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    政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的沉沒(méi)成本“二難命題”及其對(duì)策

    2017-03-08 03:20:37
    關(guān)鍵詞:專(zhuān)用性檸檬契約

    褚 鎣

    政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的沉沒(méi)成本“二難命題”及其對(duì)策

    褚 鎣

    隨著中國(guó)社會(huì)步入轉(zhuǎn)型期,公共服務(wù)領(lǐng)域也逐步開(kāi)始向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。但在轉(zhuǎn)型過(guò)程中,市場(chǎng)化引發(fā)了諸多問(wèn)題。根據(jù)交易成本理論分析,造成這些外部性問(wèn)題的原因在于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本的“二難命題”。在該二難命題中,一方面,受托方受資產(chǎn)專(zhuān)用性、檸檬市場(chǎng)之困擾,產(chǎn)生沉沒(méi)成本;另一方面,政府為避免上述問(wèn)題,采用了長(zhǎng)期契約、市場(chǎng)介入等手段,卻又遭遇契約不完全性、路徑依賴(lài)之困擾,被迫承擔(dān)轉(zhuǎn)嫁之沉沒(méi)成本。因此,政府干預(yù)公共服務(wù)市場(chǎng)后,沉沒(méi)成本的問(wèn)題其實(shí)并未被消除,而是從受托人轉(zhuǎn)嫁給了委托人。通過(guò)分析問(wèn)題之根源,發(fā)現(xiàn)政府行動(dòng)策略選擇之失誤,即以行政手段代替市場(chǎng)的治理手段是淺層病灶。而造成這一淺層病灶之深層根源則在于政府抽離委托代理關(guān)系之雙層架構(gòu),令其從“公眾—政府—受托組織”之復(fù)合式結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化為“政府—受托組織”之單層結(jié)構(gòu)。受此影響,社會(huì)力量無(wú)法參與到市場(chǎng)治理之中,而政府所依賴(lài)之行政力量又不契合公共服務(wù)之市場(chǎng)化結(jié)構(gòu),從而導(dǎo)致沉沒(méi)成本之“二難命題”。為了解決這一問(wèn)題,政府應(yīng)從社會(huì)、市場(chǎng)、法制三個(gè)方面同時(shí)推動(dòng)改革,從而形成一個(gè)全新的公共服務(wù)市場(chǎng)治理“三位一體”整體架構(gòu)。

    購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 市場(chǎng)化 專(zhuān)用資產(chǎn) 檸檬市場(chǎng) 交易成本

    近年來(lái),各級(jí)政府先后啟動(dòng)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。但是,在公共服務(wù)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,政府也遭遇了一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí):市場(chǎng)化后,公共服務(wù)交易成本明顯走高,但效果又不及市場(chǎng)化之前。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn),廣州市已啟動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)多年。政府先后在公共服務(wù)方面的投入達(dá)到十多億元。但不僅居民未給予好評(píng),更有專(zhuān)業(yè)人士指出,社工機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了較明顯的“去志愿化”“非專(zhuān)業(yè)化”“價(jià)值偏移”等問(wèn)題(岳經(jīng)綸、郭慧英,2013)[1]。

    那么,是何原因造成了上述問(wèn)題?交易成本理論認(rèn)為,造成市場(chǎng)外部性問(wèn)題之原因在于交易成本之畸高,或曰市場(chǎng)機(jī)制安排之不完善。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,人的決策并非絕對(duì)理性的。他的決策不僅受增量投入的影響,還受已經(jīng)投入的沉沒(méi)成本的影響。而且,沉沒(méi)成本與較高的自尊指數(shù)的結(jié)合,經(jīng)常會(huì)引發(fā)承諾升級(jí)的現(xiàn)象,也即追加投資。因此,要想優(yōu)化交易機(jī)制,則應(yīng)考慮沉沒(méi)成本對(duì)交易成本的影響。

    在公共服務(wù)市場(chǎng)中,沉沒(méi)成本的影響更大。它呈現(xiàn)出一種“二難命題”的整體架構(gòu),并進(jìn)而引發(fā)受托方機(jī)會(huì)主義的問(wèn)題。所謂“二難命題”即指:在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中,受托方和委托方都可能承擔(dān)沉沒(méi)成本,或者由受托方承擔(dān),或者由委托方承擔(dān)。而雙方中無(wú)論何者承擔(dān)這一成本,都可能引發(fā)一系列的風(fēng)險(xiǎn)。

    那么,該“二難命題”的原因何在呢?我們又該采取什么解決措施呢?

