公共資源交易監(jiān)管模式的分歧和趨勢

徐天柱

（淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000）

引 言

公共資源系由法律法規(guī)授權(quán)政府組織、國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體所有或管理的，涉及公共利益的資源、資金和物品。[1]在現(xiàn)行法律體系下，主要包括國有建設(shè)用地使用權(quán)、采礦權(quán)、探礦權(quán)等自然資源，政府采購的財政資金，以及國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)。公共資源本質(zhì)上具有公共性，所謂公共性是指雖然在法律上公共資源的所有權(quán)或管理權(quán)屬于政府、企事業(yè)單位或團(tuán)體，但是在本源上公共資源屬于全民所有，目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。

公共資源交易實(shí)質(zhì)上是通過市場化的方式對公共資源進(jìn)行配置，以完成政府采購、財政投資項(xiàng)目的招投標(biāo)、國有建設(shè)用地使用權(quán)、探礦權(quán)采礦權(quán)出讓、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等公共資源的交易。因?yàn)楣操Y源交易具有主體的特殊性、交易標(biāo)的價值巨大，交易競爭行為的特殊性，為了規(guī)范公共資源交易的行為，實(shí)現(xiàn)公正而有效的監(jiān)管，我國先后頒布了政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法等法律法規(guī)，初步構(gòu)建起公共資源交易法律制度框架。[2]

經(jīng)過若干年的實(shí)踐，公共資源交易領(lǐng)域法治進(jìn)程，雖然取得了一定的成績，但是囿于公共資源交易的法律制度不完善，尤其是公共資源交易的監(jiān)管制度不科學(xué)，導(dǎo)致公共資源交易主體之間存在大量的機(jī)會主義行為，監(jiān)管人員自身也容易產(chǎn)生尋租問題，重要公共資源交易領(lǐng)域成為腐敗問題高發(fā)區(qū)。公共資源交易監(jiān)管制度存在嚴(yán)重的政府監(jiān)管失靈問題。對于公共資源交易監(jiān)管失靈的研究，有學(xué)者基于利益相關(guān)者理論分析公共資源交易領(lǐng)域利益沖突治理；[3]有學(xué)者從政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化及個體因素四方面探析公共資源配置階段腐敗的形成機(jī)理；[4]還有學(xué)者認(rèn)為利益集團(tuán)干擾和公眾缺乏博弈能力導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈。[5]

公共資源交易制度主要存在兩個方面的根源性問題：一是各政府部門對公共資源在本部門內(nèi)分散配置，二是各政府部門對公共資源交易進(jìn)行自我監(jiān)管。針對公共資源交易的分散配置問題，各地政府整合招投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易等分散交易市場，建立公共資源交易中心實(shí)行集中交易。改革的效果初步顯現(xiàn)，初步統(tǒng)計(jì)，全國約有集中的公共資源交易市場1203個，2017年年底在全國范圍內(nèi)基本形成規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易平臺體系。[6]應(yīng)當(dāng)看到，對于公共資源交易平臺的改革雖然還有少量爭議，[7]但是因?yàn)橥恋毓芾矸?、招投?biāo)法、政府采購法、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法等法律、法規(guī)，沒有限定公共資源交易的有形市場的形式，因此各地建立統(tǒng)一集中的公共資源交易中心的改革措施，因其不存在法律障礙又具有良好的實(shí)效性，所以能夠證成改革措施的正當(dāng)性。2015年8月14日國務(wù)院辦公廳發(fā)布整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案，使得公共資源統(tǒng)一集中交易平臺的改革獲得了中央政府的政策依據(jù)。

但是如何處理公共資源交易制度中的自我監(jiān)管問題，現(xiàn)尚缺乏中央層面的法律和政策依據(jù)，各地進(jìn)行公共資源交易監(jiān)管制度的改革實(shí)踐如火如荼，方式不一。各地在公共資源集中交易制度改革的同時推進(jìn)公共資源交易監(jiān)管制度的改革，是因?yàn)楣操Y源交易涉及重大利益分配，欲克服交易過程中的機(jī)會主義行為和權(quán)力尋租問題，離不開高效、公正和法治化的監(jiān)管制度，因此，各地在推進(jìn)公共資源集中交易制度改革時，普遍對公共資源交易監(jiān)管也進(jìn)行改革，形成了不同的監(jiān)管模式，形成了復(fù)雜多樣的局面。由此帶來了關(guān)于有效性、公正性和合法性方面的爭論。有學(xué)者從合法性角度提出為保持法律一致性，應(yīng)當(dāng)保持現(xiàn)行法律對公共資源交易監(jiān)管權(quán)的分散性設(shè)置模式；[8]有公共資源交易監(jiān)管部門官員從治理效果角度提出綜合監(jiān)管順應(yīng)了對集中交易的客觀要求，對治理分散交易中的亂象發(fā)揮了積極的作用，在實(shí)踐中起到了較好效果，受到市場各方主體的認(rèn)可，形成主流趨勢；[9]還有學(xué)者以推動我國公共資源交易法治化進(jìn)程目標(biāo)，提出應(yīng)拓展我國公共資源交易統(tǒng)一立法，完善公共資源交易的規(guī)則體系。[10]面對公共資源交易領(lǐng)域良好治理的迫切需求，地方的改革實(shí)踐多樣性與法治統(tǒng)一性之間的巨大矛盾，有必要對公共資源交易的監(jiān)管模式問題，從基礎(chǔ)理論層面和法律制度層面進(jìn)行研究，以利于探索公共資源交易的良好的監(jiān)管制度。本文介紹三種主流的監(jiān)管模式改革及學(xué)界爭論，探討?yīng)毩Ｂ毜墓操Y源交易監(jiān)管模式所具有的有效性、公正性，提出完善形式合法性的制度改革建議，最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)合法性。

