1880-1922年美國(guó)城市固體廢棄物政策分析
——以華盛頓哥倫比亞特區(qū)為例

陳 鑫

(河北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河北 石家莊 050024)

1880-1922年美國(guó)城市固體廢棄物政策分析
——以華盛頓哥倫比亞特區(qū)為例

陳 鑫

(河北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河北 石家莊 050024)

19世紀(jì)后半期至20世紀(jì)20年代，以華盛頓哥倫比亞特區(qū)為代表的美國(guó)城市進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期，但城市問題也逐漸突顯。哥倫比亞特區(qū)在垃圾管理方面經(jīng)歷了從無(wú)到有，從政府介入到個(gè)體承包再到市政接管的往復(fù)過(guò)程，各自利益主體之間的博弈使得這一問題變得更具有復(fù)雜性。從環(huán)境政治史的角度出發(fā)，揭示出這種轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是個(gè)體利益的追逐讓位于國(guó)家財(cái)政的統(tǒng)一控制，充分體現(xiàn)了國(guó)家利益至上的原則。這次利益的角逐產(chǎn)生了實(shí)際效應(yīng)，使得美國(guó)的環(huán)衛(wèi)體系日趨完善，也為正處于城市化高速發(fā)展時(shí)期的中國(guó)提供了借鑒。

華盛頓哥倫比亞特區(qū)；固體廢棄物；個(gè)體；政府；利益

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2017-03-31 08:52

對(duì)固體廢棄物的處理是城市生活的永久難題。美國(guó)直到19世紀(jì)80年代對(duì)固體廢棄物才有了普遍性的關(guān)注[1]168。但是，方法單一、技術(shù)落后和公眾意識(shí)淡薄等問題制約著城市環(huán)境的改善。在芝加哥，許多垃圾簡(jiǎn)單地堆放在垃圾場(chǎng)；在費(fèi)城，承包商在垃圾處理上發(fā)揮著微乎其微的作用；在克利夫蘭，并沒有關(guān)于住宅垃圾回收的公共條款……總之，“眼不見，心不想”是對(duì)這一難題的典型反映[2]。垃圾問題由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？長(zhǎng)期以來(lái)并沒有清晰的結(jié)論，直到垃圾的數(shù)量達(dá)到了環(huán)境和生命不可承受的困境。

在最早的文件中，“垃圾”是對(duì)廢棄物的統(tǒng)稱。該文所說(shuō)的“垃圾”指的是狹義上的“廢棄物”，即“氣態(tài)(廢氣)和液態(tài)(廢水)以外之固態(tài)廢棄物質(zhì)，或直接‘固體廢棄物’，簡(jiǎn)稱‘廢棄物’”[3]3-4。無(wú)論是概念的界定還是對(duì)垃圾問題本身的思考，都經(jīng)歷了一個(gè)認(rèn)知——實(shí)踐——反思的循環(huán)往復(fù)過(guò)程，而學(xué)術(shù)研究的意義就在于從歷史中尋找借鑒。

一、從無(wú)到有——對(duì)固體廢棄物問題的關(guān)注

對(duì)哥倫比亞特區(qū)來(lái)說(shuō)，19世紀(jì)末20世紀(jì)初是一個(gè)不斷試驗(yàn)和牟利的時(shí)期。這一時(shí)期的人口由1880年的177 624人增長(zhǎng)到1900年的278 718人，加上工業(yè)產(chǎn)品消費(fèi)水平的提升導(dǎo)致了廢棄物的顯著增長(zhǎng)[4]。在殘酷的現(xiàn)實(shí)下，華盛頓特區(qū)市政官員們才認(rèn)識(shí)到形成全面的環(huán)境政策的必要性，公眾環(huán)保意識(shí)有了提高，婦女成為了城市清潔運(yùn)動(dòng)的中堅(jiān)力量。垃圾填埋、垃圾焚化、垃圾提取能源……各種垃圾處理辦法在城市中引起利益集團(tuán)的唇槍舌戰(zhàn)，雖然在其中出現(xiàn)了功利化的身影，但相比過(guò)去，固體廢棄物的確引起了城市環(huán)境治理的關(guān)注。

