地方政府融資平臺債務風險管理分析

孫潔晶　張建新

[摘 要] 分稅制度改革以來，地方政府陷入了“財權上收，事權下放”的困境，為了有效的解決發(fā)展資金短缺的問題，各地方政府積極搭建地方性融資平臺，舉債運營以適應地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。隨之出現(xiàn)了平臺企業(yè)自身系統(tǒng)性風險過大、負債率過高等問題。同時，地方財政“軟約束”與推動地方經(jīng)濟快速增長的強烈動機，助推了地方政府負有擔保責任的地方政府融資平臺公司債務的升級擴張。在國家監(jiān)管趨緊的條件下，應采用有效風險防控系統(tǒng)、加強監(jiān)管的規(guī)范化、促進區(qū)域范圍的財政交流，以緩解地方政府融資平臺的融資壓力，降低債務風險。

[關鍵詞] 地方政府；融資平臺；債務風險

[中圖分類號] F275.6 [文獻標識碼] B

分稅制度改革以來，地方政府陷入了“財權上收，事權下放”的困境，為了有效的解決發(fā)展資金短缺的問題，各地方政府積極搭建地方性融資平臺，以適應地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。該平臺在運行的過程中，盡管幫助地方政府增加了可供支配的實際收入，但是也存在自身系統(tǒng)性風險過大以及負債過高等問題?；趪冶O(jiān)管趨緊的條件下，各地方政府融資平臺債務風險管理及可持續(xù)發(fā)展問題日益突顯。

一、地方政府融資平臺債務特征分析

（一）債務規(guī)模增長較快

改革開放近30多年，我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展與地方政府高額舉債如影隨形。為了繞開政策障礙以及現(xiàn)行體制障礙，打破巨額投資與有限預算資金之間的缺口，建立了以經(jīng)營、債務償還、建設、融資于一體的創(chuàng)新性、地方性的融資平臺，該平臺能夠代替地方政府進行間接或者直接融資，從而促使地方政府有效的實現(xiàn)了融資市場化。

從地方政府實際應對金融危機的成效看，該融資平臺的建立，在一定程度上幫助地方政府緩解了資金緊張的問題，但是由于融資額度較大，導致平臺公司的債務風險日益提高，并逐步傳導為地方政府債務風險和金融機構信貸風險，最終危害社會經(jīng)濟的增長和發(fā)展。

從債務規(guī)模來看，審計署統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截止到2013年6月底，全國政府性債務總額為30.27萬億元，比2011年和2012年末分別增長了73.27%和9.02%。而政府負有擔保責任的城投公司債務占到了較大的比重。

（二）負債比率偏高，平臺運營缺乏較高的安全性

目前，國內各地方融資平臺發(fā)展的過程中，還存在相對較高的總體負債比率，且某些城投公司甚至達到了80%左右的負債比率。而過高的負債比率，則將地方融資平臺的“儲水罐”特性真實的反映了出來，即地方融資平臺的目的就是，只要罐子“大而不露”，其就能不斷的從外部“引水”。因此，地方融資平臺始終存在資金不能及時抽逃或者是資金不足的現(xiàn)象，最大程度的將公司的價值增大，這樣就能變相的達到杠桿借款的目的。負債比率過高不僅會對融資平臺運行的可靠性以及安全性造成較大的影響，同時也會給金融系統(tǒng)帶來更大的風險。

（三）政府過多的介入融資平臺的運作

在地方融資平臺發(fā)展的過程中，普遍存在政府過多介入的現(xiàn)象，這就造成了地方融資平臺在運行的過程中缺乏一定的獨立性。同時由于獨立性受到外界的質疑，融資平臺發(fā)展運行的過程中，也出現(xiàn)了償債主體或者投資主體責任不清晰的問題。另外一些政府為了增加銀行貸款的信任度，就會將地方財政與融資風險間接的進行綁定，從而使政府的財政風險有所增加。

（四）融資來源具有明顯的集中性風險

由于地方融資平臺融資數(shù)額巨大，且又有地方政府的支持，因此很多商業(yè)銀行都為其展開了激烈的競爭，使銀企關系由“貸方市場”逐漸轉變成了“借方市場”，造成了銀行機構將條件一再放寬，進而導致了監(jiān)管貸款過程中存在加大的風險。

二、地方財政“軟約束”助推地方政府融資平臺舉債運營

（一）財政調控預算與決算的難度較大

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，分稅制度的不斷改革，經(jīng)濟變量對財稅的影響因素逐漸增多，財政收入的增長彈性也隨之增大，使財政部門在控制計劃以及實際數(shù)額的過程中，面臨了較大的困難，造成了財稅收入的增長趨勢以及波動幅度難以準確的預測，從而使財政部門在調控預算以及決算平衡的過程中面臨著更大的難度。

