開放大學(xué)教育質(zhì)量保證的法律機(jī)制
——兼論美國開放大學(xué)的辦學(xué)經(jīng)驗

北京開放大學(xué)懷柔分校 張芳霞

質(zhì)量是開放大學(xué)的生命線和靈魂，是開放大學(xué)的立足、生存、健康、穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵因素。一般來說，開放大學(xué)的教育質(zhì)量保證制度包括內(nèi)部和外部兩部分。內(nèi)部質(zhì)量保證依賴于高校的內(nèi)部自治，而外部質(zhì)量保證主要涉及到開放大學(xué)以外的客觀存在的各種影響因素的總和，其中外部環(huán)境中關(guān)于開放大學(xué)外部質(zhì)量保證法律法規(guī)是規(guī)范或引導(dǎo)開放教育改革與發(fā)展的一個重要的因素。

一、中國開放大學(xué)外部質(zhì)量保證法規(guī)的現(xiàn)狀

從20世紀(jì)90年代中期至今，我國遠(yuǎn)程開放教育走出了一條基本適應(yīng)我國國情的、具有自己特色的發(fā)展道路，三十多年的時間，培養(yǎng)出了950萬名本?？飘厴I(yè)生，對于推進(jìn)高等教育大眾化、促進(jìn)教育公平、提升國民素質(zhì)做出了巨大的貢獻(xiàn)。2010年《教育規(guī)劃綱要》明確提出要“辦好開放大學(xué)”，適應(yīng)形勢的發(fā)展，廣播電視大學(xué)改革創(chuàng)新，成功實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，2012年7月31日三所開放大學(xué)的成立和揭牌，使我國的遠(yuǎn)程開放教育站在了新的歷史起點。

1998年《高等教育法》第十五條的規(guī)定，是第一次在法律層面上提到“遠(yuǎn)程教育”，并且從國家立法高度確定了“國家支持”的方針。此后《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》正式提出實施“現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”，形成開放式教育網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系。這一計劃的實施為發(fā)展我國遠(yuǎn)程教育起了推波助瀾的重要作用。

從1999年至今，教育部和相關(guān)機(jī)構(gòu)出臺了《關(guān)于開展“中央電大人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”項目研究工作的通知》等十多部政策法規(guī)，為建立新的網(wǎng)絡(luò)教育格局提供了保證，提高了遠(yuǎn)程高等教育的辦學(xué)質(zhì)量和社會聲譽(yù)，對有效指導(dǎo)和規(guī)范遠(yuǎn)程開放教育的發(fā)展等方面起到了非常重要作用。

二、現(xiàn)有法規(guī)存在的問題

第一，配套立法嚴(yán)重滯后，不健全。

第二，現(xiàn)有的法規(guī)層次較低，范圍狹窄。

現(xiàn)有的法規(guī)層次比較低，國家立法機(jī)關(guān)通過的法律只有《高等教育法》提及了遠(yuǎn)程教育，而且僅一句話帶過。行政法規(guī)方面，雖然在《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》和《綱要》等中明確提出了現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，但這只停留在號召層次上。眾多的以通知、會議紀(jì)要形式發(fā)布的政策文件，給人的感覺是可執(zhí)行可不執(zhí)行，對開放大學(xué)的良性發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約作用。

第三，法規(guī)內(nèi)容不健全，操作性差。

三、美國開放大學(xué)外部質(zhì)量保證的法規(guī)解讀

（一）美國相關(guān)政策法規(guī)的形成

美國是世界上遠(yuǎn)程高等教育最為發(fā)達(dá)的國家之一，也是教育法規(guī)最為發(fā)達(dá)的國家，對遠(yuǎn)程教育規(guī)定的相關(guān)法律是相當(dāng)完備的，對發(fā)展遠(yuǎn)程教育起到了關(guān)鍵性的作用。1965年，美國政府修訂了《高等教育法》，1993年通過了國際信息系統(tǒng)法案，1996年8月美國國會通過的公共法104～104通信法案， 1997年，美國聯(lián)邦電信委員會制定了對教育領(lǐng)域的電信優(yōu)惠政策。1998年，美國國會再一次修訂《高等教育法》，修訂后賦予各州更大的立法權(quán)，在這一法律的指導(dǎo)下，各州在教育方面都享有較大的權(quán)力，幾乎各州都有自己的遠(yuǎn)程教育法規(guī)。

