淺論收費公路政策變化對高速公路企業(yè)的經(jīng)濟影響

徐昊

摘要：收費公路政策的變化必然對高速公路企業(yè)帶來重大經(jīng)濟影響，包括經(jīng)濟效益提升、債務(wù)規(guī)模和財務(wù)風(fēng)險降低、新建審批嚴格、競爭加劇、經(jīng)營管理難度增加等方面。高速公路企業(yè)必須充分認識到政策變化帶來的利弊，積極采取措施妥善應(yīng)對政策變化后的各項要求。

關(guān)鍵詞：收費公路政策；高速公路；經(jīng)濟影響

中圖分類號：F540.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-000-02

自2004年11月1日起施行的《收費公路管理條例》，在12年的執(zhí)行過程中，對中國公路的快速、有序發(fā)展起到了重要作用。但隨著社會經(jīng)濟進步，社會各界對于收費公路政策的爭議聲音也越來越大。在這一背景下，2015年交通運輸部開始啟動修訂《收費公路管理條例》。就高速公路企業(yè)而言，修訂收費公路相關(guān)政策，必然對其產(chǎn)生巨大而深遠的影響，應(yīng)該高度關(guān)注、認真研究。

一、收費公路政策的主要變化

從《收費公路管理條例（修訂送審稿）》來看，有關(guān)高速公路企業(yè)的收費政策變化主要有以下幾個方面：

1.明確了高速公路為收費公路的主體。修訂稿對建設(shè)收費公路應(yīng)具備的技術(shù)等級和規(guī)模作了詳細規(guī)定，嚴格控制高速公路以外的收費里程規(guī)模，同時提高了一級公路及獨立橋梁的收費設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。未來可收費公路的范圍將被嚴格限定，即最終只有高速公路收費，其他公路將全部逐步回歸公共財政承擔(dān)。

2.明確了政府債務(wù)性公路和經(jīng)營性公路的內(nèi)涵。修訂稿取消了原《條例》中政府還貸公路的表述，明確了“省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)行政府專項債券建設(shè)的公路”為政府債務(wù)性公路。這一規(guī)定，一方面將政府投資公路的建設(shè)權(quán)限收回到省級政府（原為縣級以上政府交管部門），另一方面強調(diào)了資金籌集的方式為發(fā)行政府債券，而不是貸款或有償集資。同時，在經(jīng)營性公路中增加了“采用政府和社會資本合作”的方式，進一步拓寬了經(jīng)營性公路的資金來源。

3.明確經(jīng)營性公路實行特許經(jīng)營制度。修訂稿新增了有關(guān)特許經(jīng)營制度的內(nèi)容，即政府有關(guān)部門與投資者通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營者的公路養(yǎng)護管理、保證服務(wù)質(zhì)量、信息公開等義務(wù)，也明確了合理回報、風(fēng)險分擔(dān)等內(nèi)容。

4.確立了高速公路長期收費機制。一是政府債務(wù)性公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還，通行費收入與支出全部納入政府預(yù)算管理，不設(shè)固定償債期限，舉債規(guī)模不得超出償債能力；二是債務(wù)償清后的政府統(tǒng)一管理的高速公路，其養(yǎng)護、管理資金除由一般公共預(yù)算承擔(dān)以外，可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則重新核定收費標(biāo)準(zhǔn)，并實行非盈利性養(yǎng)護管理收費；三是經(jīng)營性公路原則上不設(shè)固定經(jīng)營期限，而是按照收回投資并有合理回報的原則確定經(jīng)營期限，并在特許經(jīng)營協(xié)議中明確；四是對一級收費公路改建為高速公路或者提高通行能力增加了政府性債務(wù)或社會投資的改擴建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營期限。

5.規(guī)范了收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓。一是明確了政府債務(wù)性公路不得無償劃撥，除收費公路權(quán)益外，收費公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易；二是規(guī)定了政府債務(wù)性公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的最低成交價，即以資產(chǎn)評估價格為依據(jù)，不得低于該路段的債務(wù)余額；三是明確了經(jīng)營性公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓必須征得交通運輸主管部門同意，并重新簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；四是收費權(quán)轉(zhuǎn)讓不得提高通行費標(biāo)準(zhǔn)，政府債務(wù)性公路轉(zhuǎn)讓后可延長收費期限。

6.強化了信息公開和監(jiān)管機制。修訂稿規(guī)定，政府有關(guān)部門和收費公路經(jīng)營管理者應(yīng)當(dāng)將收費公路信息公開工作規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，定期公布里程規(guī)模、投資構(gòu)成、債務(wù)余額、收支情況等社會公眾希望了解的各種信息，接受全社會監(jiān)督。同時，通過預(yù)算管理、特許經(jīng)營協(xié)議約束、明確養(yǎng)護保通應(yīng)急治理等措施，全面加強政府對收費公路資金使用、技術(shù)狀態(tài)和服務(wù)水平的監(jiān)管。

二、對高速公路企業(yè)可能帶來的經(jīng)濟影響

整體來看，修訂稿對高速公路企業(yè)的利好較多，但是也進一步提高了經(jīng)營管理方面的要求。就經(jīng)濟方面而言，修訂稿對高速公路企業(yè)可能帶來以下幾方面的影響：

