新常態(tài)背景下行政問責(zé)治理研究

楊慶穎

（安徽國防科技職業(yè)學(xué)院 思政部，安徽 六安 237005）

新常態(tài)背景下行政問責(zé)治理研究

楊慶穎

（安徽國防科技職業(yè)學(xué)院 思政部，安徽 六安 237005）

“新常態(tài)”即“反常的現(xiàn)實正逐步變?yōu)槌B(tài)”，是2014年5月上旬習(xí)近平總書記在河南考察時提出的。其實質(zhì)是對“從階段性特征出發(fā)”和“認(rèn)識階段性特征”兩個命題的理性思考和范式建構(gòu)。新常態(tài)背景下行政問責(zé)治理研究就是從“新常態(tài)”的背景出發(fā)，探索行政問責(zé)治理價值理性的理論闡釋和新常態(tài)治理范式實踐命題的現(xiàn)實演繹。希望通過這種辯證反思與范式建構(gòu)可以為實現(xiàn)新常態(tài)背景下行政問責(zé)治理的“善治”預(yù)期提供助力。

“新常態(tài)”；行政問責(zé)治理；理性闡釋；實踐建構(gòu)

一、新常態(tài)背景下行政問責(zé)治理概述

“新常態(tài)”（New Normal），顧名思義就是指“反常的現(xiàn)實正逐步變?yōu)槌B(tài)”[1]。2014年5月上旬，習(xí)近平總書記在河南考察時指出，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，要增強信心，從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)。這是新一代中央領(lǐng)導(dǎo)首次以“新常態(tài)”描述中國經(jīng)濟(jì)。“新常態(tài)”一詞本意僅指向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一種現(xiàn)象、一種形態(tài)，但自習(xí)總書記提出這個“話語”概念之后，“新常態(tài)”成為理論和實踐使用頻度相當(dāng)高的概念之一。因此，“新常態(tài)”一詞也就成為各領(lǐng)域描述、分析相關(guān)領(lǐng)域問題的核心話語，并形成相應(yīng)的話語體系，以解釋指向領(lǐng)域的現(xiàn)象、指導(dǎo)指向領(lǐng)域的治理范式建構(gòu)和破解指向領(lǐng)域的困境與桎梏。然而在闡述“新常態(tài)”，重構(gòu)“新常態(tài)+”典型行為范式的過程中須在決策上秉承“平常心”，在執(zhí)行上保持決策對行政的穩(wěn)定性定力，克服現(xiàn)實困境與桎梏，加快行動主體網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和行動協(xié)同的轉(zhuǎn)型升級。即順應(yīng)習(xí)近平總書記指出的“從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)”[2]，亦意味著我們還需把握“正確認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征”的戰(zhàn)略寓意[3]。只有“從階段性特征出發(fā)”和“認(rèn)識階段性特征”兩個層面演繹指向領(lǐng)域的新常態(tài)，我們才能應(yīng)用好“新常態(tài)”這一話語范式，發(fā)揮其治理范式應(yīng)有的價值功用。

行政問責(zé)是對現(xiàn)代責(zé)任政府行政過程中權(quán)力與責(zé)任相符原則的價值所求，實質(zhì)是行政主體實現(xiàn)其責(zé)任價值的一種自律或自我控制；其行政問責(zé)治理是通過防止和阻止行政主體“濫用或誤用公共權(quán)力”、強化“無功便是過”的治理范式建構(gòu)，以塑造一個高效、誠信和責(zé)任的行政主體[4]。相對于現(xiàn)代責(zé)任政府的行政問責(zé)，傳統(tǒng)行政問責(zé)治理范式較為簡單，是一種基于解釋性方法導(dǎo)向的“答應(yīng)范式”問責(zé)，或者說是對政治授權(quán)的一種責(zé)任回應(yīng)性闡釋，是通過外部控制實現(xiàn)行政責(zé)任控制。而現(xiàn)代責(zé)任政府的行政問責(zé)治理以羅美澤克的 “期望管理范式”研究成果較具有代表性。該行政問責(zé)治理是行政主體主動性問責(zé)，是行政體系內(nèi)部對行政過程中出現(xiàn)的外部性的一種責(zé)任控制，是以不同標(biāo)準(zhǔn)分類、不等強度比較的問責(zé)，更是一種系統(tǒng)化的體系問責(zé)[5]。而從新公共管理的視角來說，行政問責(zé)治理因基于行政效率追求基礎(chǔ)之上更加強調(diào)行政公共性效果的內(nèi)涵變化而愈加重要，因“顧客導(dǎo)向”服務(wù)理念凸顯而愈加動態(tài)化，因由過程問責(zé)向結(jié)果問責(zé)轉(zhuǎn)變而使行政問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)愈加復(fù)雜[6]。