一、公共資源交易監(jiān)管體制改革實(shí)踐和爭論

（一）現(xiàn)行公共資源交易監(jiān)管制度的根源性問題

鑒于公共資源的公共性以及公共資源交易的特點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)公共資源配置效益最大化和公平性，國家采用市場競爭方式配置公共資源，并頒布了一系列法律、法規(guī)對公共資源的交易行為和監(jiān)管制度予以規(guī)范。根據(jù)現(xiàn)行法律制度，我國的公共資源監(jiān)管制度核心特征可以概括為“部門分散配置，同體監(jiān)督”。部門分散配置表現(xiàn)為，根據(jù)招投標(biāo)法及國務(wù)院的規(guī)定，建筑、水利、交通等不同行業(yè)的公共資源交易分別由各個主管部門負(fù)責(zé)；根據(jù)政府采購法規(guī)定，政府集中采購由財政部門負(fù)責(zé)；根據(jù)土地管理法和國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓由國土資源部門負(fù)責(zé)；根據(jù)礦產(chǎn)資源法規(guī)定，采礦權(quán)、探礦權(quán)出讓由礦業(yè)主管部門負(fù)責(zé)；根據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)定，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易由國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)；根據(jù)城市公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法及出租車管理辦法等規(guī)定，城市公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)、出租車經(jīng)營權(quán)分別由各自負(fù)責(zé)部門管理。同體監(jiān)督表現(xiàn)為，行政主管部門建設(shè)運(yùn)營本部門范圍內(nèi)的公共資源交易有形市場，同時對公共資源交易實(shí)施監(jiān)管，形成了交易辦理和交易監(jiān)管的主體融合，即同體監(jiān)督。[11]

以部門分散配置，同體監(jiān)督為特征的公共資源交易監(jiān)管制度，實(shí)質(zhì)上是管理決策權(quán)、交易辦理權(quán)和交易監(jiān)管權(quán)的混同，必然帶來嚴(yán)重的后果，無法實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的目的。以腐敗多發(fā)的交通建設(shè)領(lǐng)域?yàn)槔煌ㄖ鞴軝C(jī)關(guān)握有項(xiàng)目決策權(quán)，而掌握交易辦理權(quán)和交易監(jiān)管權(quán)的招投標(biāo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)也隸屬于交通主管機(jī)關(guān)。因此，當(dāng)重大交通建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)時，各方主體各顯神通，伺機(jī)在各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行不正當(dāng)競爭，而分散配置，同體監(jiān)督的公共資源交易監(jiān)管體制無法對其進(jìn)行有效監(jiān)管，公平競爭和有效監(jiān)管的效果受到嚴(yán)重影響。不僅交通建設(shè)領(lǐng)域存在此類問題，凡涉及行業(yè)重大公共資源交易，機(jī)會主義行為和權(quán)力尋租行為都會大量發(fā)生。

（二）公共資源交易監(jiān)管三種模式的特點(diǎn)

公共資源交易監(jiān)管制度變革的思路在于打破分散配置、分散監(jiān)管和同體監(jiān)督的監(jiān)管制度的格局。改革的最初突破點(diǎn)在于建立統(tǒng)一集中的公共資源交易市場，打破分散配置，實(shí)現(xiàn)集中配置。凡符合條件的公共資源交易項(xiàng)目必須進(jìn)入統(tǒng)一公共資源交易中心進(jìn)行交易，將原行政主管部門掌握的交易辦理權(quán)與交易監(jiān)管權(quán)分離，交易的辦理權(quán)屬于公共資源交易中心，割斷公共資源交易中心與原行政主管部門的隸屬關(guān)系。交易辦理權(quán)集中后，隨之而來的問題是交易監(jiān)管權(quán)如何設(shè)置？是進(jìn)行改革，還是按照現(xiàn)行法律規(guī)定依然由各個主管部門對公共資源交易行為進(jìn)行監(jiān)管。如果是后者，在統(tǒng)一集中的公共資源交易平臺上存在若干主管部門進(jìn)行監(jiān)管活動，效率性和公平性恐怕難以保障。因此，公共資源交易的監(jiān)管模式問題，成為公共資源交易改革深入推進(jìn)必須回答的重大問題。

