縣級(jí)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究

王小明

(中共當(dāng)涂縣委黨校，安徽 當(dāng)涂 243100)

縣級(jí)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究

王小明

(中共當(dāng)涂縣委黨校，安徽 當(dāng)涂 243100)

縣級(jí)政府投融資平臺(tái)經(jīng)過十幾年發(fā)展，在公共基礎(chǔ)設(shè)施、安置房建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用,減輕了地方財(cái)政壓力，推動(dòng)了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于政策、債務(wù)、市場(chǎng)等因素影響，平臺(tái)存在償債壓力積累、經(jīng)營能力不強(qiáng)、盈利能力偏弱、激勵(lì)機(jī)制不完善、轉(zhuǎn)型迫在眉睫等問題。當(dāng)前，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)注重思維理念轉(zhuǎn)變，積極防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，努力提升平臺(tái)資信，并引入市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制，促進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

縣級(jí)政府；投融資平臺(tái)；轉(zhuǎn)型發(fā)展

縣級(jí)政府投融資的主體是縣級(jí)政府或者政府控股的國有企業(yè)，它們運(yùn)用自身優(yōu)勢(shì)來籌集資金，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非經(jīng)營性項(xiàng)目提供資金保障和動(dòng)力支撐。近年來，縣級(jí)政府融資規(guī)模逐年擴(kuò)大，債務(wù)逐年攀升，加之銀監(jiān)會(huì)不斷加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管，平臺(tái)發(fā)展越發(fā)困難。因此，通過分析縣級(jí)政府投融資工作形勢(shì)，著力破解投融資工作遇到的矛盾和問題，進(jìn)而提出縣級(jí)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策與建議，為地方政府提供參考。

一、縣級(jí)政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生背景與發(fā)展特征

縣級(jí)政府投融資平臺(tái)普遍誕生于2000年之后，它的誕生是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入特殊時(shí)期的產(chǎn)物。分稅制改革之后，事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上移，地方政府為推進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)較好發(fā)展，為保障建設(shè)資金的需要，通過融資來解決資金問題；尤其是應(yīng)對(duì)近兩次金融危機(jī)的爆發(fā)，從中央到地方擴(kuò)大了對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投入，加上政策引導(dǎo)，縣級(jí)政府相繼成立了投融資平臺(tái)。隨著投融資平臺(tái)發(fā)展壯大，其呈現(xiàn)“四大”特征：一是數(shù)量大。2015年博鰲亞洲論壇,財(cái)政部部長樓繼偉表示“地方融資平臺(tái)大致是10萬個(gè)”，其言不虛，其中，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)占一半以上。二是融資多。據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年地方融資及償債規(guī)模達(dá)40余萬億元。從各地融資情況來看，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)融資占全縣總?cè)谫Y額度大半以上。三是專業(yè)平臺(tái)多。以安徽為例，從全省61個(gè)縣中隨機(jī)選取80家縣級(jí)投融資平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)平臺(tái)類型，發(fā)現(xiàn)綜合性平臺(tái)公司占近四成，專業(yè)性平臺(tái)公司占六成以上。四是間接融資占比高。從縣級(jí)投融資平臺(tái)融資來源看，銀行貸款融資占比遠(yuǎn)高于50%以上，直接融資比例偏低。

二、縣級(jí)政府投融資平臺(tái)存在的主要問題與形勢(shì)分析

目前，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)存在的問題主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：一是投融資平臺(tái)資產(chǎn)質(zhì)量不高、經(jīng)營性資產(chǎn)少?？h級(jí)政府為了獲得更多融資，為了降低投融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率，不斷地向投融資平臺(tái)注入土地、政府機(jī)關(guān)大樓等資產(chǎn)，作為向金融機(jī)構(gòu)舉債的抵押物，最終導(dǎo)致投融資平臺(tái)資產(chǎn)多以不動(dòng)資產(chǎn)為主，流動(dòng)性較差[1]，經(jīng)營性資產(chǎn)少。二是投融資平臺(tái)債務(wù)多、風(fēng)險(xiǎn)性大。由于項(xiàng)目建設(shè)資金的需要，并得到縣級(jí)政府信用背書，縣級(jí)投融資平臺(tái)大規(guī)模舉債，且債務(wù)多以銀行貸款為主，導(dǎo)致債務(wù)居高不下。這在經(jīng)濟(jì)狀況尚好時(shí)無關(guān)緊要，當(dāng)經(jīng)濟(jì)狀況欠佳，土地市場(chǎng)難以為繼或發(fā)生金融危機(jī)時(shí)，將給縣級(jí)政府和金融機(jī)構(gòu)帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。三是投融資平臺(tái)受地方政府干預(yù)多、自主性弱。縣級(jí)政府投融資平臺(tái)基本為地方國有企業(yè)，存在公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善，管理者主要從政府部門選調(diào)或組織部門任命擔(dān)任，雖然符合《公司法》的基本要求，但在人事任免、經(jīng)營管理等決策方面受政府干預(yù)較多，缺乏經(jīng)營自主權(quán)和決策權(quán)。四是投融資平臺(tái)融資行為多、投資意識(shí)淡?？h級(jí)政府投融資平臺(tái)基本體量較小、實(shí)力較弱，不具備多元化發(fā)展能力，主要為縣級(jí)政府融資服務(wù)，缺乏投資意識(shí)和投資渠道，其業(yè)務(wù)范圍相對(duì)較窄，導(dǎo)致盈利能力非常有限，難以適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展。