新常態(tài)背景下行政問責(zé)其治理是指“從階段性特征出發(fā)”和“認(rèn)識階段性特征”兩個層面的視域里，厘清行政問責(zé)內(nèi)涵與外延，以及過去、現(xiàn)在和未來，乃至中外的同時，運用治理的思維理念和方法體系完成行政問責(zé)現(xiàn)象梳理、桎梏破解、范式建構(gòu)和預(yù)期意圖實現(xiàn)，從而實現(xiàn)新常態(tài)背景下，“行政問責(zé)”和“治理”的“操作命題及其方法體系”的知識科學(xué)的雙本體建構(gòu)（哈貝馬斯在《認(rèn)識與興趣》一書中表達(dá)了對知識學(xué)的重構(gòu)式理解：“知識學(xué)替代認(rèn)識論，表現(xiàn)為認(rèn)識著的主體‘人’不再是坐標(biāo)系……知識學(xué)放棄認(rèn)識著的主體‘人’的問題，把注意力直接集中在科學(xué)上，即集中在‘作為命題’和‘處理問題的方法體系’”兩個層面）[7]。

二、新常態(tài)背景下，行政問責(zé)治理的理性闡釋

（一）行政問責(zé)治理是現(xiàn)代責(zé)任政府的必由之路

“責(zé)任政府”在西方萌芽于古希臘羅馬、奠基于西歐的中世紀(jì)，產(chǎn)生于近代[8]。這意味古希臘羅馬時期和中世紀(jì)時期對“民意”的回應(yīng)是有限的，近代資本主義復(fù)興時期對“民意”的全面回應(yīng)，以及當(dāng)代對“民意”的回應(yīng)充滿著多元復(fù)合的思考與建構(gòu)。而現(xiàn)代責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排[9]。作為民主政治時代的一種基本價值理念，它存有兩個層面的寓意。即一方面，它是基于主觀的行政人員倫理自主性的內(nèi)在約束，或者說忠誠、良心和認(rèn)同；另一方面，它是基于客觀的法令規(guī)章層面的以及上級交付的義務(wù)責(zé)任，或者說外部約束。然不論內(nèi)在約束還是外在約束都要求政府就其行政行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，積極的滿足和實現(xiàn)公民的正當(dāng)要求。如溫家寶總理曾提出，政府和執(zhí)政黨的一切權(quán)力來源于人民，是人民的授予，因此我們必須對人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)、提高人民的生活水平、獲得人民群眾對黨、對國家的信任和忠誠。這就要求我們行政機(jī)關(guān)在實施行政行為過程中使用權(quán)力必須承擔(dān)責(zé)任后果、侵犯人民行政相對人的合法權(quán)益必須賠償，整個行政權(quán)力運行過程必須接受國家其他機(jī)關(guān)、社會和公民的監(jiān)督[10]。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法行政、公民參與、信息公開的原則建立起來的以行政首長和部門行政負(fù)責(zé)人為重點的行政問責(zé)制為公共行政改革和責(zé)任政府建設(shè)提供了一套良好的責(zé)任機(jī)制。它能夠強化政府官員的政治責(zé)任和道德責(zé)任意識，以問責(zé)結(jié)果作為威懾力量使他們的行為處于透明、可控的狀態(tài)。主動接受人們?nèi)罕姷谋O(jiān)督和質(zhì)詢，改進(jìn)工作績效、提高公共服務(wù)水平。為現(xiàn)代責(zé)任政府的建立提供動力支持?？梢?，建設(shè)現(xiàn)代責(zé)任政府是我國行政體制改革的重要內(nèi)容和民主政治發(fā)展的必然選擇，而行政問責(zé)制更是構(gòu)建現(xiàn)代責(zé)任政府的重要載體和表現(xiàn)形式[11]。