各地在推進(jìn)公共資源交易制度總體改革時，基于對監(jiān)管模式的理論認(rèn)識、外部環(huán)境和具體因素的差異性，探索實(shí)行自己認(rèn)為適宜的監(jiān)管模式，形成三種典型的監(jiān)管模式：第一種，采用獨(dú)立專職的監(jiān)管模式，即為達(dá)到最佳監(jiān)管效果，采取大刀闊斧的改革，將原行政部門的交易監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一劃出，委托給新成立的專職交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)；第二種，遵循現(xiàn)行法律的規(guī)定，繼續(xù)采用原行政部門分散監(jiān)管模式；第三種，采用折中的監(jiān)管模式，既保留原行政部門對公共資源交易行為的監(jiān)管權(quán)，又成立新的綜合協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管。在改革依據(jù)方面，各地往往通過頒布規(guī)范性文件或者政府規(guī)章作為改革依據(jù)，部分城市出臺了地方性法規(guī)，如2012年合肥市人大頒布了合肥市公共資源交易監(jiān)管條例。

獨(dú)立專職監(jiān)管模式的代表是安徽模式和湖南株洲模式。安徽模式起源于“合肥模式”，并經(jīng)蚌埠市發(fā)展，最終安徽省的16個設(shè)區(qū)的市全部實(shí)現(xiàn)公共資源交易監(jiān)管模式的統(tǒng)一。該監(jiān)管模式的核心特點(diǎn)是，建立“一委一局一中心”監(jiān)管組織架構(gòu)，分別成立公共資源交易管理委員會（一委）、公共資源交易管理局（一局）、公共資源交易中心（一中心）。公共資源交易管理委員會由相關(guān)公共資源管理部門負(fù)責(zé)人組成，研究制定重大政策，協(xié)調(diào)監(jiān)督公共資源交易制度運(yùn)行。公共資源交易管理局專職負(fù)責(zé)公共資源交易環(huán)節(jié)的監(jiān)管，接受公共資源交易管理委員會指導(dǎo)，直屬市政府領(lǐng)導(dǎo)。公共資源交易中心負(fù)責(zé)提供公共資源交易的辦理服務(wù)，并接受公共資源交易管理局的專職監(jiān)管。獨(dú)立專職的監(jiān)管模式的特色在于，成立專職的公共資源交易管理機(jī)關(guān)，對公共資源交易環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，而原行政主管部門的交易監(jiān)管權(quán)不再行使，徹底打破原監(jiān)管模式存在的分散監(jiān)管的弊端。該種模式受到廣泛關(guān)注。[12]

分散監(jiān)管模式以浙江、江西模式為代表。雖然浙江省較早開始推行建立統(tǒng)一的公共資源交易中心，要求符合條件的公共資源交易項(xiàng)目進(jìn)入中心交易，而浙江省招標(biāo)投標(biāo)條例規(guī)定的監(jiān)管體制是，由各級發(fā)改委負(fù)責(zé)公共資源交易的指導(dǎo)工作，行政主管部門依照各自職責(zé)分工，負(fù)責(zé)監(jiān)管公共資源交易行為，受理投訴，查處違法行為。分散監(jiān)管模式的特點(diǎn)在于，雖然在公共資源交易環(huán)節(jié)打破了分散配置，但是繼續(xù)實(shí)現(xiàn)部門分散監(jiān)管。公共資源交易項(xiàng)目決策權(quán)和交易監(jiān)管權(quán)依然屬于政府主管部門，監(jiān)管的效率性和公正性方面依然存在難以克服的問題。江西省堅(jiān)持各行業(yè)主管部門對本行業(yè)的公共資源交易業(yè)務(wù)的管理職能不變，在推進(jìn)公共資源交易改革時，解除了相關(guān)部門擔(dān)心職能被收走的后顧之憂。[13]

折中監(jiān)管模式以青島市、呼和浩特市等地為代表，是大多數(shù)地方采用的模式，其主要特點(diǎn)是混搭監(jiān)管體制，進(jìn)行一定程度改革。該模式的核心要點(diǎn)為，采用“一委一辦一中心”組織架構(gòu)，即在統(tǒng)一集中的公共資源交易中心基礎(chǔ)上，建立公共資源交易監(jiān)督管理委員會，并設(shè)立公共資源交易監(jiān)督管理辦公室，前者主要負(fù)責(zé)政策研究和協(xié)調(diào)，后者負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。該組織結(jié)構(gòu)雖然與獨(dú)立專職監(jiān)管模式的“一委一局一中心”的組織機(jī)構(gòu)相近，但存在實(shí)質(zhì)性差異，即公共資源交易監(jiān)督管理辦公室雖然被賦予了監(jiān)督職能，但往往有名無實(shí)，公共資源交易的監(jiān)管權(quán)依然由各行政主管部門行使。折中的監(jiān)管模式試圖進(jìn)行制度改革折中，不僅導(dǎo)致組織形式上疊床架屋，增加成本，也沒有解決有效監(jiān)管的根本性問題。