1.高速公路企業(yè)的虧損有望降低，經(jīng)濟效益有望提高。交通運輸部日前公布的2015年全國收費公路統(tǒng)計公報顯示，2015年全國收費公路通行費收入總額為4097.8億元，同比增長4.6%；全國收費公路支出總額為7285.1億元，同比增長32.8%，收支缺口進一步擴大。同時，收費公路的債務(wù)規(guī)模也在擴大，2015年全國收費公路債務(wù)余額凈增6042.3億元，同比增長15.7%。高速公路企業(yè)虧損的一個重要原因是債務(wù)規(guī)模較大，其每年的財務(wù)費用支出遠遠超過了通行費收入，再加上各項養(yǎng)護及運營成本，很難實現(xiàn)盈虧平衡。修訂稿確立了高速公路的長期收費機制，使高速公路企業(yè)不用再擔(dān)心收費到期后沒有收入來源償還債務(wù)或補償投資成本，有利于改善高速公路企業(yè)的經(jīng)濟效益，使高速公路企業(yè)平穩(wěn)有序發(fā)展。

2.高速公路企業(yè)的債務(wù)規(guī)模和財務(wù)風(fēng)險有望得到控制。對于政府債務(wù)性公路，修訂稿明確了高速公路建設(shè)資金籌集的方式為發(fā)行政府債券，而不是以往的貸款或有償集資，同時舉債和償債主體調(diào)整為省級人民政府，并將債務(wù)余額和通行費收入全部納入政府性基金預(yù)算管理。政府債券的利率相對銀行貸款和社會集資更低，債務(wù)期限更長、更容易接續(xù)和管理，這樣就使債務(wù)風(fēng)險更可靠地控制在一定范圍內(nèi)，而不是在金融體系中無序擴散和傳導(dǎo)，從而減少了政府大型投資項目的債務(wù)風(fēng)險向銀行等社會金融體系擴散的危險，也降低了高速公路企業(yè)的融資難度和成本。對于經(jīng)營性公路，修訂稿新增了“采用政府和社會資本合作”的方式，這是創(chuàng)新投融資機制、鼓勵社會投資的舉措，有利于擴大高速公路建設(shè)資金來源，調(diào)動社會各界投資建設(shè)運營高速公路的積極性，從而也有利于穩(wěn)定高速公路的債務(wù)規(guī)模、遏制財務(wù)風(fēng)險。

3.高速公路企業(yè)的新建審批將更加嚴格，企業(yè)競爭力也將進一步提高。修訂稿限定了建設(shè)高速公路的技術(shù)等級和規(guī)模，以避免盲目建設(shè)收費高速公路，引導(dǎo)各地政府多修建公益性的二、三級公路。因此，未來對于新建高速公路，以及一級公路改擴建為高速公路的審批門檻將會更加嚴格，高速公路企業(yè)的數(shù)量增長將會被遏制。同時，對于經(jīng)營性高速公路企業(yè)，由于特許經(jīng)營制度的建立及鼓勵引入社會資本投資，將會進一步改善企業(yè)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)的競爭力。對于政府債務(wù)性公路，由于規(guī)范了收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓的行為，將有利于政府債務(wù)性公路轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性公路，從而也將增強高速公路企業(yè)的市場競爭力。此外，隨著具有一定競爭優(yōu)勢的高速公路企業(yè)的產(chǎn)生，相同地區(qū)內(nèi)的高速公路經(jīng)營企業(yè)間也會形成一定程度的競爭，甚至?xí)霈F(xiàn)高速公路企業(yè)兼并重組的現(xiàn)象，最終實現(xiàn)高速公路企業(yè)“少而精”的局面。

4.高速公路企業(yè)的信息公開程度將進一步提高，經(jīng)營管理難度也將不斷增加。修訂稿要求收費公路經(jīng)營管理者要定期向社會公布年度通行費、年度還本付息、養(yǎng)護、運營管理、稅費等費用支出等信息，使得高速公路企業(yè)的經(jīng)營和財務(wù)信息進一步透明化，不僅降低了利用信息不對稱謀取利益的機會，而且還增強了社會公眾監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營成本和資金收支的便利性，提高了經(jīng)營管理難度。信息公開還強化了高速公路企業(yè)之間的競爭，相同地區(qū)的不同企業(yè)之間可以方便地獲取如單位運營成本等對方財務(wù)信息，從而相互比較和競爭，逼迫各高速公路企業(yè)向優(yōu)秀同行看齊。同時，修訂稿還加強了對收費公路日常運營的監(jiān)管機制，以及提出對不停車收費、減少人工收費的要求，旨在提高通行效率及服務(wù)水平，這些要求都將在相當(dāng)程度上考驗高速公路企業(yè)的經(jīng)營管理能力。

三、結(jié)束語

面對收費公路政策變化，高速公路企業(yè)不能只看到明確長期收費機制的有利性，還應(yīng)該看到監(jiān)管要求提高、市場競爭加劇的緊迫性。高速公路企業(yè)必須練好內(nèi)功，積極采取措施妥善應(yīng)對收費公路政策變化后的各項要求，提升自身的競爭能力，才能真正獲得穩(wěn)定健康發(fā)展。

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