固體廢棄物具有來(lái)源廣泛、數(shù)量龐大及種類復(fù)雜3個(gè)最明顯的特征，這也是進(jìn)行回收和處理面臨的最艱難的問題。固體廢棄物工廠要求華盛頓市哥倫比亞特區(qū)衛(wèi)生署用專業(yè)詞匯對(duì)各種垃圾進(jìn)行命名，可見，固體廢棄物不再以單一的實(shí)體出現(xiàn)在人們的意識(shí)中，這就完成了對(duì)其分類處理的基礎(chǔ)性步驟。在1888年的“哥倫比亞特區(qū)衛(wèi)生官員年度報(bào)告”中，有3種固體廢棄物被列入“垃圾”的行列：丟棄的食物、(人的)糞便和動(dòng)物尸體(狗、馬)。爐灰——作為煤或木頭燃燒后的副產(chǎn)品，也出現(xiàn)在黑色名單當(dāng)中[5]。19世紀(jì)80年代至90年代，能進(jìn)行生物降解的廢棄物是政府官員最初關(guān)注的目標(biāo)，因?yàn)樗鼈兪浅鞘屑膊『蛺毫有l(wèi)生條件的主要誘因。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，瓶子、易拉罐、橡膠制成品和布等成為固體廢棄物中比例增長(zhǎng)最快的一部分，在處置這些不可進(jìn)行生物降解的固體廢棄物的過(guò)程中，一批來(lái)自非洲大陸的窮苦黑人以回收垃圾的方式作出了重要“貢獻(xiàn)”。雖然對(duì)垃圾的分類已比較明確，但是在具體的實(shí)行過(guò)程中并未形成完整的執(zhí)行體系。居民環(huán)保意識(shí)薄弱且地方監(jiān)管不力，尤其存在回收責(zé)任人投機(jī)取巧和權(quán)責(zé)不明等問題，城市清潔運(yùn)動(dòng)仍然任重道遠(yuǎn)。

二、權(quán)利下放——固體廢棄物回收和處理的授權(quán)

廢棄物的增多與分散加重了華盛頓委員會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，對(duì)固體廢棄物回收和處理的責(zé)任歸屬的劃分，標(biāo)志著華盛頓市的廢棄物管理進(jìn)入了新的階段。然而，在權(quán)利與義務(wù)的權(quán)衡下，隱藏在背后的各個(gè)利益主體也凸顯出來(lái)，加深了廢棄物回收和處理工作的復(fù)雜性。

(一)開端

華盛頓市委員會(huì)起初并沒有針對(duì)固體廢棄物回收與處理進(jìn)行義務(wù)分配，但最終確定由華盛頓哥倫比亞特區(qū)衛(wèi)生部負(fù)責(zé)，史密斯·湯森博士擔(dān)任部長(zhǎng)。華盛頓市委員會(huì)以簽合同的方式授權(quán)個(gè)體承包商對(duì)固體廢棄物全面控制，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)對(duì)協(xié)議進(jìn)行監(jiān)督，以確保固體廢棄物的回收和處理是清潔衛(wèi)生的。1880年，新投資委員們與個(gè)體承包商簽訂了第一份專門性的協(xié)議。至此，華盛頓市的固體廢棄物管理進(jìn)入了權(quán)利下放階段。

(二)垃圾回收中的利益沖突

1.協(xié)議下的市委員會(huì)與個(gè)體承包商的利益權(quán)衡

1878年至1900年是特區(qū)衛(wèi)生部與個(gè)體承包商關(guān)系緊張的時(shí)期，原因在于兩者都試圖為自己謀求更大的利益。前者最初將城市福利和衛(wèi)生作為出發(fā)點(diǎn)，而后者最初的動(dòng)機(jī)只有利潤(rùn)。同時(shí)，對(duì)哥倫比亞特區(qū)定期產(chǎn)生的垃圾數(shù)量缺少記錄，也是引起協(xié)議雙方爭(zhēng)執(zhí)的重要因素。衛(wèi)生部和市委員會(huì)嚴(yán)重低估了垃圾產(chǎn)量，致使個(gè)體承包商獲得的實(shí)際利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)算。