    一、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“二難命題”

    政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的二難命題是由受托方的沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)與委托方的沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)共同構(gòu)成的。所以,要對(duì)這一問(wèn)題做出闡釋?zhuān)瑧?yīng)從兩對(duì)風(fēng)險(xiǎn)各自的緣由入手,并還原至二難命題的兩對(duì)矛盾之上。

    (一)受托方沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)的緣由

    如前所述,在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)雙方之間存在一個(gè)“二難命題”。其中,受托方受如下問(wèn)題的困擾,導(dǎo)致沉沒(méi)成本:

    其一,資產(chǎn)專(zhuān)用性。在受托方,資產(chǎn)專(zhuān)用性是引發(fā)沉沒(méi)成本的重要客觀條件。所謂資產(chǎn)專(zhuān)用性,即指資產(chǎn)交易的專(zhuān)用性。不同交易,需求不同屬性的資產(chǎn)。其中,特質(zhì)交易要求專(zhuān)用性的資產(chǎn),即專(zhuān)適特定用途的資產(chǎn)(牛德生,2004)[2]。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)巨擘威廉姆森(Williamson)的分類(lèi),專(zhuān)用性資產(chǎn)包括四類(lèi):場(chǎng)所的專(zhuān)用性資產(chǎn)、可移動(dòng)的專(zhuān)用性資產(chǎn)、人力專(zhuān)用性資產(chǎn)、客戶(hù)定向資產(chǎn)(湯吉軍,2009)[3]。這些專(zhuān)用資產(chǎn)皆可能出現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中。

    資產(chǎn)專(zhuān)用性造成沉沒(méi)成本的原因在于資產(chǎn)的專(zhuān)適性,即該資產(chǎn)對(duì)特定情境的高依賴(lài)性,或曰資產(chǎn)投入者無(wú)法在不犧牲任何價(jià)值的前提下改變資產(chǎn)的用途。故而,受托方一旦投入該資產(chǎn),便無(wú)法舍棄該資產(chǎn)的適用情境,否則,該資產(chǎn)將無(wú)法發(fā)揮作用,淪為一種“負(fù)擔(dān)”。這便引發(fā)了專(zhuān)用性資產(chǎn)的“鎖定”(lock-in)效應(yīng),即投入者被鎖定,對(duì)交易對(duì)方產(chǎn)生依賴(lài)性。所以,投入者在談判中通常處于劣勢(shì)地位——對(duì)方可以隨時(shí)以退出為威脅,令其在談判中做出讓步(郭繼強(qiáng),2005)[4]。

    這種情況在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)市場(chǎng)中是顯見(jiàn)的。比如,非通用性建筑物、機(jī)器設(shè)備、特種交通工具、專(zhuān)業(yè)人才、無(wú)形資產(chǎn)等。其中,僅以專(zhuān)業(yè)人才為例。社工組織的專(zhuān)業(yè)人才屬于典型的專(zhuān)用性資產(chǎn):其僅能被用于特定的社工領(lǐng)域,而無(wú)法超出界外,進(jìn)入其他領(lǐng)域。在雇傭大批專(zhuān)業(yè)社工的前提下,社工組織極易被“鎖定”,對(duì)出資的政府產(chǎn)生依賴(lài)。否則,它即面臨入不敷出的局面,引發(fā)沉沒(méi)成本。受這一現(xiàn)實(shí)的擠壓,它多被迫做出有違“專(zhuān)業(yè)性”之行為,導(dǎo)致“價(jià)值背離”。

    在廣州市的實(shí)踐中,為避免沉沒(méi)成本,社工組織對(duì)政府產(chǎn)生了依賴(lài),即在案牘工作、活動(dòng)場(chǎng)面等方面,背離自己的專(zhuān)業(yè)取向,違背實(shí)際情況,迎合街道領(lǐng)導(dǎo)的不合理要求。“街道通常要求活動(dòng)的規(guī)??梢栽俅笠恍瑘?chǎng)面再熱鬧一些,參與人數(shù)再多一些”,“為了應(yīng)對(duì)街道日常及專(zhuān)業(yè)評(píng)估中對(duì)文書(shū)工作的要求,有的非政府組織(NGO)將專(zhuān)業(yè)社工與一般工作人員進(jìn)行分工,一般工作人員負(fù)責(zé)‘做’,專(zhuān)業(yè)社工負(fù)責(zé)‘寫(xiě)’,有社工自嘲為‘寫(xiě)工’”(岳經(jīng)綸、郭慧英,2013)[1]。它們這么做是理性選擇的結(jié)果。這是因?yàn)槿绻鼈儾唤邮苷囊螅涂赡茉谙乱淮胃?jìng)標(biāo)中落敗。于是,整個(gè)機(jī)構(gòu)就會(huì)因?yàn)橘Y金短缺而隨之停擺。