（二）行政問責(zé)治理是依法行政的關(guān)鍵舉措

依法行政是指行政主體運用行政權(quán)力管理公共事務(wù)，而這個行政權(quán)力的產(chǎn)生與運行，以及監(jiān)控和評估必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。它是依法治國的關(guān)鍵，更是行政問責(zé)之基本精神和基本觀念的集中體現(xiàn)[12]。這個過程意味著以“法”的存在為前提，以“行政”的過程與結(jié)果為載體，以“依”作為目標(biāo)價值實現(xiàn)的路徑和方式方法。然不論前提、載體，還是方式方法都要考量和評估，這就離不開后置式的責(zé)任考察，當(dāng)然這是一個長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程[13]。它既需要頂層的科學(xué)設(shè)計，更需要中、低層實踐的合理、合法性堅守。故黨的十六大明確提出“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”，認(rèn)為依法推進(jìn)依法行政、探索和完善以首長問責(zé)為重點的行政問責(zé)制，是中國共產(chǎn)黨加強黨員干部隊伍吏治整頓工作、建設(shè)社會主義法治國家的重要舉措。依法行政要求政府必須為自己的行為負(fù)責(zé)，即政府和各政黨必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)活動，違法必須承擔(dān)法律規(guī)定的相應(yīng)責(zé)任。依法做到執(zhí)法有依據(jù)、權(quán)力受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償。此外，“在政府的行政管理過程中，政府的行政行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按法定程序?qū)嵤?，?yán)格依法行政，行政權(quán)不得濫用，必須受法律的制約，濫用行政權(quán)力造成的損害必須能夠經(jīng)過法定程序予以救濟(jì)，并對行政違法責(zé)任人追究責(zé)任”[14]?？傊?，行政問責(zé)制，是政府實現(xiàn)依法行政的一種自我控制機(jī)制，其實質(zhì)在于規(guī)范行政官員權(quán)力的規(guī)范行使、防止濫用權(quán)力和消極作為，積極履行法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限，依法行政。

（三）行政問責(zé)是政治信任的邏輯演繹

馬克斯·韋伯曾提出統(tǒng)治與被統(tǒng)治的穩(wěn)定性一定程度上取決于兩者關(guān)系的信任程度，而且韋伯傾向于合法合理性的信任關(guān)系建構(gòu)[15]。哈貝馬斯則認(rèn)為政治信任或者說政治公信力僅有合法性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要對普通大眾利益的維護(hù)[16]。按哈貝馬斯的觀點合法性的深層本質(zhì)在于政治設(shè)計和安排得到規(guī)范的有效性支持才能形成公眾認(rèn)可的規(guī)則體系和基于規(guī)則體系的現(xiàn)實運行，而要得到規(guī)范的有效性支持，則必須使得既定的政治設(shè)計和安排能夠起著保護(hù)普遍大眾利益的作用，畢竟經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，政治信任也概莫能外。

根據(jù)經(jīng)典現(xiàn)代化理論，政治信任可劃分為傳統(tǒng)、過渡和現(xiàn)代三種模式[17]。即人格信任主導(dǎo)的傳統(tǒng)型，人格信任日益消解、制度信任逐步成長的過渡型，人格信任制度化的現(xiàn)代型三種。這種模型的演化實質(zhì)是通過制度化不信任體系建設(shè)來提高政治預(yù)期、降低政治風(fēng)險。如孟德斯鳩說過，絕對權(quán)力絕對腐敗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇見界限的地方才休止。因此要規(guī)范行政人員的行為、打擊腐敗，就必須通過法律制度嚴(yán)格監(jiān)督和問責(zé)公職人員的行政行為。當(dāng)前我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，各種社會矛盾比較突出，特別是法治建設(shè)長期滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共權(quán)力得不到有效的制約和監(jiān)督。同時，一部分黨員干部、行政領(lǐng)導(dǎo)生活腐化、以權(quán)謀私、貪污腐敗等等現(xiàn)象層出不窮，這必然損害普通大眾的利益訴求，必將引起廣大人民群眾的極大不滿，敗壞黨和政府的形象、嚴(yán)重?fù)p害政治信任。中國政府行政管理體制改革過程中制度創(chuàng)新——行政問責(zé)制，正是對廣大公民治理腐敗的制度化的積極回應(yīng)。行政問責(zé)不僅對嚴(yán)重違反國家法律法規(guī)的官員給予制裁，還對那些社會影響較大的、僅僅涉及官員個人品德操守、職業(yè)規(guī)范的行為予以問責(zé)，有效彌補法律的不足。當(dāng)前我國政府從“反腐風(fēng)暴”、“審計風(fēng)暴”等運動反腐到行政問責(zé)的制度反腐的行政治理過程表明，中國政府懲治腐敗的長效機(jī)制已在逐步建立，隨著行政問責(zé)制的進(jìn)一步推廣，必將大大增強官員的公共服務(wù)意識、密切黨群關(guān)系、增強政治信任的范式建構(gòu)。

三、行政問責(zé)視域中，新常態(tài)治理范式的實然建構(gòu)

（一）合理劃分權(quán)限，明確責(zé)任界限與評價標(biāo)準(zhǔn)

