人進行管控的公安機關出入境管理部門由于警力不足，信息有限，技術限制等原因，難以對過境外國人的行動軌跡進行有效的監(jiān)管。有時僅靠追蹤住宿登記信息了解過境免簽人員的大致方位。在當事人違反過境規(guī)定的停留區(qū)域情形下，只要最后出境的口岸在過境免簽的口岸范圍內(nèi)，出入境管理機關難以發(fā)現(xiàn)其存在的違法違規(guī)行為。一些地方的口岸邊防檢查機關和公安機關出入境管理部門缺乏責任擔當，不愿管、不善管，存在監(jiān)管死角和盲區(qū)，不僅易發(fā)生過境人員違法違規(guī)行為，而且還有可能導致過境政策被境內(nèi)外敵對勢力和恐怖分子所利用，危害我國的安全和穩(wěn)定。

（五）違法處罰力度小

對過境免簽中出現(xiàn)的偽造行程單騙取臨時入境許可、超出過境規(guī)定的時間和范圍等新情況新問題法律中沒有明確規(guī)定，如果按照當事人違反過境規(guī)定對其進行處理，缺少法律依據(jù)；如果單純從認定當事人的行為構成非法居留情形進行處理，則變相承認了當事人符合過境規(guī)定，明顯與其實際進行的出入境活動相違背。[4]根據(jù)有關規(guī)定，對出境時逾期1日的，處以警告；對逾期1日以上10日以內(nèi)的，處以每日500元人民幣的罰款。由于處罰力度小，違法成本低，難以發(fā)揮警示和震懾作用，造成一些人員濫用過境政策規(guī)避簽證辦理程序。

（六）服務保障不到位

一方面，多數(shù)過境免簽口岸出入境邊防檢查人員配備不足，部分同志業(yè)務素質偏低、服務態(tài)度較差，容易導致審核時間過長，對符合免簽條件的旅客沒有及時放行，從而引起過境免簽人員對我國邊檢服務的不滿，對不符合的辦理過境免簽手續(xù)的情況沒有及時發(fā)現(xiàn)，為國家安全穩(wěn)定埋下隱患。另一方面，一些實行過境免簽的地方交通、旅游、食宿、餐飲、商務等基礎設施不完善，服務接待能力弱，滿足不了過境免簽人員的需求，有的地方欺客、宰客問題時有發(fā)生，對當?shù)啬酥廖覈膰H形象和聲譽造成了不良影響。

四、過境免簽風險管控對策

（一）強化風險管控意識

采取正面宣傳、案例警示等多種途徑，教育引導各級各部門全面、系統(tǒng)、客觀、深入地認識過境免簽政策可能帶來的風險，將風險評估、防范納入過境免簽政策的總體規(guī)劃，貫穿過境免簽政策實施的全過程。過境免簽政策實施地的黨委、政府要認真履行風險管控主體責任，堅決防止片面追求經(jīng)濟利益而忽視政治利益、安全利益行為的發(fā)生。公安機關出入境管理部門、口岸出入境邊防檢查機關要積極向當?shù)攸h委、政府建言獻策，嚴把風險管控關，切實履行好風險管控職責。負責過境免簽政策審批的部門要把風險防范作為重要條件，嚴格實施評審，對風險防范措施不到位的一律不予審批。

（二）配套完善政策法規(guī)

由國家有關職能部門牽頭，組織過境免簽政策方面的專家學者、職能部門及一線工作人員，通過對現(xiàn)行法律法規(guī)進行梳理、借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗做法、總結提煉我國在過境免簽政策實施方面成功經(jīng)驗、吸取管控方面的問題教訓，抓緊研究包括風險管控在內(nèi)的過境免簽政策法規(guī)體系，使過境免簽政策的實施有法可依、有章可循，特別是要對風險管控管什么、誰來管、怎么管作出具體、明確的規(guī)定，為加強風險管控提供有力的政策依據(jù)和法律保障。