    該風(fēng)險(xiǎn)并非問(wèn)題的全部。相反,隨著事態(tài)的蔓延,它還將引發(fā)兩種更為嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn):(1)在非市場(chǎng)化的行政管理下,其容易引發(fā)委托方的違規(guī)行為,包括暗箱操作、貪腐問(wèn)題等;(2)它與長(zhǎng)期契約相結(jié)合,并借助契約不完全性這一基礎(chǔ),將導(dǎo)致受托方嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn),并隨之造成委托方的沉沒(méi)成本。對(duì)此,下文將做出詳細(xì)分析。

    第二,“檸檬市場(chǎng)”效應(yīng)?!皺幟适袌?chǎng)”一詞源于美國(guó)對(duì)次品的稱(chēng)呼,并由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿克洛夫(Akerlof)于1970年引入。所謂檸檬市場(chǎng),即指“當(dāng)產(chǎn)品的賣(mài)方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量比買(mǎi)方具有更多的信息時(shí),由于買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量信息不對(duì)稱(chēng)所導(dǎo)致的逆向選擇行為,低質(zhì)量的產(chǎn)品將會(huì)把高質(zhì)量的產(chǎn)品驅(qū)逐出市場(chǎng),從而使市場(chǎng)上的產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)下降的現(xiàn)象”(李功奎,2004)[5]。這便是說(shuō),在信息不完全對(duì)稱(chēng)的情況下,出于理性考慮,買(mǎi)方將選擇符合標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的產(chǎn)品,而不會(huì)選擇高質(zhì)量的產(chǎn)品。由此,便會(huì)出現(xiàn)低質(zhì)量產(chǎn)品驅(qū)逐高質(zhì)量產(chǎn)品的現(xiàn)象。

    檸檬市場(chǎng)同樣會(huì)引發(fā)沉沒(méi)成本。引發(fā)的原因在于,“在檸檬市場(chǎng)中,賣(mài)方兜售劣品的成本由整個(gè)市場(chǎng)承擔(dān),收益卻是個(gè)體承擔(dān);兜售良品的收益由整個(gè)市場(chǎng)承擔(dān),成本卻由個(gè)體承擔(dān)”(周波,2010)[6]。這便是說(shuō),在沒(méi)有外界力量干預(yù)的情況下,賣(mài)方投入資本生產(chǎn)高質(zhì)量產(chǎn)品將因?yàn)闊o(wú)法獲得相應(yīng)回報(bào)而導(dǎo)致沉沒(méi)成本。

    相比經(jīng)濟(jì)市場(chǎng),政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的檸檬市場(chǎng)效應(yīng)更為明顯。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中,委托方與受托方之間存在明顯的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題,“從委托代理理論來(lái)說(shuō),委托代理最根本的問(wèn)題是委托方與代理方之間信息不對(duì)稱(chēng)、目標(biāo)不一致使委托方無(wú)法預(yù)測(cè)代理方行為”(王春婷,2015)[7]。這種情況極易引發(fā)檸檬市場(chǎng)效應(yīng),特別是在中國(guó)政府不善于借助市場(chǎng)調(diào)查的手法獲取市場(chǎng)基本情況的整體狀況下。

    同時(shí),政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中還存在明顯的績(jī)效評(píng)價(jià)困境,即受困于公共服務(wù)社會(huì)效益量化測(cè)算這一世界難題,政府將無(wú)法客觀地比較服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣。政府只能設(shè)定通行的指標(biāo),遴選“普通”的社會(huì)組織,而非“高質(zhì)”的社會(huì)組織。這也就造成了政府“逆向選擇”的問(wèn)題,即高質(zhì)服務(wù)提供者被擠出并承擔(dān)沉沒(méi)成本。

    此外,在中國(guó)的實(shí)踐中,還存在受托方參與評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì),以及招標(biāo)前內(nèi)部議價(jià)等情況。這進(jìn)一步加劇了檸檬市場(chǎng)效應(yīng)。比如,廣州市在啟動(dòng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之初,由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn),招投標(biāo)辦法、評(píng)估指標(biāo)等都是由政府邀請(qǐng)高校專(zhuān)家參與設(shè)計(jì)的。而這些專(zhuān)家,或其親友、同事等又發(fā)起設(shè)立了多家社工組織,參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。由此,我們就很難保證政府的決策沒(méi)有受到他們的影響,也無(wú)法保證政府沒(méi)有出現(xiàn)“逆向選擇”的情況。而這些情況都會(huì)導(dǎo)致高質(zhì)服務(wù)社會(huì)提供者被擠出,并承擔(dān)沉沒(méi)成本。

    綜上所述,資產(chǎn)的專(zhuān)用性和檸檬市場(chǎng)效應(yīng)是導(dǎo)致受托方沉沒(méi)成本的兩大誘因。針對(duì)這兩大問(wèn)題,普遍認(rèn)同的對(duì)策是加強(qiáng)政府干預(yù)。