從國家法規(guī)、市場(chǎng)要求、地方實(shí)際看，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)必須轉(zhuǎn)型發(fā)展，以順應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)。在國家法規(guī)方面，新修訂的《預(yù)算法》實(shí)施以后,地方國有企業(yè)(包括融資平臺(tái)公司)舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，其舉借的債務(wù)將由企業(yè)負(fù)責(zé)償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任[2]。這意味著縣級(jí)政府投融資平臺(tái)面對(duì)龐大債務(wù)，必須重新定位、轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立自我償債能力。在市場(chǎng)要求方面，“十三五”時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，為縣級(jí)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展開拓了空間，創(chuàng)造了機(jī)遇，投融資平臺(tái)的存在價(jià)值繼續(xù)凸顯，但必須采取一系列有效措施，以適應(yīng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。在地方實(shí)際方面，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)承擔(dān)一定的地方社會(huì)責(zé)任，特別是在保障性安置房、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生領(lǐng)域，甚至在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等方面發(fā)揮積極作用。因此，地方政府投融資平臺(tái)必須轉(zhuǎn)型發(fā)展，以適應(yīng)新時(shí)期地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

三、縣級(jí)政府投融資平臺(tái)存在的問題原因分析

(一)盈利能力差，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱

由于縣級(jí)政府投融資平臺(tái)資產(chǎn)都是政府以各種形式注入的，注入的大多為非經(jīng)營性資產(chǎn)，沒有或者很少有經(jīng)營性資源，其盈利能力偏弱。此外，市場(chǎng)經(jīng)營能力不強(qiáng)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，加之平臺(tái)自身“造血”功能不足，沒有穩(wěn)定的收入來源，不能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，自身償債能力偏弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)。

(二)獨(dú)立性差、公司治理需加強(qiáng)

由于縣級(jí)政府投融資平臺(tái)經(jīng)營管理行政色彩較濃，大部分業(yè)務(wù)依靠政府支持，由政府信用背書，其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較差，盈利能力偏弱。公司大部分收入為非經(jīng)營性收入，靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼，不得不依賴于政府。此外，公司治理結(jié)構(gòu)不完善、制度不健全，缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃以及部分經(jīng)營管理者拿著財(cái)政工資，缺乏憂患意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)。

(三)平臺(tái)人才匱乏，激勵(lì)機(jī)制待完善

目前，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)管理者多為政府行政人員，存在人才總量不足、人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理等問題，缺乏優(yōu)秀的具備投資、融資、資本運(yùn)營、資產(chǎn)管理等方面的專業(yè)人才[3]。此外，公司激勵(lì)機(jī)制不完善，一些公司制度與市場(chǎng)化導(dǎo)向相悖，甚至存在誤區(qū)，難以達(dá)到激勵(lì)的預(yù)期效果。同時(shí)，受地域、薪酬等因素影響，很難引進(jìn)并留住高水平的專業(yè)人才。

(四)投資渠道較窄，投資方式單一

投融資平臺(tái)資金主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資期限較長，收益率低，投資方式較為單一。受制于地域、地方經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素影響，可直接投資的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目較少，加上政府對(duì)國有企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的控制，投融資平臺(tái)可投資渠道十分有限。雖然部分平臺(tái)與有實(shí)力的投資管理公司合作，以出資組建產(chǎn)業(yè)基金等方式參與股權(quán)投資領(lǐng)域，但在縣級(jí)平臺(tái)還是個(gè)別現(xiàn)象。

(五)債務(wù)逐漸積累，償債壓力增大

為防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生工程資金需求，縣級(jí)政府融資平臺(tái)“借新還舊”不斷融資，債務(wù)規(guī)模越來越大。2014年，在對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)時(shí)，部分縣級(jí)平臺(tái)債務(wù)未納入一類債，不能通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券置換，只得依靠自身還債，加之平臺(tái)盈利能力有限，因此，償債壓力巨大。