（三）公共資源交易監(jiān)管模式爭議及實(shí)質(zhì)問題

概括上述三種監(jiān)管模式，核心分歧點(diǎn)在于，是繼續(xù)沿用行政主管部門分散的交易監(jiān)管權(quán)，還是由獨(dú)立專職的監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使交易監(jiān)管權(quán)？獨(dú)立專職的監(jiān)管模式爭議主要體現(xiàn)在批評意見中：第一，多種類型的公共資源交易具有不同的特點(diǎn)、交易規(guī)則和政策目標(biāo)。不同類型公共資源交易的專業(yè)性導(dǎo)致不同的交易規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則，強(qiáng)行統(tǒng)一，有效性存疑。反對意見最大的財政部門認(rèn)為，政府采購除采用招投標(biāo)方式之外，還有競爭性談判等方式，在政策目標(biāo)方面體現(xiàn)為公共財政支出管理和宏觀調(diào)控。第二，獨(dú)立專職的交易監(jiān)管模式雖然打破了原行政主管部門分散配置、分散監(jiān)管和同體監(jiān)督的模式，但是會形成新的同體監(jiān)管，權(quán)力難以得到制約，容易形成新的部門利益。此外，公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)為進(jìn)行監(jiān)管需要享有一定的規(guī)則制定權(quán)，如果缺乏制約，出臺的交易規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則差異過大，影響公平競爭；事實(shí)上，上述擔(dān)心確有苗頭。有些監(jiān)管機(jī)關(guān)和交易平臺在組織人事和經(jīng)費(fèi)方面還缺乏有效分離；有些監(jiān)管機(jī)構(gòu)在缺乏上位法依據(jù)的情況下，自行制定各種細(xì)化的規(guī)則，缺乏法制統(tǒng)一性，甚至有的交易平臺借提供交易服務(wù)之際收取各種費(fèi)用。第三，從合法性上看，公共資源交易監(jiān)管應(yīng)當(dāng)符合依法行政要求，但目前并無其他法律對公共資源交易綜合監(jiān)管進(jìn)行授權(quán)。從實(shí)證法的角度來看，各地成立的所謂綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，法律依據(jù)明顯不足。[14]行政機(jī)關(guān)設(shè)置公共資源交易管理委員會、強(qiáng)制入場交易等不當(dāng)制度設(shè)計(jì)，明顯偏離法制軌道。[15]

上述批評所依據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是公共資源交易監(jiān)管制度三項(xiàng)基本要求，即有效性、公正性和形式合法性。換言之，公共資源交易監(jiān)管制度模式必須滿足上述三項(xiàng)要求，方能證成其制度改革的充分理由和實(shí)質(zhì)合法性。此處實(shí)質(zhì)合法性的概念是借鑒了王錫鋅針對行政決策行為研究的理論創(chuàng)見，即行政決策行為必須滿足專業(yè)理性、參與民主性和形式合法性，追求總體上的實(shí)質(zhì)合法性。[16]公共資源交易監(jiān)管制度屬于政府規(guī)制制度，與屬于準(zhǔn)立法性質(zhì)的行政決策制度不同，要求不同，但兩種制度都追求實(shí)質(zhì)合法性的目標(biāo)，將實(shí)質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)引入政府規(guī)制制度分析框架中，提供了行政法學(xué)研究政府規(guī)制制度的全面視角和標(biāo)準(zhǔn)。為實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制制度的良好效果，本文認(rèn)為政府規(guī)制制度的實(shí)質(zhì)合法性應(yīng)當(dāng)基本滿足如下三項(xiàng)基本底線，第一，保證制度運(yùn)行的有效性，即實(shí)現(xiàn)制度預(yù)設(shè)目標(biāo)，尤其是現(xiàn)代政府規(guī)制制度往往涉及專業(yè)領(lǐng)域，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)滿足專業(yè)性的要求，符合規(guī)制對象特點(diǎn)、外部環(huán)境的要求和事務(wù)發(fā)展的規(guī)律；第二，行政權(quán)力行使的公正性，既要對規(guī)制機(jī)關(guān)充分授權(quán)，又能防止權(quán)力濫用，目的是保證制度長期運(yùn)行后，監(jiān)管權(quán)力不會扭曲和變異；第三，應(yīng)當(dāng)具有法律、法規(guī)的依據(jù)，即符合依法行政的形式要求。

根據(jù)上文的分析，問題轉(zhuǎn)化為，如論證獨(dú)立專職的公共資源監(jiān)管模式的實(shí)質(zhì)合法性，就必須解決如下問題：與部門分散的監(jiān)管模式相比較，獨(dú)立專職的監(jiān)管模式在監(jiān)管多種類型公共資源交易行為時，是否能夠?qū)崿F(xiàn)有效性？能否保障監(jiān)管權(quán)力行使的公正性？如果上述回答是肯定的，那么，現(xiàn)行法律應(yīng)當(dāng)如何修改，符合形式合法化要求。

二、獨(dú)立專職的公共資源監(jiān)管模式的優(yōu)勢證成

在本部分將論證，獨(dú)立專職的監(jiān)管模式比其他兩種監(jiān)管模式具有的優(yōu)勢，有利于提高監(jiān)管有效性和監(jiān)管公正性，能夠保障監(jiān)管權(quán)力得到有效制約。第三部分將提出如何改革現(xiàn)行公共資源監(jiān)管法律制度，能夠解決形式合法性問題。