    首先,關(guān)于資產(chǎn)專(zhuān)用性問(wèn)題,克萊因和格羅斯曼、哈特提出,縱向一體化能有效解決這一問(wèn)題。所謂縱向一體化,即指委托方通過(guò)獲取專(zhuān)用性資產(chǎn)剩余控制權(quán)內(nèi)化該資產(chǎn),減少受托方的成本。這一點(diǎn)在商業(yè)上體現(xiàn)為購(gòu)買(mǎi)方對(duì)生產(chǎn)方的收購(gòu),即購(gòu)買(mǎi)方收購(gòu)生產(chǎn)方,縮短經(jīng)濟(jì)鏈條。而在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中,這多表現(xiàn)為政府與受托方簽訂長(zhǎng)期契約?!坝捎诠卜?wù)中存在著很強(qiáng)的資產(chǎn)專(zhuān)用性問(wèn)題,為了防治契約方的機(jī)會(huì)主義行為,就需要制定非標(biāo)準(zhǔn)契約進(jìn)行防范,私有機(jī)構(gòu)往往要求簽訂長(zhǎng)期契約,彌補(bǔ)資產(chǎn)專(zhuān)用性的缺陷,使政府與提供公共服務(wù)的私有機(jī)構(gòu)之間形成雙向依賴(lài)關(guān)系。”(李學(xué),2009)[8]有時(shí),其還表現(xiàn)為政府購(gòu)買(mǎi)崗位,提供薪水。在實(shí)踐中,也確有不少地方采用了這些方式。比如,上海市啟動(dòng)了購(gòu)買(mǎi)崗位的辦法,而廣州市也在嘗試一次性簽訂三年契約的做法。

    其次,關(guān)于檸檬市場(chǎng)效應(yīng),在實(shí)踐中,各地多采用政府直接介入的辦法,即通過(guò)政府劃定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄、強(qiáng)制開(kāi)展等級(jí)認(rèn)定和評(píng)估等方式,以消除檸檬市場(chǎng)的問(wèn)題。比如,廣州市民政局編制了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)組織名錄。唯有進(jìn)入名錄的組織才有資格參與競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí),廣州市政府還嘗試將該名錄與社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估相綁定。凡不參加等級(jí)評(píng)估的機(jī)構(gòu),就無(wú)法進(jìn)入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄。這些舉措都緩解了信息不對(duì)稱(chēng)所造成的檸檬市場(chǎng)效應(yīng),部分消解了沉沒(méi)成本的問(wèn)題。

    不過(guò),值得注意的是,在二難命題這一整體架構(gòu)下,在政府介入市場(chǎng)的同時(shí),它自身也遭遇了沉沒(méi)成本的轉(zhuǎn)嫁。

    (二)委托方沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)的緣由

    委托方即政府在主動(dòng)介入后,便受到如下問(wèn)題的困擾,導(dǎo)致沉沒(méi)成本。

    其一,契約的不完全性。如前所述,為降低受托方的依賴(lài),消解資產(chǎn)專(zhuān)用性所導(dǎo)致的沉沒(méi)成本的問(wèn)題,在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中,政府偏好簽訂長(zhǎng)期契約,且時(shí)間多為三年期。但政府這一行動(dòng)策略卻為其遭遇風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患,即長(zhǎng)期契約與契約不完全性相結(jié)合的問(wèn)題。(陳斌、陳福集,2012)[9]

    契約不完全性的根基是市場(chǎng)的復(fù)雜性、偶然性,也即契約無(wú)法完全覆蓋全部偶然因素,否則契約約定成本將明顯增加。與此同時(shí),因?yàn)榭己似跫s的執(zhí)行績(jī)效的成本十分高昂,所以,委托方也無(wú)法完美地證實(shí)受托方是否違約,只能通過(guò)較為廉價(jià)的方式進(jìn)行考核。而這又會(huì)給受托方提供可鉆之空子,誘發(fā)其機(jī)會(huì)主義,以“套牢”對(duì)方當(dāng)事人。(韋偉、周耀東,2000)[10]

    故而長(zhǎng)期契約與契約不完全性相結(jié)合,會(huì)引發(fā)委托方的沉沒(méi)成本:一方面,委托方受長(zhǎng)期契約的約束,無(wú)法隨意更換受托人;另一方面,由于契約的不完全性,委托人無(wú)法憑借契約保護(hù)自身利益。

    該情況在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中是常見(jiàn)的。比如,廣州市政府在與社工組織簽訂契約后,往往就如同被“套牢”。雖然廣州市政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)配套有績(jī)效考核機(jī)制,但由于考核手段有限,實(shí)際上被終止合同的情況微乎其微,數(shù)年來(lái)也不過(guò)幾起。這其中隱藏了多少沉沒(méi)成本的風(fēng)險(xiǎn),是可想而知的。

