排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系的新定位

李春霞

寶安區(qū)環(huán)境保護(hù)和和水務(wù)局

排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系的新定位

李春霞

寶安區(qū)環(huán)境保護(hù)和和水務(wù)局

雖然我國(guó)實(shí)行排污許可證制度多年，但這項(xiàng)制度沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。在對(duì)生態(tài)環(huán)境空前重視的新形勢(shì)下，應(yīng)強(qiáng)化這一制度的施行。本文從強(qiáng)化許可證制度優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)持續(xù)性達(dá)標(biāo)排放、整合相關(guān)法規(guī)制度三個(gè)方面探討了排污許可證制度的必要行、可行性與實(shí)效性以及新的定位策略。

排污許可證；環(huán)境管理；新定位

1 引言

當(dāng)前，排污許可證制度在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了20余年。但是，長(zhǎng)期以來，該制度的施行僅限于試點(diǎn)的省份。而且，在這一制度的施行過程中，對(duì)有關(guān)行為的限制還局限于排污的申請(qǐng)登記與總量控制方面，其在限制污染物排放政策體系中的地位并不明確。在排污許可證制度下，可對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，從而減少交易的成本，解決因產(chǎn)權(quán)不清晰而產(chǎn)生的外部性與搭便車等問題[1]。在我國(guó)，治理污染的很多制度都是在特定歷史時(shí)期形成的，有其階段性的針對(duì)性，多項(xiàng)制度之間的銜接和聯(lián)系不夠緊密。在此情況下，進(jìn)一步強(qiáng)化優(yōu)化排污許可證制度，并以此為契機(jī)對(duì)制度體系進(jìn)行整合，可以有效解決制度之間的矛盾問題。當(dāng)前，我國(guó)大氣污染、水資源污染等形勢(shì)嚴(yán)峻，這對(duì)發(fā)揮排污許可證制度作用提出了新要求，即不但要對(duì)排放問題進(jìn)行控制，還要做到持續(xù)性的達(dá)標(biāo)排放。全面強(qiáng)化排污許可證制度，有利于整合我國(guó)存在的繁雜松散、高成本、低效率的政策制度，從而提高管理效率，增強(qiáng)管理效果。

2 進(jìn)一步強(qiáng)化排污許可證制度的優(yōu)勢(shì)

在排污許可證制度下，企業(yè)排污必須以購買排污許可證為前提，為有利于實(shí)現(xiàn)排污收費(fèi)和排污權(quán)交易之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。當(dāng)前，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境管理的制度，主要有環(huán)評(píng)和三同時(shí)。在環(huán)評(píng)中，對(duì)項(xiàng)目建成后可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)，在此基礎(chǔ)上按照排放有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)生產(chǎn)工藝以及當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量提出環(huán)境保護(hù)要求。按照這一要求，三同時(shí)對(duì)建設(shè)施工是否符合要求、環(huán)保方案有沒有落實(shí)、周邊環(huán)境有無影響與惡化等進(jìn)行檢測(cè)與驗(yàn)收，并給予評(píng)價(jià)。驗(yàn)收通過以后，政府才予以發(fā)放排污許可證。未通過的，按照要求進(jìn)行整改合格后才予以發(fā)放許可證。企業(yè)獲得許可證后方可投入生產(chǎn)，在生產(chǎn)階段由環(huán)保行政主管部門進(jìn)行監(jiān)管。在這里，環(huán)保與三同時(shí)制度為企業(yè)設(shè)定了準(zhǔn)入的條件，也使排污許可證發(fā)揮了生產(chǎn)合法性的證明功能，使環(huán)境管理更加具有可控性[2]。在排污許可證中，詳細(xì)規(guī)定排放的問題、濃度等具體指標(biāo)，這是環(huán)保行政主管部門進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。當(dāng)前，在環(huán)評(píng)與三同時(shí)制度執(zhí)行過程中還存在一些突出問題，主要表現(xiàn)在先建后評(píng)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)不執(zhí)行有關(guān)要求，項(xiàng)目建成后環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重等，因此，需要排放許可證作為法律文件對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行準(zhǔn)入性和持續(xù)性的管理。