（三）建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

按照對等、平等、主動、務實的原則，加強與過境免簽人員所屬國、過境目的地第三國的合作，盡可能早、盡可能全地了解當事人的相關信息，特別是誠信、違法犯罪等方面的情況。按照政府主導、分工合作、齊抓共管的原則，加強公安、交通、旅游、商貿(mào)等部門的協(xié)作，增強工作合力。過境免簽口岸邊防檢查機關、過境免簽區(qū)域屬地公安機關出入境管理部門要分工協(xié)作、相互配合，建設各相關部門內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動機構。建立信息共享機制、工作對接機制、定期通報情況機制，對過境免簽人員實行全員全程全時管控。建立過境免簽風險管控責任清單，將風險管控任務落實到具體單位、部門和人頭，納入社會治安綜合考核體系，通過嚴格考核獎懲倒逼過境免簽風險管控責任落實。

（四）加強業(yè)務能力建設

按照立足當前、著眼發(fā)展的原則，根據(jù)過境免簽任務量，配齊配強相關業(yè)務部門警力。按照綜合協(xié)調(diào)、現(xiàn)場審查、信息處理、行程跟蹤等任務需要，科學設置口岸邊防檢查機關和公安機關出入境管理部門的內(nèi)部機構。以過境免簽政策、法律、業(yè)務知識、溝通能力、作風養(yǎng)成為重點內(nèi)容，加大教育培訓力度，著力提高相關業(yè)務人員發(fā)現(xiàn)解決問題能力和服務保障水平。應加大投入，積極改善相關業(yè)務部門的裝備設施條件，為做好過境免簽工作提供技術支撐。要嚴格規(guī)范審查程序，事前，對申請辦理過境免簽的旅客在辦理登機手續(xù)的時，要求航空公司將旅客的證件信息、行程信息發(fā)送到預申請過境免簽的口岸，由口岸出入境邊防檢查機關對過境旅客相關信息進行初步核查，減少不符合過境條件的人員進入我國，從源頭上進行過境免簽的控制。事中，當過境旅客來到檢查臺提出過境申請時，要對其進行嚴格查驗，按照程序，驗明當事人的真實身份，辨明聯(lián)程機票的真?zhèn)危槊鳟斒氯诵谐痰恼鎸嵞康?。事后，對辦理過境免簽的旅客信息進行匯總，搭建信息共享平臺，及時通報過境旅客動態(tài)信息，準確掌握免簽旅客入境后行程動態(tài)等情況。

（五）加大懲戒處罰力度

通過將過境免簽違法行為列入誠信不良記錄、納入禁止過境 “黑名單”、提高處罰額度、曝光典型案例等措施，進一步強化懲戒處罰措施。通過網(wǎng)絡、相關機關的宣傳櫥窗、發(fā)送信息、發(fā)放明白卡等方式，告知過境免簽人員權利、義務和注意事項，引導他們自覺遵守過境免簽各項政策法規(guī)。要通過發(fā)揮公安機關出入境管理部門的職能作用、落實屬地管理責任、建立舉報獎勵制度，及時發(fā)現(xiàn)、處罰過境違法行為，真正讓過境免簽人員在過境期間嚴格遵守我國的相關法律法規(guī)。

（六）提升服務保障水平

堅持把服務保障與風險管控有機結合起來，大力加強交通、旅游、食宿、餐飲、商務等基礎設施建設，著力提高涉外人員素質，及時、準確了解過境免簽人員各方面需要，努力為他們提供精準、細致、熱情、周到的服務。要大力整治對過境免簽人員不友好、不文明和欺客、宰客行為，切實讓過境免簽人員高興而來，滿意而去，充分展示我國開放、包容、文明、進步、合作、共贏的良好形象。

[1]陳軍.過境免簽對于機票收益和旅游收益的促進作用[J].經(jīng)濟視野,2013,(24)：460-461.

[2]申澤友.關于72小時過境免簽證政策的幾點認識[J].空運商務,2013,(10)：46-48.

[3]張媛.新型簽證模式簡析 [J].知識經(jīng)濟,2015,(3)：104-110.

[4]龔德榮,熊曉玲.對24小時免簽證過境人員違規(guī)情況的探析 [J].上海公安高等?？茖W校學報 （公安理論與實踐）,2014,(2)：24-27.

［編輯：李永新］

D631.46

A

1672-6405（2017）02-0019-03

姚婭婕 （1991-），女，河北石家莊人，中國人民武裝警察部隊學院2016級警務專業(yè)邊防檢查方向碩士研究生。

2017-04-24

中國人民武裝警察部隊學院研究生創(chuàng)新計劃項目 “144過境免簽政策研究”研究成果。