    其二,路徑依賴(lài)。與普通投資者不同的是,政府存在路徑依賴(lài)的問(wèn)題。這也會(huì)引發(fā)政府方的沉沒(méi)成本。根據(jù)路徑依賴(lài)?yán)碚摚贫仍诒灰牒?,便沿著既定方向自我?qiáng)化。如果該制度是低效的,便會(huì)出現(xiàn)惡性循環(huán)、不能自拔的情況。(時(shí)曉虹、耿剛德、李懷,2014)[11]

    如前所述,為了化解檸檬市場(chǎng)效應(yīng),政府大力干預(yù)市場(chǎng),試圖以行政力量直接解決信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題,比如編制購(gòu)買(mǎi)服務(wù)組織名錄等。這一制度在短期內(nèi)看似有效,但長(zhǎng)期來(lái)看卻容易誘發(fā)市場(chǎng)壟斷的問(wèn)題,也即由行政力量壟斷市場(chǎng)。長(zhǎng)此以往,政府將面臨無(wú)機(jī)構(gòu)可選的困境。

    在廣州市的實(shí)踐中,由于政府編制了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)組織目錄,而新設(shè)立的組織又難以進(jìn)入目錄。于是,這些組織或者選擇轉(zhuǎn)行,或者轉(zhuǎn)移到了相鄰近的其他城市。于是,留下來(lái)的那些組織就只剩下有限的那幾家了。這也就變相出現(xiàn)了“壟斷”的情況。

    眾所周知,壟斷將引發(fā)嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義傾向,而這又會(huì)導(dǎo)致委托方的沉沒(méi)成本。同時(shí),又由于路徑依賴(lài)效應(yīng)的存在,政府難以通過(guò)革新制度等方式化解問(wèn)題,而只能忍受購(gòu)買(mǎi)服務(wù)決策被“鎖定”的現(xiàn)實(shí),被迫做出升級(jí)的承諾,承擔(dān)新的沉沒(méi)成本。(何壽奎、胡明洋、莫云波,2015)[12]

    (三)“二難命題”中的兩對(duì)矛盾

    如上所述,契約不完全性、路徑依賴(lài)等是誘發(fā)政府沉沒(méi)成本的兩大誘因。而這兩大誘因又與上述受托人沉沒(méi)成本的兩大誘因緊密關(guān)聯(lián)。這便構(gòu)成沉沒(méi)成本“二難命題”中的兩對(duì)矛盾。

    其一,資產(chǎn)專(zhuān)用性與契約不完全性。這是“二難命題”中的第一對(duì)矛盾。資產(chǎn)的專(zhuān)用性引發(fā)受托人的沉沒(méi)成本。為了解決這一問(wèn)題,政府采用縱向一體化的行動(dòng)策略,與受托方簽訂長(zhǎng)期契約。但在簽訂長(zhǎng)期契約后,政府也因之面臨契約不完全性的困擾而產(chǎn)生沉沒(méi)成本。

    其二,檸檬市場(chǎng)與路徑依賴(lài)。這是“二難命題”中的第二對(duì)矛盾。檸檬市場(chǎng)引發(fā)受托人的沉沒(méi)成本。為了克服檸檬市場(chǎng)所引發(fā)之市場(chǎng)缺陷,政府引入了一批新的制度,如購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名錄等。而在這些制度被引入后,隨即又產(chǎn)生了路徑依賴(lài)的問(wèn)題,從而導(dǎo)致政府面臨沉沒(méi)成本的困境。

    上述兩對(duì)矛盾都會(huì)引發(fā)諸多外部性問(wèn)題。(方潔,2009)[13]其中,在受托人層面,表現(xiàn)為受托人的機(jī)會(huì)主義傾向、價(jià)值背離、“案主奶油化”等情況;而在委托人層面,則表現(xiàn)為違規(guī)操作、逆向選擇、承諾升級(jí)等情況。

    所以,在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中,受托人與委托人之間圍繞沉沒(méi)成本存在著一個(gè)巨大的“二難命題”(見(jiàn)圖1),而這一個(gè)“二難命題”又會(huì)引發(fā)諸多的外部性問(wèn)題,從而導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的運(yùn)行遭遇社會(huì)的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。在調(diào)研中,甚至有人提出“市場(chǎng)化后尚不如市場(chǎng)化之前”的看法。

    圖1 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本的“二難命題”

    二、“二難命題”的內(nèi)在根源

    對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本的二難命題的產(chǎn)生根源進(jìn)行分析,可知其來(lái)源于政府行動(dòng)策略的選擇失誤,即以行政手段代替市場(chǎng)的治理手段。具體而言,包括如下兩點(diǎn)。