（一）獨(dú)立專職的公共資源監(jiān)管模式的優(yōu)勢

獨(dú)立專職公共資源交易監(jiān)管模式初步展現(xiàn)出來的四項(xiàng)特性，分別是專業(yè)性、統(tǒng)一性、獨(dú)立性和可問責(zé)性。所謂專業(yè)性是指該種監(jiān)管模式專司對公共資源交易環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)，不行使公共資源交易的決策權(quán)、公共資源的交易行為辦理權(quán)、公共資源交易后續(xù)履行過程的管理權(quán)，而且監(jiān)管人員具備專業(yè)知識技能，能夠滿足專業(yè)監(jiān)管的需求；所謂統(tǒng)一性是指納入公共資源交易中心的各種公共資源交易統(tǒng)一監(jiān)管，其他行政主管部門不再進(jìn)行分散監(jiān)管。所謂獨(dú)立性是指公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，只對法律負(fù)責(zé)，不受其他行政主管部門的干擾和影響，且在組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障、人員任命方面具有充分保障；所謂可問責(zé)性是指監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力必須依法行使，權(quán)力受到制約，監(jiān)管機(jī)關(guān)和監(jiān)管人員超越法律授權(quán)的范圍違法行為和不當(dāng)行為能夠得到制止并承擔(dān)法律責(zé)任。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)是市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府為解決和矯正市場失靈問題而設(shè)立的一種特殊行政組織，以獨(dú)立、專業(yè)、透明、可信和可問責(zé)為特征。[17]獨(dú)立專職公共資源交易監(jiān)管模式所展現(xiàn)出來的專業(yè)性、統(tǒng)一性、獨(dú)立性和可問責(zé)性特點(diǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)公共資源交易監(jiān)管的有效性和公正性要求，具體而言：

第一，專業(yè)性和統(tǒng)一性有利于提高交易監(jiān)管的效率。專業(yè)性直接提高了監(jiān)管制度的運(yùn)行效率和查處違規(guī)行為的概率，因?yàn)閷I(yè)性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠有效地查處復(fù)雜交易中的不正當(dāng)交易行為和交易辦理人員的違規(guī)行為，能夠及時出臺具體的風(fēng)險控制規(guī)則予以應(yīng)對，能夠更專業(yè)地處理糾紛投訴。而統(tǒng)一性降低了多頭監(jiān)管導(dǎo)致的制度運(yùn)行成本，因?yàn)榻y(tǒng)一監(jiān)管避免了公共資源交易平臺面臨多頭監(jiān)管的規(guī)則不統(tǒng)一和命令的多樣性導(dǎo)致的低效和爭執(zhí)。批評意見認(rèn)為，部門分散監(jiān)管具有專業(yè)性優(yōu)勢，且各類公共資源交易的特點(diǎn)不同因而交易規(guī)則不同，無法實(shí)現(xiàn)交易規(guī)則的統(tǒng)一，因此不僅集中統(tǒng)一交易平臺難以提供統(tǒng)一規(guī)范的服務(wù)和交易辦理，而且統(tǒng)一監(jiān)管也難以有效進(jìn)行。此批評意見對于公共資源交易監(jiān)管制度改革具有重要影響，因?yàn)榻y(tǒng)一的監(jiān)管建立在交易規(guī)則的統(tǒng)一性基礎(chǔ)上。從理論和實(shí)際情況看，公共資源交易的專業(yè)性與統(tǒng)一性之間并不存在無法解決的矛盾。首先，雖然各種公共資源交易方式存在具體差異，但是其交易原理、交易關(guān)鍵環(huán)節(jié)具有共同性，可以提煉共同交易規(guī)則。理由之一，交易原理方面具有共同性，交易主要是一個合同訂立的要約與承諾過程，各類公共資源交易最終都需要通過訂立合同來確定雙方的權(quán)利義務(wù)，而合同的訂立必須滿足合同法關(guān)于合同成立的基本原理。理由之二，交易環(huán)節(jié)具有共同性，如各類公共資源交易都需要進(jìn)行類似招標(biāo)投標(biāo)交易方式中的招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)等主要環(huán)節(jié)，更可以細(xì)化提煉為共同的次級交易環(huán)節(jié)。2012年12月18日，安徽省發(fā)布全國首個公共資源交易市場服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系（DB34/T1744-2012），將公共資源交易分類制定了十八步的交易環(huán)節(jié)，并細(xì)化了不同項(xiàng)目的交易共性和個性規(guī)則，適用于包括招投標(biāo)、競爭性談判等主要公共資源交易形式。之所以以招標(biāo)投標(biāo)為例進(jìn)行規(guī)則提煉，是因?yàn)檎袠?biāo)投標(biāo)是各種公共資源交易中的最嚴(yán)格的交易方式，其他各項(xiàng)公共資源交易方式，尤其是政府采購中的除招標(biāo)投標(biāo)之外的其他幾項(xiàng)交易方式，難度和復(fù)雜性均不超過招投標(biāo)方式，因此根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)為基礎(chǔ)，可以實(shí)現(xiàn)公共資源交易的規(guī)則整合。其次，交易中各方主體為破壞公平競爭而實(shí)施機(jī)會主義行為具有規(guī)律性，機(jī)會主義風(fēng)險節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險行為可以被有效識別和歸類，能夠建立統(tǒng)一性的監(jiān)管規(guī)則。比如在招標(biāo)投標(biāo)過程中的一個典型的機(jī)會主義行為的風(fēng)險環(huán)節(jié)和風(fēng)險行為是，在項(xiàng)目業(yè)主編制招標(biāo)文件環(huán)節(jié)，在招標(biāo)文件中設(shè)置潛在不合理?xiàng)l件，為特定主體中標(biāo)創(chuàng)造條件；另一個典型的機(jī)會主義行為的風(fēng)險環(huán)節(jié)和風(fēng)險行為是，在評標(biāo)階段，市場競爭主體買通評標(biāo)專家使其中標(biāo)。而這些風(fēng)險環(huán)節(jié)和風(fēng)險行為，均可以通過統(tǒng)一的標(biāo)書制定規(guī)則和評標(biāo)專家管理制度進(jìn)行克服。關(guān)于專業(yè)性，主要靠人員的專業(yè)性來實(shí)現(xiàn)，因此，只要具備了足夠合格的專業(yè)人員，交易辦理和監(jiān)管的專業(yè)性就可以保障。專業(yè)人員是可以流動和培養(yǎng)的，通過改變原政府主管部門專業(yè)監(jiān)管人員隸屬關(guān)系，并錄用培訓(xùn)新進(jìn)入專業(yè)人員，能夠滿足監(jiān)管專業(yè)性要求。因此專業(yè)性優(yōu)勢不是必然屬于政府主管部門。