目前我國行政問責(zé)治理范式存在權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)不等的突出問題，與此同時黨政之間、政府不同層級之間、正職副職之間的責(zé)任等難以確定，已經(jīng)成為我國地方政府實施行政問責(zé)制的重要障礙。同時某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)者大權(quán)包攬，搞一言堂，但以民主集中制的會議表象出現(xiàn)，導(dǎo)致很多“經(jīng)過集體討論決定”的豆腐渣工程、腐敗工程層出不窮，即便是后來追究責(zé)任也落實不到具體的人身上，這都是權(quán)責(zé)不清留下的后遺癥，因此需要構(gòu)建合理有效的行政問責(zé)制。要構(gòu)建合理有效的行政問責(zé)治理范式必須從源頭上對政府的權(quán)力、職責(zé)將進(jìn)行充分、詳細(xì)的劃定和規(guī)范，并以此為標(biāo)準(zhǔn)評價政府的行政問責(zé)行為，評估行政問責(zé)結(jié)果。而對政府及其負(fù)責(zé)人的崗位職責(zé)、職能、權(quán)限的界限劃分主要通過制定職位說明書完成的。我們這個過程應(yīng)從兩個方面入手：第一，嚴(yán)格劃分黨與政府的權(quán)責(zé)界限，明確評價標(biāo)準(zhǔn)。要按照黨政職能分開原則，落實黨委政府的職責(zé)，劃分黨委政府各自的責(zé)任范圍、責(zé)任性質(zhì)。第二，明確劃分政府內(nèi)部責(zé)任，完成評價標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)。即理順政府內(nèi)部橫向部門和縱向部門的責(zé)、權(quán)關(guān)系，劃分正職、副職的責(zé)任性質(zhì)和責(zé)任承擔(dān)方式。我們認(rèn)為，只有如此，才能合理劃分權(quán)限，明確行政主體的責(zé)任界限以及評價標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)；只有如此，才能完成新常態(tài)治理的范式建構(gòu)。

（二）強化黨內(nèi)問責(zé)

“中國的各種政治關(guān)系和較為重要的政治現(xiàn)象，都在一定程度上包含著‘黨政關(guān)系’的因素。盡管這種包含是直接或間接的，是明顯的或是隱含的，但都是確實存在的，并無不在其中起關(guān)鍵性作用?！盵18]這是對中國共產(chǎn)黨和行政系統(tǒng)的高度耦合的政黨科層制的精確表達(dá)。我國中國共產(chǎn)黨在國家政治生活和經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中處于領(lǐng)導(dǎo)核心作用，中國共產(chǎn)黨通過思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)引領(lǐng)國家社會主義建設(shè)的方向。因此，作為行政體制改革的關(guān)鍵，地方政府問責(zé)制也深受這種“黨政關(guān)系”的影響。如果僅就行政問責(zé)制而論問責(zé)，是無法從根本上解決問題的。所以依據(jù)黨政職能分開的原則，對于黨委職責(zé)的重大事項如政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、國家法律法規(guī)以及上級黨委的重要工作部署不力，造成嚴(yán)重后果；在意識形態(tài)工作方面出現(xiàn)重大問題，造成嚴(yán)重不良影響；在組織人事上決策失誤或者用人失察、失誤造成嚴(yán)重后果或干部群眾反映強烈；中國共產(chǎn)黨系統(tǒng)內(nèi)部黨員的違章（黨章）違紀(jì)行為等，由中國共產(chǎn)黨發(fā)動的問責(zé)，是依靠黨章、黨紀(jì)來實現(xiàn)的?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》已明確規(guī)定了詢問、質(zhì)詢、撤換、罷免等制度，為黨內(nèi)問責(zé)制度的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，未來黨內(nèi)問責(zé)制度建設(shè)主要從細(xì)化黨內(nèi)問責(zé)對象、細(xì)化黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)過程與結(jié)果問責(zé)機(jī)制、加強黨內(nèi)問責(zé)的理論建構(gòu)等三個角度展開。

（三）健全人大問責(zé)