    第一,長(zhǎng)期契約的抉擇失誤。為了解除受托人資產(chǎn)專(zhuān)用性之困,政府啟用了長(zhǎng)期契約的方案。這也就等于說(shuō)政府是以行政力量干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng),并以公共資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)用資產(chǎn)。但這一解決方案并非最優(yōu)方案。其非但沒(méi)有提升專(zhuān)用資產(chǎn)的效用,反而令政府受困于契約的不完全性,遭遇“鎖定”危機(jī)。

    在有政府兜底的情況下,受托人自然會(huì)選擇機(jī)會(huì)主義的行動(dòng)策略,甚至出現(xiàn)用做表面文章,聯(lián)合街道騙取上級(jí)資金等情況。

    所以,這明顯是政府的一個(gè)抉擇失誤。對(duì)于政府而言,正確的抉擇應(yīng)為順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律,借助市場(chǎng)手段加以消解。事實(shí)上,對(duì)于資產(chǎn)專(zhuān)用性所導(dǎo)致的沉沒(méi)成本,市場(chǎng)具備自體消解能力。市場(chǎng)具備資源配置的能力,即在某一市場(chǎng)主體退出市場(chǎng)的同時(shí),其所有的專(zhuān)用性資產(chǎn)可以通過(guò)收購(gòu)、招聘等方式向其他主體流動(dòng)。在這一過(guò)程中,政府不應(yīng)以行政力量干預(yù)。否則,正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源配置過(guò)程將被行政力量阻斷,而其中的風(fēng)險(xiǎn)也將隨之被轉(zhuǎn)嫁給政府。

    第二,市場(chǎng)介入的手段錯(cuò)誤。為化解檸檬市場(chǎng)所導(dǎo)致的沉沒(méi)成本,政府以行政力量介入市場(chǎng),特別是直接干預(yù)市場(chǎng)主體的行為,政府試圖通過(guò)此行為令信息、資源直接對(duì)接。在實(shí)踐中,這種做法非但未能達(dá)成預(yù)想的效果,反倒帶來(lái)了一個(gè)新的問(wèn)題,即路徑依賴(lài)。

    造成這一問(wèn)題的根本原因在于政府的行政手段與公共服務(wù)的市場(chǎng)化環(huán)境之間的不契合。即是說(shuō),政府以行政力量代替市場(chǎng)主體的自由意志,干預(yù)契約自由,從而導(dǎo)致了市場(chǎng)壟斷、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。這明顯是一種手段錯(cuò)誤,而正確的做法則是建立順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的良性制度,并依托這些良性制度來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)之自由選擇。

    綜上所述,造成購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本“二難命題”的原因在于政府行動(dòng)策略的選擇失誤。政府以行政手段代替市場(chǎng)的治理手段,導(dǎo)致沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁,公共利益受損。不過(guò),值得注意的是,這僅為問(wèn)題的淺層原因。如果對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入分析,我們可以看到,在它背后還潛藏著一個(gè)更為深層的原因——市場(chǎng)治理理念錯(cuò)誤。正是在錯(cuò)誤的市場(chǎng)治理理念的引導(dǎo)下,政府才選擇了錯(cuò)誤的行動(dòng)策略,并導(dǎo)致“二難命題”以及一系列的外部性問(wèn)題。

    關(guān)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù),學(xué)者們提出了一種委托代理理論。所謂委托代理,即指在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者與提供者之間存在著委托代理關(guān)系。(徐家良、趙挺,2013)[14]但值得注意的是,這種委托代理關(guān)系并非是單一層級(jí)的,而是有雙個(gè)層級(jí)的。其中,第一層代理關(guān)系是公民與政府之間的委托代理關(guān)系?!肮褚约w的形式授權(quán)政府提供公共服務(wù),政府按照要求提供相應(yīng)的職能服務(wù),這里面公民就是一級(jí)委托人,政府就是一級(jí)代理人?!钡诙哟黻P(guān)系是政府與承包商之間的委托代理關(guān)系?!罢畬⒐卜?wù)轉(zhuǎn)交給承包商來(lái)提供,政府就變成了二級(jí)委托人,企業(yè)、社會(huì)組織就成了二級(jí)代理人?!?仇立平、高葉,2008)[15]在這兩層委托代理關(guān)系中,公眾是初始委托方,政府是中間人,受托組織是最終受托方。所以,在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中,政府并非是服務(wù)的終點(diǎn),公眾才是終點(diǎn)。公眾是需求提出者、服務(wù)對(duì)象、最終監(jiān)督者?;谶@一認(rèn)識(shí),我們可知,政府要想做好市場(chǎng)治理工作,絕非依賴(lài)于行政力量這么簡(jiǎn)單。它必須充分發(fā)揮公眾的力量,依賴(lài)公眾來(lái)開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)督。