第二，監(jiān)管的獨(dú)立性和監(jiān)管的可問責(zé)性，從正反兩個方面有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使的公正性。因?yàn)楠?dú)立性，監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力只限于交易監(jiān)管環(huán)節(jié)，不負(fù)責(zé)具體交易的辦理，不對公共資源交易項(xiàng)目進(jìn)行管理決策，實(shí)現(xiàn)了交易項(xiàng)目決策權(quán)、交易辦理權(quán)和交易環(huán)節(jié)監(jiān)管權(quán)分離。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是足球比賽的裁判員，主要判斷隊(duì)員是否違規(guī)并處罰，而不是大賽組委會，無法決定足球賽安排涉及的重大事項(xiàng)。從理論上來說，在利益方面具有單純性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立監(jiān)督市場主體的交易行為是否合法合規(guī)，人員組織和經(jīng)費(fèi)預(yù)算得到法律保障，避免受到其他權(quán)力部門的干預(yù)。因?yàn)榭蓡栘?zé)性，在完成職責(zé)方面，依法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須滿足考核的要求；如果導(dǎo)致交易秩序混亂和交易公正性受損，要承擔(dān)責(zé)任。在程序方面，堅(jiān)持程序制約原則，保障信息公開透明，把監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力行使暴露在陽光下。在權(quán)利救濟(jì)方面，堅(jiān)持權(quán)利救濟(jì)原則，充分保障交易的主體權(quán)利，交易主體公平競爭權(quán)被侵害，有權(quán)依法提起行政訴訟，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報。即監(jiān)管機(jī)關(guān)必須對自身的行為負(fù)責(zé)。

（二）獨(dú)立專職的公共資源監(jiān)管模式的邊界

獨(dú)立專職的監(jiān)管模式雖然具有優(yōu)勢，但是必須明確該種監(jiān)管模式在公共資源整體法律制度中的邊界，以便制衡并與公共資源交易的整體制度形成合力。

在權(quán)力行使的橫向方面，公共資源交易涉及不同的種類，交易前的決策審批、交易行為辦理，交易監(jiān)管、交易后履約檢查涉及不同的政府部門，需要明確不同的權(quán)力劃分，并明確職權(quán)，以實(shí)現(xiàn)有效配合與制約。公共資源交易項(xiàng)目決策權(quán)因涉及到公共資源交易和政府采購的公共政策，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目業(yè)主單位報行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)決定，公共資源交易監(jiān)管部門不應(yīng)當(dāng)參與；公共資源交易的辦理應(yīng)當(dāng)由公共資源交易中心依照交易的法律法規(guī)和規(guī)范性文件辦理，公共資源交易監(jiān)管部門只能監(jiān)督，不能改變交易的規(guī)則、程序和標(biāo)準(zhǔn)；公共資源交易的履約管理和監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目業(yè)主單位負(fù)責(zé)履約控制，公共資源交易監(jiān)管部門不再負(fù)責(zé)。需要注意的是，實(shí)際上，由于政府管理對象的復(fù)雜性，即使最明確的分工、最合理的職權(quán)劃分，也不可能完全避免部門間的職責(zé)交叉問題。因此，要提高公共管理的績效，必須成功地實(shí)施跨越部門邊界的管理，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，增加政府部門的協(xié)調(diào)作用。[18]上述部門之間需要一定程度的協(xié)作，如通過不同部門之間的聯(lián)動信息機(jī)制調(diào)整制度或反饋履約，但應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進(jìn)行，防止公共資源交易監(jiān)管部門超越權(quán)力的邊界。

在權(quán)力行使的縱向方面，公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)，必須在立法機(jī)關(guān)制定的公共資源交易法律制度規(guī)則下行使權(quán)力，雖然有權(quán)制定一定的具體監(jiān)管規(guī)則，但是這些監(jiān)管規(guī)則必須有上位法依據(jù)，且屬于執(zhí)行性的規(guī)則，防止其超越權(quán)限，利用規(guī)則不正當(dāng)行使權(quán)力。同時，應(yīng)保證公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)接受政府的監(jiān)督和考核，并將其納入監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的范圍內(nèi)。