（二）美國政策法規(guī)的大體框架

美國沒有專門的遠(yuǎn)程教育法規(guī)，美國遠(yuǎn)程教育的相關(guān)政策法規(guī)散見于國家法律、指導(dǎo)原則、指導(dǎo)方計、政策建議、報告書等，體現(xiàn)形式主要有：國家立法(law)，政策建議(recommendation)、指導(dǎo)原則(guiding principle)、標(biāo)準(zhǔn)(standard)、指導(dǎo)方針(guideline)、報告書(report)等。

（三）美國法規(guī)呈現(xiàn)出的特點

1．政府重視，法規(guī)比較完備

在美國，相關(guān)政策法規(guī)中，都有遠(yuǎn)程高等教育相關(guān)規(guī)定。這些法規(guī)對其遠(yuǎn)程教育辦學(xué)特色的形成和迅速發(fā)展起到了極為深刻的影響，加速了美國遠(yuǎn)程教育的發(fā)展。

2．法規(guī)有針對性，適時完善，可操作性強(qiáng)

美國非常重視立法的時效性，美國開放大學(xué)發(fā)展歷程中的每一個重要環(huán)節(jié)都有法律政策的支持，多次通過《高等教育法修正案》就是典型，有效地保障教育質(zhì)量的穩(wěn)定和提高。相關(guān)法律政策隨著發(fā)展情況的不同而隨時做出調(diào)整和改進(jìn)，有著很強(qiáng)的目標(biāo)和針對性，可操作性比較強(qiáng)。

3．注重實用，體制靈活，聯(lián)邦和州有機(jī)統(tǒng)一

美國聯(lián)邦政府除了在幾個大法方面進(jìn)行規(guī)約外，很少干涉州的具體立法。因此，美國各州的遠(yuǎn)程教育法規(guī)體制是靈活多樣的。幾乎各州都有自己的遠(yuǎn)程教育法規(guī)，據(jù)不完全統(tǒng)計，美國共有44個州對遠(yuǎn)程高教進(jìn)行了立法。而且還有教育政策研究機(jī)構(gòu)為本州政府制定和修改政策提供咨詢建議和報告，并在具體實施中起著主要作用。

四、對我國的啟示

(一)完善配套法規(guī)

法律法規(guī)是開放大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。遠(yuǎn)程教育發(fā)達(dá)的國家如美國等，都是通過國家或省、州級立法機(jī)構(gòu)頒布法規(guī)予以保障的。為適應(yīng)構(gòu)建終身教育體系的需求，就必須抓緊對現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行及時的立、改、廢工作，盡快出臺與相配套的、內(nèi)容詳實、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)體系。

（二）提高法規(guī)層次

要使開放大學(xué)健康有序發(fā)展，提高政策法規(guī)的層次是必由之路。將一些政策性意見和指導(dǎo)方針，以及行政規(guī)章上升為法律法規(guī)，將相關(guān)的文件決定、眾多的通知、會議紀(jì)要等通過整理分析上升為者行政規(guī)章。使其成為政府對教育質(zhì)量保障進(jìn)行宏觀管理與調(diào)控的有效手段，使各級開放大學(xué)在辦學(xué)過程的偏差及時得到監(jiān)督和糾正。

（三）加強(qiáng)地方立法

地方法規(guī)是在開放大學(xué)依法治教建設(shè)中起重大作用的的一種立法成果。國家層面的法律法規(guī)只能作原則性的規(guī)定，而且這些規(guī)定也不可能完全適應(yīng)各地情況，需要地方根據(jù)這些原則規(guī)定來制定具體化的實施細(xì)則或補(bǔ)充變通的規(guī)定。這既可以保證國家開放大學(xué)發(fā)展的統(tǒng)一性，同時也能滿足不同地區(qū)的實際需要。

總之，辦好開放大學(xué)是教育改革發(fā)展的一項全新事業(yè)，也是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，保證其教育教學(xué)質(zhì)量是開放大學(xué)的生命線和靈魂，因此，一套操作性強(qiáng)、適合現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育發(fā)展規(guī)律的新的政策法規(guī)的出臺有著深遠(yuǎn)的影響和意義。