    但我們回頭分析陷于“二難命題”之中的委托代理關(guān)系,可以發(fā)現(xiàn)其中存在一個(gè)明顯的特征,即雙層委托代理關(guān)系的單層化趨向。在上述關(guān)系中,公眾隱沒(méi)于幕后,政府則暴露于臺(tái)前。由之,政府以行政力量完全代替社會(huì)力量,選擇行政手段而舍棄市場(chǎng)治理的手段。這便是說(shuō),政府主動(dòng)剝離了第一層委托代理關(guān)系,令其單層化。而隨著這一單層化的趨向不斷明顯,社會(huì)力量便失去了參與市場(chǎng)治理的可能,政府也只能借助于行政手段來(lái)開(kāi)展治理。所以,雙層委托代理關(guān)系的單層化趨向才是導(dǎo)致上述“二難命題”的真正根源。而這一根源所展示的其實(shí)就是政府市場(chǎng)治理理念上的偏差(見(jiàn)圖2)。

    圖2 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本“二難命題”之根源

    比如,在廣州市的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中,我們只看到政府不斷借助行政力量干預(yù)市場(chǎng)治理,而沒(méi)有公眾監(jiān)督社工組織的情況出現(xiàn)。這也就說(shuō)明了廣州市的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)市場(chǎng)治理是單層化的,也即政府剝離了第一層委托代理關(guān)系。

    因此,要想解決上述“二難命題”,必須先調(diào)整市場(chǎng)治理理念。而這一理念上的調(diào)整,在理論上可以被歸納為“市場(chǎng)治理的社會(huì)化轉(zhuǎn)型”。所以,客觀來(lái)說(shuō),“公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革”與“市場(chǎng)治理的社會(huì)化轉(zhuǎn)型”是緊密聯(lián)系,缺一不可的。要想運(yùn)營(yíng)好購(gòu)買(mǎi)服務(wù),就必須同時(shí)做好“市場(chǎng)化改革”和“社會(huì)化轉(zhuǎn)型”這兩項(xiàng)工作。

    三、“二難命題”的解決措施

    基于上述分析,筆者以為,要解決購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本的“二難命題”,政府應(yīng)采取如下改革措施。

    第一,轉(zhuǎn)變觀念,啟動(dòng)市場(chǎng)治理的社會(huì)化轉(zhuǎn)型。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,改變既有的“委托者”一元身份定位,轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆芡姓吲c委托者”二元身份定位,并借此完善委托代理雙重關(guān)系結(jié)構(gòu)。在這個(gè)過(guò)程中,政府應(yīng)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與市場(chǎng)治理,包括孤立私權(quán)利表達(dá)、推動(dòng)居民監(jiān)督社工組織等。

    與此同時(shí),為了強(qiáng)化社會(huì)力量參與市場(chǎng)治理的整體架構(gòu),政府應(yīng)建立多項(xiàng)配套制度,包括信息公開(kāi)法律、媒體監(jiān)督制度、公眾投訴渠道等。由此,才能形成多方參與市場(chǎng)治理的完整市場(chǎng)治理架構(gòu)。

    第二,優(yōu)化市場(chǎng)機(jī)制,促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。在強(qiáng)化市場(chǎng)的社會(huì)化治理的同時(shí),政府還應(yīng)最大限度發(fā)揮市場(chǎng)本身的作用。這也就要求政府同時(shí)開(kāi)展兩項(xiàng)工作:(1)培育市場(chǎng)主體,增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有助于提升市場(chǎng)主體的效率和服務(wù)質(zhì)量,活躍公共服務(wù)市場(chǎng),并為化解資產(chǎn)專(zhuān)用性所導(dǎo)致的沉沒(méi)成本問(wèn)題提供基礎(chǔ)。(2)建立配套機(jī)制,促進(jìn)資源優(yōu)化配置。在活躍市場(chǎng)的基礎(chǔ)上,政府應(yīng)建立配套制度,包括兼并、分立、破產(chǎn)等。由此,政府便可以借助市場(chǎng)手段促進(jìn)專(zhuān)用資產(chǎn)的優(yōu)化配置,從而消解由此產(chǎn)生沉沒(méi)成本的問(wèn)題。