三、獨(dú)立專職的監(jiān)管模式的法律制度構(gòu)建

制度是由人類設(shè)計(jì)的用以安排政治、經(jīng)濟(jì)與社會交往的約束。制度提供了一個激勵結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)決定了經(jīng)濟(jì)變革的方向是趨于增長、停滯還是衰退。[19]政府監(jiān)管制度的目標(biāo)是提供一個對行為主體產(chǎn)生正當(dāng)激勵的約束性結(jié)構(gòu)，核心在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和監(jiān)管權(quán)力配置。獨(dú)立專職的公共資源交易監(jiān)管模式雖然具備有效性和公正性，但是必須解決形式合法性問題，應(yīng)當(dāng)考慮通過立法或修改既有法律構(gòu)建具體的制度。

（一）明確監(jiān)管機(jī)關(guān)的法律地位并進(jìn)行授權(quán)

為保證監(jiān)管機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和統(tǒng)一性，應(yīng)當(dāng)通過立法明確監(jiān)管機(jī)關(guān)的法律地位，并根據(jù)監(jiān)管需要進(jìn)行法律授權(quán)。公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定位于對公共資源交易實(shí)施過程依法實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)獨(dú)立監(jiān)管公共資源交易全過程，包括交易項(xiàng)目的申報、公告、交易方式確定、交易主體資格、交易準(zhǔn)備、交易專家選任、交易評選、交易結(jié)果確定、交易成交文件發(fā)放、交易合同備案等交易辦理階段。依法授權(quán)范圍包括交易行為的監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、交易爭議投訴調(diào)查處理權(quán)和一定范圍內(nèi)的監(jiān)管操作性細(xì)則的制定權(quán)。為此，需要全國人大常委會頒布法律修正案，調(diào)整現(xiàn)行政府采購法、招投標(biāo)法、土地管理法、國有資源管理法等法律、法規(guī)關(guān)于公共資源交易監(jiān)管權(quán)的規(guī)定，將原先各行政主管部門對公共資源交易環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)等權(quán)力移交公共資源交易監(jiān)管部門行使。應(yīng)當(dāng)看到中央政府層面在此方面的修法努力，2012年12月20日國務(wù)院頒布的政府采購法實(shí)施條例，其中第4條第2、3款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。財政部門依法對實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督?！痹撘?guī)定實(shí)質(zhì)上是認(rèn)可各地公共資源交易改革的成果，賦予現(xiàn)有公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)對采用招標(biāo)投標(biāo)交易的監(jiān)管權(quán)。但是政府采購法實(shí)施條例屬于行政法規(guī)，按照法律優(yōu)位原則，其無權(quán)變更財政部門依據(jù)政府采購法對政府采購的監(jiān)管權(quán)，也無法變更其他法律授予行政主管部門交易的監(jiān)管權(quán)，因此有必要調(diào)整公共資源交易所涉及有關(guān)法律制度，明確規(guī)定公共資源交易監(jiān)管權(quán)由政府依法設(shè)立的公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時詳細(xì)規(guī)定交易監(jiān)管權(quán)的內(nèi)容，以及交易監(jiān)管權(quán)與交易決策權(quán)、交易辦理權(quán)、交易履約檢查權(quán)之間的關(guān)系。

（二）合理規(guī)定監(jiān)管機(jī)關(guān)的組織形式、法律地位、人員經(jīng)費(fèi)

從公共資源交易改革的實(shí)踐來看，一委一辦一中心權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行實(shí)效良好；但各地在改革過程中，具體做法不同，有必要進(jìn)行立法統(tǒng)一規(guī)范?？梢钥紤]，一委為公共資源交易管理委員會，由政府及公共資源管理部門負(fù)責(zé)人組成，研究公共資源交易重大政策，以政府規(guī)章或地方性立法方式通過，賦予法律效力；一局為公共資源交易管理局，為政府組織部門，負(fù)責(zé)人由政府提名人大任命，接受政府領(lǐng)導(dǎo)，并接受公共資源交易管理委員會業(yè)務(wù)指導(dǎo)；一中心為公共資源交易中心，負(fù)責(zé)提供公共資源交易服務(wù)，為公共資源交易監(jiān)管提供平臺，服務(wù)行為、交易辦理以及工作人員接受公共資源交易管理局監(jiān)管，同時明確公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)的合法化。

在實(shí)踐中，因?yàn)槿狈Ψ煞ㄒ?guī)依據(jù)，各地對公共資源交易監(jiān)管部門的法律性質(zhì)和經(jīng)費(fèi)保障、人員身份的規(guī)定多種多樣：有的地方將其定位為政府工作部門，有的是事業(yè)單位；關(guān)于經(jīng)費(fèi)問題，有的地方是財政全額撥款，有的是差額撥款，有的是自行收費(fèi)自我解決；關(guān)于人員身份，有的地方規(guī)定為政府公務(wù)員，有的是事業(yè)編制，有的定位為合同聘用人員。應(yīng)當(dāng)通過立法明確公共資源交易監(jiān)管部門的行政主體身份，履行法律賦予的監(jiān)管職能，在經(jīng)費(fèi)方面實(shí)行財政撥款，同時實(shí)行收支分離，并確保監(jiān)管執(zhí)法人員的公務(wù)員身份，保障其享受公務(wù)員的薪酬待遇。