3 通過排污許可證制度實(shí)現(xiàn)持續(xù)性達(dá)標(biāo)排放

在大氣環(huán)境治理中，其目標(biāo)應(yīng)確定為改善空氣質(zhì)量，強(qiáng)化公共福利，保障公眾健康，提升生產(chǎn)能力。對(duì)于大氣排放的管理與控制，其工作的核心應(yīng)為確定排放標(biāo)準(zhǔn)，使排污許可證制度在排放管理方面發(fā)揮作用，一方面在總量控制的前提下對(duì)排放權(quán)進(jìn)行分配，另一方面還要重點(diǎn)關(guān)注排污的持續(xù)達(dá)標(biāo)。在我國(guó)的環(huán)境管理工作中，對(duì)于年均數(shù)據(jù)關(guān)注較多，而對(duì)于日均數(shù)據(jù)或時(shí)均數(shù)據(jù)則重視不夠。目前，西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)把排污許可證制度當(dāng)作控制固定污染源排放的重要政策手段。實(shí)施許可證制度，把排放源須遵循的標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)進(jìn)行整合，使排放標(biāo)準(zhǔn)具體化、可操作化，有利于環(huán)境管理的規(guī)范化，有利于實(shí)現(xiàn)污染源的持續(xù)性達(dá)標(biāo)排放。在美國(guó)，許可證把所有的適用法規(guī)要求包含了進(jìn)來，其中有排放標(biāo)準(zhǔn)、排放限值、達(dá)標(biāo)舉證、達(dá)標(biāo)計(jì)劃、監(jiān)測(cè)要求、檢查要求等，這為排放源遵循有關(guān)法規(guī)和政府進(jìn)行監(jiān)督提供了可靠依據(jù)。按照目前我國(guó)的法規(guī)，在排污許可證目標(biāo)的界定上，還是以控制總量為主，對(duì)于持續(xù)性達(dá)標(biāo)排放沒有作為重點(diǎn)。依據(jù)當(dāng)前的排放標(biāo)準(zhǔn)，也不能清晰對(duì)“達(dá)標(biāo)”進(jìn)行界定。因?qū)ξ廴驹吹谋O(jiān)測(cè)沒有統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)，故不能保證排放源與政府監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)完全一致，有關(guān)部門對(duì)企業(yè)的監(jiān)查與處罰也缺少準(zhǔn)確的依據(jù)，導(dǎo)致管理上不統(tǒng)一、不規(guī)范。實(shí)施許可證制度，在大氣質(zhì)量管理方面，要以大氣總體質(zhì)量的改善為終極的目標(biāo)，不局限于控制總量，而是通過實(shí)施許可證制度，對(duì)排放源從建設(shè)到使用的全過程的排放進(jìn)行控制，從每一個(gè)環(huán)節(jié)上降低污染。

4 圍繞許可證制度整合相關(guān)法規(guī)制度

對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全過程進(jìn)行環(huán)境管理，需要一個(gè)復(fù)雜的制度體系為支撐，這個(gè)體系應(yīng)立足于全局，形成相互協(xié)調(diào)、完整嚴(yán)密、可操作性強(qiáng)、運(yùn)作高效的制度系統(tǒng)。實(shí)施許可證制度，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑。作為日常管理的手段，它不僅發(fā)揮“許可”的功用。在許可證制度實(shí)施過程中，可將其進(jìn)行制度性設(shè)計(jì)，在制度體系中把排放標(biāo)準(zhǔn)作為核心，再捆綁其他的法規(guī)政策，如環(huán)評(píng)、三同時(shí)、監(jiān)測(cè)方案、排放收費(fèi)、環(huán)保監(jiān)管、排放口管理、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、達(dá)標(biāo)識(shí)別、排放標(biāo)準(zhǔn)、排放申報(bào)等，從而形成一個(gè)綜合的、整體的制度體系[3]。其中，將環(huán)評(píng)、三同時(shí)和排放申報(bào)作為發(fā)放許可證的必要條件，不達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)不予發(fā)放，那么其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為也失去了合法性，這對(duì)環(huán)境管理來講具有較強(qiáng)的確定性。這也有利于使排放企業(yè)更具警覺性與責(zé)任感，加強(qiáng)自我監(jiān)管，從而降低由于環(huán)境問題而付出高昂成本。同時(shí)，也有利于提高排放單位所提供信息的準(zhǔn)確性和可靠性。具備了這些內(nèi)容，排污許可證就不再是“通行證”，一通無憂，而對(duì)于排放單位全過程的行為形成了制度約束，使排放單位更具法治意識(shí)。

5 結(jié)語

在我國(guó)的排污許可證制度實(shí)行上，一方面尚未得到普遍性推廣，一方面對(duì)持續(xù)性排放的關(guān)注不足，致使其發(fā)揮作用有限。在當(dāng)前污染治理形勢(shì)嚴(yán)峻，大力開展生態(tài)文明建設(shè)的背景下，要高度重視排污許可證的現(xiàn)實(shí)重要性。要進(jìn)一步強(qiáng)化這一制度在政策法規(guī)體系中的地位，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，并通過實(shí)行排污許可證制度將持續(xù)性達(dá)標(biāo)排放作為關(guān)注的重點(diǎn)。同時(shí)，以排污許可證為核心，對(duì)相關(guān)的政策法規(guī)制度進(jìn)行整合，增強(qiáng)對(duì)排放監(jiān)管的實(shí)效性與連續(xù)性。

[1]宋國(guó)君,韓冬梅,王軍霞等.中國(guó)水排污許可證制度的定位及改革建議[J].環(huán)境科學(xué)研究,2012,25(9):1071～1076.

[2]蘇丹,王鑫,李志勇等.中國(guó)各省級(jí)行政區(qū)排污許可證制度現(xiàn)狀分析及完善[J].環(huán)境污染與防治,2014,36(7):84～91,96.

[3]盧瑛瑩,馮曉飛,陳佳等.基于“一證式”管理的排污許可證制度創(chuàng)新[J].環(huán)境污染與防治,2014,36(11):89～91.

李春霞 性別：女，出生年月：1980.1.11，籍貫：廣東紫金，職稱：環(huán)境管理中級(jí)工程師，研究方向：環(huán)境管理