    第三,建立配套法律制度,健全市場(chǎng)的治理手段。關(guān)于檸檬市場(chǎng)的治理,與中國(guó)政府所采取的行政干預(yù)手段不同的是,西方的普遍做法是強(qiáng)化信息顯示作用(李昊基,2012)[16],包括建立信息顯示機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制、質(zhì)保機(jī)制、第三方介入機(jī)制等。其中,信息顯示機(jī)制是指采用恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)信號(hào)顯示方式,包括許可證、信息披露等(Grossman,1981)[17];聲譽(yù)機(jī)制是指建立以信譽(yù)為導(dǎo)向的制度,包括質(zhì)量評(píng)估、質(zhì)量管理等;質(zhì)保機(jī)制是指建立以質(zhì)量為基準(zhǔn)的承諾保障機(jī)制,包括低質(zhì)處罰等;第三方介入機(jī)制包括兩種情況,即中間商和第三方認(rèn)證。采用上述手段,政府可以在不直接介入市場(chǎng)的情況下,通過(guò)信息顯示機(jī)制,完成合作方的判別與選擇,從而完成優(yōu)勝劣汰之工作。這顯然是一套良性的制度,適合于市場(chǎng)化的外部環(huán)境。

    結(jié)合上述三個(gè)手段,政府在公共服務(wù)市場(chǎng)治理中應(yīng)采取的手段覆蓋社會(huì)、市場(chǎng)、法制三個(gè)層面。由此,我們便構(gòu)成了一個(gè)“三位一體”的市場(chǎng)治理架構(gòu)(見(jiàn)圖3)。

    圖3 公共服務(wù)市場(chǎng)治理“三位一體”架構(gòu)

    在這一架構(gòu)中,社會(huì)化治理處于市場(chǎng)治理宏觀理念的地位,而市場(chǎng)機(jī)制和法律手段則是市場(chǎng)治理手段的兩個(gè)翼。其替代了原本市場(chǎng)管理中的行政手段,構(gòu)成了一個(gè)由多種屬性手段相互配合、共同施力的“鐵三角”。這一“鐵三角”的架構(gòu)是符合市場(chǎng)機(jī)制的,能夠順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律開(kāi)展市場(chǎng)治理,在減少沉沒(méi)成本的同時(shí),也化解了上述外部性問(wèn)題。這或許是中國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)治理中可資使用的一種有效的手段。

    [1] 岳經(jīng)綸,郭慧英.社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中政府與NGO關(guān)系研究——福利多元主義視角.東岳論叢,2013(7).

    [2] 牛德生.資產(chǎn)專(zhuān)用性理論分析.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯,2004(3).

    [3] 湯吉軍.沉沒(méi)成本相關(guān)性的新制度金融學(xué)分析.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué),2009(2).

    [4] 郭繼強(qiáng).專(zhuān)用性資產(chǎn)特性、組織剩余分享與企業(yè)制度.經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2005(6).

    [5] 李功奎.“檸檬市場(chǎng)”與制度安排——一個(gè)關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的分析框架.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì),2004(3).

    [6] 周波.檸檬市場(chǎng)治理機(jī)制研究述評(píng).經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2010(3).

    [7] 王春婷.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效的影響因素與傳導(dǎo)路徑分析——以深圳、南京為例.軟科學(xué),2015(2).

    [8] 李學(xué).不完全契約、交易費(fèi)用與治理績(jī)效——兼論公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式.中國(guó)行政管理,2009(1).

    [9] 陳斌,陳福集.交易費(fèi)用理論視角下公共就業(yè)服務(wù)外部購(gòu)買(mǎi)適用范圍研究.改革與戰(zhàn)略,2012(11).

    [10]韋偉,周耀東.資產(chǎn)專(zhuān)用性、機(jī)會(huì)主義和合約安排.安徽大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2000(9).

    [11]時(shí)曉虹,耿剛德,李懷.“路徑依賴(lài)”理論新解.經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2014(6).

    [12]何壽奎,胡明洋,莫云波.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的路徑選擇與治理機(jī)制.經(jīng)濟(jì)體制改革,2015(2).

    [13]方潔.公共事業(yè)轉(zhuǎn)型趨向.浙江社會(huì)科學(xué),2009(11).

    [14]徐家良,趙挺.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑創(chuàng)新:上海的實(shí)踐.中國(guó)行政管理,2013(8).

    [15]仇立平,高葉.路徑依賴(lài):強(qiáng)政府體制下的上海司法社工實(shí)踐——以J區(qū)G社工點(diǎn)為例.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(3).

    [16]李昊基.我國(guó)小微企業(yè)市場(chǎng)的不完全“檸檬”效應(yīng)與商業(yè)銀行融資決策模式選擇.金融監(jiān)管研究,2012(12).

    [17]S. J. GROSSMAN.TheInformationalRoleofWarrantiesandPrivateDisclosureaboutProductQuality. Journal of Law and Economics, 1981(3):461—483.

    【責(zé)任編輯:于尚艷;實(shí)習(xí)編輯:楊孟葳】

    國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的‘公共性流失’問(wèn)題及其對(duì)策研究”(15czz026)

    2016-11-12

    D63

    A

    1000-5455(2017)01-0119-06

    褚鎣,浙江湖州人,管理科學(xué)與工程博士,華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師。)

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