問責(zé)的核心是“民意”的問責(zé)，即西方傳統(tǒng)政治授權(quán)的應(yīng)答式問責(zé)。在我國，人大是我國人民參政議政、發(fā)表公眾心聲的主要政治舞臺，因而是我國實施問責(zé)制的最具權(quán)威的國家機(jī)關(guān)。我國《憲法》和地方組織法等法律規(guī)定了各級人大及其常委會行使質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等。但在“新常態(tài)”的今天，我國的行政問責(zé)還是單一的“上問下責(zé)”（等級問責(zé)，以黨委問責(zé)居首位），而處于權(quán)力問責(zé)環(huán)節(jié)鏈最高端的權(quán)力機(jī)關(guān)卻出現(xiàn)“失語狀態(tài)”。所以為了完善我國行政問責(zé)的法律規(guī)范和制度實踐，進(jìn)一步健全人大問責(zé)是我國政府當(dāng)前極其緊迫的政治任務(wù)。要強化以人大為核心的異體問責(zé)工作。具體來說，首先應(yīng)完善選舉制度，擴(kuò)大差額選舉，特別是完善基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）人大、政府主要領(lǐng)導(dǎo)選舉、推進(jìn)縣級人大直選，讓人民群眾擁有“用腳投票”的權(quán)力，用選票來問責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，用選票來監(jiān)督縣級人大、問責(zé)政府的政治過程。其次，可以一定程度上實行人大代表的專職化，提高人大代表參政議政的能力和作為公民代言人的政治素養(yǎng)。最后，以立法形式明確規(guī)定和細(xì)化說明各種人大問責(zé)的方式的操作程序以及權(quán)力使用范圍。如人大享有的對政府行為監(jiān)督問責(zé)的直接作用——審查權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)，必須明確規(guī)定其操作方式和運行機(jī)制[19]。使其真正成為人民群眾的代言人，成為“民意”的落實載體。

（四）完善公民參與問責(zé)

從世界民主政治的發(fā)展歷程來看，以問責(zé)制為實踐形式的責(zé)任政府的建立模式與公民的政治力量直接相關(guān)。責(zé)任政府產(chǎn)生、發(fā)展、完善的歷程是民主政治與專制政治的斗爭過程，民主政治越發(fā)展，公民政治力量就越強大，責(zé)任政府也就越完善[20]。公民參與的價值在于：公民參與為公共權(quán)力運行過程注入了持續(xù)性的動力，促進(jìn)了公共事物和公共服務(wù)質(zhì)量的提高，最終為公共權(quán)力運行過程的合法性、合理性和有效性背書，是直接民主的重要表達(dá)機(jī)制。由于在地方政府權(quán)力的運行過程中，涉及到大量的公民切身利益，因此公民參與對于提升地方政府行政問責(zé)制度實踐具有更為積極的正面影響。由于我國人民民主專政的國體、中國共產(chǎn)黨在我國社會主義建設(shè)過程中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，因此我國的公民參與政治行動不同于西方的公民參與模式，在具備公民參與世界普遍意義的基礎(chǔ)上具有自己特有的規(guī)律，即與中國特有的國家政治制度、文化、環(huán)境相結(jié)合，這是公民參與問責(zé)制度能夠發(fā)揮其應(yīng)有效用的關(guān)鍵所在。為此我國公民參與問責(zé)實踐必須堅持兩項基本原則：首先，社會主義是我國公民參與問責(zé)的必然屬性。我國的公民參與問責(zé)是我國國家政治體制和行政體制管理制度的重要組成部分，我國政治體制和行政體制建設(shè)必須堅持四項基本原則，堅持社會主義道路，因此公民參與問責(zé)實踐必須依循社會主義路線、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。正如鄧小平同志所言，如果放棄四項基本原則，就難以保證當(dāng)前我們安定團(tuán)結(jié)的社會環(huán)境，就難以完成我們一直奮斗的社會主義現(xiàn)代化和人民的安康幸福，空談民主，結(jié)果就是極端民主化和無政府主義，就會導(dǎo)致國家混亂、民不聊生[21]。其次，合法有序是公民參與問責(zé)實踐的前提條件。合法是指公民參與問責(zé)的行為必須遵循國家法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，有序與無序相對，是指公民參與問責(zé)是一種正常的政治行為，是公民利益表達(dá)的合法渠道，不是自發(fā)的暴力反抗、混亂發(fā)展。很顯然，“聚眾鬧事”、“暴力粗野”等非法無序的公民參與，既不利于公民合法權(quán)益的有效維護(hù)，也不利于公共權(quán)力的有效行使，是有悖于問責(zé)制建立的初衷的。問責(zé)制建立的目的在于問責(zé)主體（公民）監(jiān)督、規(guī)范政府權(quán)力，使其為公眾服務(wù)。公民主體的問責(zé)行為如果都違法違規(guī)，那不就是用違法去監(jiān)督問責(zé)違法嗎！

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楊慶穎（1986-），女，安徽六安人，安徽國防科技職業(yè)學(xué)院助教，主要從事思想政治教育、公共管理領(lǐng)域研究。