（三）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力制約，保障權(quán)利救濟(jì)

政府依據(jù)法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)管，權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏制衡，也發(fā)生政府監(jiān)管失靈。[20]為防止權(quán)力濫用，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公共資源交易的決策權(quán)、辦理權(quán)和監(jiān)管權(quán)的權(quán)力分離原則，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，公共資源交易的決策機(jī)關(guān)、交易辦理平臺、交易過程監(jiān)管機(jī)關(guān)、交易后履約監(jiān)督機(jī)關(guān)之間權(quán)力分離。特別需要注意的是，部分地方公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)與交易平臺之間在組織、財力和人事方面混同，可能造成新的同體監(jiān)督的問題，因此，應(yīng)通過立法明確規(guī)定交易平臺與監(jiān)管部門之間實(shí)行組織、人事和財務(wù)分離，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力過大。各地在實(shí)踐過程中，引入紀(jì)檢監(jiān)察部門常駐交易中心實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察，并引入審計(jì)監(jiān)督，效果較好，應(yīng)當(dāng)在公共資源交易立法中予以明確。此外，市場機(jī)制本身存在的信息不對稱問題，容易引發(fā)公共資源交易當(dāng)事人實(shí)施機(jī)會主義行為，以及公共資源交易中心的工作人員、中介機(jī)構(gòu)和專家的違法違規(guī)行為，因此，需要在權(quán)力運(yùn)行末梢大量發(fā)生、事關(guān)交易風(fēng)險的環(huán)節(jié)，以立法形式制定針對性操作規(guī)則，完善監(jiān)管制度。

同時應(yīng)明確權(quán)利救濟(jì)原則，細(xì)化交易程序規(guī)則，明確交易當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定交易主體對交易程序的知情權(quán)，賦予交易主體提出對交易中違規(guī)的程序和實(shí)體結(jié)果的質(zhì)疑和投訴權(quán)。保障交易當(dāng)事人獲得法定的救濟(jì)權(quán)利，對行政決定涉及交易當(dāng)事人和其他行政相對人的，明確規(guī)定有權(quán)依據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法，提起行政復(fù)議和行政訴訟?？傮w上實(shí)現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約作用。

（四）明確規(guī)定公共資源交易的監(jiān)管規(guī)則

政府采購、出讓國有土地使用權(quán)、采礦權(quán)、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、特許經(jīng)營權(quán)出讓等公共資源交易具有高度的技術(shù)性，監(jiān)管部門專業(yè)稍有欠缺必然無法查處各種違規(guī)行為，因此，必須通過立法的形式制定嚴(yán)密監(jiān)管規(guī)則，對交易環(huán)節(jié)進(jìn)行依法監(jiān)管。同時，嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)則也是對公共資源交易監(jiān)管機(jī)關(guān)的約束，也是公共交易當(dāng)事人評價監(jiān)管行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)，起到對交易監(jiān)管機(jī)關(guān)的制約作用。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例、政府采購法、國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例，公共資源交易的監(jiān)管規(guī)則已經(jīng)基本具備，但需要根據(jù)公共資源交易服務(wù)的共同點(diǎn)予以歸納提煉，并根據(jù)不同種類的公共資源交易特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化。就總體監(jiān)管規(guī)則來看，應(yīng)當(dāng)涵蓋公共資源交易業(yè)務(wù)基本流程，具體包括：項(xiàng)目受理登記監(jiān)管、確定代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管、確定交易方式監(jiān)管、項(xiàng)目編制監(jiān)管、確定交易服務(wù)責(zé)任人監(jiān)管、確定項(xiàng)目交易需求監(jiān)管、交易公告編制交易文件編制監(jiān)管、交易公告交易文件審核備案監(jiān)管、交易文件發(fā)布監(jiān)管、交易文件發(fā)放監(jiān)管、抽取交易評價專家監(jiān)管、交易評價監(jiān)管、發(fā)布交易評價結(jié)果公示監(jiān)管、發(fā)放交易成交通知書監(jiān)管、交易合同簽訂監(jiān)管、交易合同備案監(jiān)管、合同變更審查監(jiān)管、受理質(zhì)疑投訴監(jiān)管。從交易監(jiān)管的種類來看，一般確定為六大類別的監(jiān)管細(xì)則，分別是工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管細(xì)則、政府采購監(jiān)管細(xì)則、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管細(xì)則、國有土地使用權(quán)、采礦權(quán)探礦權(quán)出讓監(jiān)管細(xì)則、特許經(jīng)營權(quán)出讓監(jiān)管細(xì)則、政府購買公共服務(wù)監(jiān)管細(xì)則。

結(jié) 論

鑒于原行政主管部門對公共資源交易監(jiān)管存在的權(quán)力過分集中問題，公共資源交易制度自下而上地進(jìn)行改革，其中監(jiān)管制度的改革成為核心，而獨(dú)立專職的公共資源交易監(jiān)管模式具有有效性、公正性，通過立法或修改現(xiàn)行法律，使其獲得形式合法性，進(jìn)而將創(chuàng)新的具有趨勢性的公共資源交易監(jiān)管制度納入法治化軌道，消弭現(xiàn)有的分歧，使具有實(shí)質(zhì)合法性。

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