（二）缺乏完善的法律，監(jiān)督預算制度力度不夠

從客觀方面看，缺乏完善的法律，以及監(jiān)督預算制度力度不夠，這也成為地方財政“超收”或“短收”的主要原因。一方面，我國對于“超收”與“短收”問題，在預算法中沒有特別明確的規(guī)定。另一方面，在監(jiān)督預算的過程中，由于制度較為缺乏，或者監(jiān)督力度不到位，導致財政出現(xiàn)了嚴重的超收問題。

（三）地方政府融資主要渠道是財政超收

從主觀的資金用度方面看，目前在地方政府中，財政“超收”成為了主要的增加資金的渠道。近些年，隨著地方經(jīng)濟的飛速發(fā)展，地方財政的剛性支出有所增長，這就造成了一些地方政府不可避免的需要加大對財政“超收”的挖掘力度，也加大了融資平臺的舉債規(guī)模及還債壓力。而國家對地方融資平臺實施了清查，并實施了從緊的相關政策，對于地方政府來說不得不面對資金短缺的現(xiàn)實困境。

綜上，地方財政“軟約束”與推動地方經(jīng)濟快速增長的強烈動機，助推了地方政府負有擔保責任的地方政府融資平臺公司債務的升級擴張。

三、基于監(jiān)管趨緊環(huán)境下的地方政府融資平臺風險管理的建議

（一）采用有效防控系統(tǒng)控制平臺風險

通常來說，地方融資平臺屬于金融范疇，而財政超收則屬于財政范疇，兩者之間并沒有較大的關聯(lián)度。但是，由于國家實施了管控和清理地方融資平臺的政策之后，地方融資平臺與財政超收而這之間又形成了一定的微妙聯(lián)系。

一般地，地方政府為了加快社會以及地方經(jīng)濟的發(fā)展，依靠財政部門的內部收入，很難滿足剛性財政支出以及跨期巨額投資等的要求。而由于地方融資平臺具有公眾和行政阻力少、監(jiān)管少以及一次性借入資金的數(shù)額較大等特點，因此地方融資平臺獲得了有效的發(fā)展。而在監(jiān)管趨緊的條件下，構建有效風險防控體系成為平臺公司的首要任務。

（二）規(guī)范發(fā)債機制，實現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化與標準化

地方融資平臺的建立，主要是由于各地方政府對現(xiàn)有的融資渠道的狹窄性而采取的一項應對策略。由于地方經(jīng)濟的飛速發(fā)展，一些經(jīng)濟實力較為突出的地區(qū)，通過發(fā)債來緩解還貸壓力?！俺峭秱奔啊暗胤絺钡陌l(fā)行，雖然能夠幫助銀行系統(tǒng)分散放貸風險，同時也成為融資平臺再度擴張債務的源泉。因此，須加強監(jiān)管，規(guī)范償債機制以及發(fā)債的程序，地方政府債券及“城投債券”的發(fā)行才能成為解決融資問題的一種有效的途徑。

針對地方融資平臺發(fā)展中存在的問題，還需要采取各種措施，多管齊下，加強監(jiān)管，嚴控嚴管，實現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化與標準化。為了避免融資平臺存在潛在的債務風險，各監(jiān)管部門仍需對融資主體公司的注資的有效性、合法性，以及融資的法律資格等嚴格進行審查，這樣才能對其運營的合理性以及抵補風險的能力進行審慎評估。

（三）促進區(qū)域范圍的財政交流

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟合作趨勢的逐漸明朗化，各區(qū)域與中央的對話、區(qū)域內各地方政府的對話越來越頻繁。因此，針對經(jīng)濟發(fā)展較慢的地方政府，約束過度融資、建設的行為，防止政府資金因為過度使用而緊張加劇。引導資金充裕的地方政府與經(jīng)濟欠發(fā)達的地方政府加強多邊合作，促進各地政府的財政交流，增強區(qū)域化財政實力，進而緩解地方政府融資平臺的融資壓力，降低債務風險。

四、總結

地方融資平臺大量舉債，阻礙了融資平臺的健康發(fā)展，制約了融資平臺市場化運營。需采取有效措施控制平臺風險，積極推動平臺市場化，地方預算改革需加快步伐，形成標準化的監(jiān)管模式，在中央?yún)f(xié)調下，促進資金盈余與資金匱乏地區(qū)的合作，共創(chuàng)發(fā)展。

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[責任編輯：王鳳娟]