四、促進(jìn)縣級(jí)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策建議

“十三五”時(shí)期，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)仍將發(fā)揮積極作用，轉(zhuǎn)型發(fā)展是形勢(shì)所需。具體對(duì)策建議如下：

(一)增加頂層設(shè)計(jì)，從源頭治理地方政府投融資

前面提到投融資平臺(tái)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入特殊時(shí)期的產(chǎn)物，尤其是2008年金融危機(jī)之后，投融資平臺(tái)進(jìn)入發(fā)展的井噴時(shí)期。不可否認(rèn)，平臺(tái)的誕生緩解了地方財(cái)政支出壓力，但也給地方政府和金融機(jī)構(gòu)埋下巨大隱患。如何從根本上解決問題？建議在保障國家宏觀調(diào)控具有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的前提下，呼吁中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，合理劃分中央政府和地方政府事權(quán)和支出比例，促進(jìn)地方政府權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，建立地方政府事權(quán)和支出相適應(yīng)的制度[4]，徹底改變地方政府過度依賴土地財(cái)政和平臺(tái)融資的現(xiàn)狀。

(二)加強(qiáng)債務(wù)管理，切實(shí)防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)是地方政府投融資平臺(tái)最大的問題，央行曾提出應(yīng)遵循“分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則[5]，建議對(duì)平臺(tái)債務(wù)實(shí)現(xiàn)全口徑統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)管理，分類處理存量債務(wù)，強(qiáng)化債務(wù)管理績效考核與公開透明。目前而言，是政府債務(wù)的由縣級(jí)政府償還，將政府性負(fù)債項(xiàng)目償還資金納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，建立縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控機(jī)制。同時(shí)，推動(dòng)投融資平臺(tái)債務(wù)重組、債務(wù)置換工作，剝離不良資產(chǎn)，密切關(guān)注平臺(tái)公司內(nèi)部的現(xiàn)金流、負(fù)債率等重要指標(biāo)，分析是否存在較大風(fēng)險(xiǎn)，提前制訂相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，并建立有效的資本金補(bǔ)充機(jī)制，有效地防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。

(三)建立四大機(jī)制，加速平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展

一是建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度。平臺(tái)公司要完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立政企分開,管理規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，完成企業(yè)戰(zhàn)略定位和業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變，加快職能轉(zhuǎn)變步伐，劃清與政府的界限，改進(jìn)公共物品和公共服務(wù)供給方式，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的自主經(jīng)營、自我“造血”和循環(huán)發(fā)展。二是建立科學(xué)考核激勵(lì)機(jī)制。重點(diǎn)對(duì)平臺(tái)項(xiàng)目考核，根據(jù)不同性質(zhì)的項(xiàng)目建立不同的科學(xué)考核和激勵(lì)機(jī)制，將公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目分類考核，公益性項(xiàng)目重在考核政府政策扶持的力度和融資成本，經(jīng)營性項(xiàng)目重在考核項(xiàng)目的融資方式、投資回報(bào)率以及項(xiàng)目本身的運(yùn)營管理水平和資金后續(xù)使用效率等。三是建立人才引進(jìn)機(jī)制。獵頭是尋找人才的有效途徑,投融資公司要大力引進(jìn)人才，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，發(fā)揮人才作用，高薪聘請(qǐng)專業(yè)人才或“專家”加入公司，為公司可持續(xù)發(fā)展提供智力支持和團(tuán)隊(duì)保障?？梢岳盟麄冐S富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和人脈資源，幫助公司進(jìn)一步整合資源，發(fā)揮公司獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造更多的投融資機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。四是建立創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制。引導(dǎo)縣級(jí)投融資平臺(tái)參與或轉(zhuǎn)型為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，建立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)政策和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)投融資平臺(tái)參與創(chuàng)業(yè)公司的股權(quán)投資、天使投資。投資原則是科技含量高、成長性好、符合國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的企業(yè)；投資方向選擇大健康、節(jié)能環(huán)保、電子信息等新興產(chǎn)業(yè)；投資重點(diǎn)選擇可能在主板、新三板上市掛牌企業(yè)，以及科技孵化器優(yōu)質(zhì)企業(yè)，注重企業(yè)盈利模式和發(fā)展前景。

(四)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，提升投融資平臺(tái)自主經(jīng)營能力

構(gòu)建縣級(jí)政府投融資平臺(tái)核心能力體系建設(shè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)營發(fā)展理念，改變平臺(tái)公司“只融資，無回報(bào)”現(xiàn)狀，建立平臺(tái)公司融資、投資、償債一體化發(fā)展。重點(diǎn)提升投資、融資、資產(chǎn)經(jīng)營管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等能力建設(shè)。投資重在考慮投資模式、投資收益率、風(fēng)險(xiǎn)大小等因素；融資重在考慮融資成本、融資方式、融資期限等；資產(chǎn)經(jīng)營管理則充分發(fā)揮投融資公司自身優(yōu)勢(shì)，整合優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資源資本化；風(fēng)險(xiǎn)控制重在考慮如何化解債務(wù)危機(jī)，通過債務(wù)置換、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、制訂合理的償債計(jì)劃、提升經(jīng)營能力等，進(jìn)一步提高公司償債能力。

(五)加大直接融資比例，創(chuàng)新公私合作制融資模式(PPP模式)

引導(dǎo)縣級(jí)投融資平臺(tái)進(jìn)入資本市場(chǎng)直接融資，如IPO、新三板、發(fā)行企業(yè)債券、銀行間市場(chǎng)的中票、短期業(yè)務(wù)等，提高直接融資比重?？h級(jí)政府應(yīng)加大PPP模式創(chuàng)新力度，不局限于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不局限于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，拓寬PPP項(xiàng)目發(fā)展空間，建立PPP項(xiàng)目庫和資金池制度，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理與控制，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目公開透明，引導(dǎo)實(shí)業(yè)資本和金融機(jī)構(gòu)介入PPP項(xiàng)目。同時(shí)發(fā)揮政府自身優(yōu)勢(shì)，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，為PPP項(xiàng)目多方合作創(chuàng)造良好環(huán)境，特別是為地方投融資平臺(tái)介入PPP項(xiàng)目創(chuàng)造條件。此外，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展, 需要充分發(fā)揮PPP模式的作用，一方面，投融資平臺(tái)可以作為社會(huì)獨(dú)立資本，參與政府項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營；另一方面，投融資平臺(tái)可以作為“地方政府代表”，與社會(huì)資本開展合作，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

(六)注重信用評(píng)級(jí)，努力提升平臺(tái)資信等級(jí)

隨著監(jiān)管力度的加大，今后不論是貸款，還是發(fā)行債券，資金提供方都會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、盈利能力較好的平臺(tái)，這對(duì)投融資平臺(tái)資信要求更高?？h級(jí)政府投融資平臺(tái)債務(wù)攀升，資產(chǎn)質(zhì)量未能有效改善，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)未能有效優(yōu)化，平臺(tái)資信等級(jí)勢(shì)必弱化，這對(duì)公司長遠(yuǎn)發(fā)展極為不利。如何提升投融資平臺(tái)資信等級(jí)呢？信用評(píng)級(jí)一般是采用定性與定量評(píng)估相結(jié)合[6]：定性而言，有行業(yè)現(xiàn)狀、企業(yè)成長性、經(jīng)營模式、企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、外圍環(huán)境、人才素質(zhì)等方面；定量而言，有企業(yè)償債能力、盈利能力、資產(chǎn)負(fù)債率、企業(yè)現(xiàn)金流等方面，建議投融資公司從定性和定量兩個(gè)方面著手，努力提高平臺(tái)資信。作為縣級(jí)政府，應(yīng)優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)、降低負(fù)債率，加強(qiáng)誠信建設(shè)，避免出現(xiàn)拖欠工程款或平臺(tái)債等失信行為。

總之，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從債務(wù)管理到公司治理，從資產(chǎn)運(yùn)營到資本運(yùn)作，從理念轉(zhuǎn)變到模式轉(zhuǎn)變等，這些都是投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。改革是最大紅利，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)應(yīng)大膽改革，樹立問題意識(shí)，突出問題導(dǎo)向，創(chuàng)新舉措，努力闖出一條適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之路。

[1]陳萍，張紅喜，肖大正.淺議加強(qiáng)我國地方融資平臺(tái)管理的建議[J].廣西植保,2009，(2):27-28.

[2]中華人民共和國財(cái)政部.依法厘清政府債務(wù)范圍 堅(jiān)決堵住違法舉債渠道[EB/OL].[2016-11-04].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201611/t20161104_2450669.htm.

[3]王昕,虞亮,周丹烽.常州:發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)功能 完善投融資服務(wù)體系[J].產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊,2013,(6):60-62.

[4]李旭章.建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014-01-14(A02).

[5]央行國庫局局長:地方債務(wù)總體安全 風(fēng)險(xiǎn)可控[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-03/06/c_111612532.htm.

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[責(zé)任編輯：李永亮]

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2017-06-15

王小明(1980-)，男，安徽廬工人，教師。