最初，國(guó)會(huì)以每天28美元的撥款支付承包商。1880年6月，承包商克萊·瓊斯稱以每天28美元的花費(fèi)運(yùn)走整個(gè)城市的垃圾根本是不可能的，因?yàn)槌斯蛡?5個(gè)清潔工和30個(gè)馬車運(yùn)送垃圾外，還租用一棟建筑用來(lái)暫時(shí)存放收集起來(lái)的所有垃圾，最后通過(guò)附近的詹姆斯·克里克運(yùn)河運(yùn)走[5]。如此繁重的工作需要更多的清潔工和清潔設(shè)備，很顯然，克萊·瓊斯賺取的利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于運(yùn)送垃圾的花費(fèi)。利益得不到滿足，抱怨過(guò)后承包商克萊·瓊斯暫停了所有的垃圾回收工作，上百噸的垃圾在街道上腐爛。

個(gè)體承包商以罷工的形式與華盛頓市政委員會(huì)抗衡。衛(wèi)生部部長(zhǎng)史密斯·湯森博士接到指令，由費(fèi)力克斯·德雷尼接管與市委員會(huì)的這項(xiàng)協(xié)議。但克萊·瓊斯拒絕德雷尼向暫時(shí)存放垃圾的建筑里傾倒垃圾，理由是這棟建筑當(dāng)初是以他的名義租下的。因此，他有權(quán)利制止任何人進(jìn)入，顯然這個(gè)理由是不充分的。最終，警察介入逮捕了克萊·瓊斯，“鬧劇”才得以收?qǐng)?。雖是“鬧劇”，但市政委員會(huì)認(rèn)識(shí)到了垃圾回收由個(gè)體承包這件事情不可小覷。之后不僅加大了財(cái)政支持，也加強(qiáng)了衛(wèi)生部的監(jiān)督。自1880年開始，將每年10 000美元的垃圾回收補(bǔ)貼提高到了15 000美元。1890年，史密斯·湯森博士申請(qǐng)國(guó)會(huì)將垃圾回收的劃撥款項(xiàng)提高到每年25 000美元[6]。站在歷史的角度看，市政委員會(huì)與個(gè)體承包商的這場(chǎng)“拉力賽”是有益的，至少垃圾回收處理問題得到了市委員會(huì)的重視。

回顧歷史，美國(guó)作為資本主義國(guó)家，追求利益最大化是永恒目標(biāo)，當(dāng)局允許垃圾回收處理這樣的公共事務(wù)私有化，以便將更多的精力投在工業(yè)生產(chǎn)上，這也是符合邏輯的。無(wú)論是否真正忽視了對(duì)垃圾產(chǎn)量的評(píng)估，市委員會(huì)都會(huì)將垃圾回收與處理的花費(fèi)降到最低，防止造成預(yù)算虧空的壓力。受國(guó)家財(cái)政控制與監(jiān)督的私有化發(fā)展必然是不全面的，甚至是畸形的，這無(wú)形中給協(xié)議雙方埋下了隱患。

個(gè)體承包商將在市委員會(huì)所撥款項(xiàng)、收取的清理費(fèi)和垃圾處理的支出費(fèi)用中獲得的“差額”作為個(gè)人利潤(rùn)。但他們的利益存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楹髢蓚€(gè)因素都有很大的不穩(wěn)定性。從雙方力量的博弈中可以看到，無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)還是個(gè)體承包商，都將垃圾處理作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的踏板，卻忽視了垃圾回收處理不當(dāng)造成的深遠(yuǎn)影響。人類中心主義作為工業(yè)化時(shí)期的標(biāo)簽，將自然環(huán)境放在了低級(jí)的位置，若關(guān)系體系中的利益制衡失敗，城市環(huán)境會(huì)深受其害，但最終受害者仍是置身于骯臟環(huán)境中的人類自身，這是不能否認(rèn)的。

2.回收公司與市民的利益沖突

垃圾回收工作由個(gè)體承包，這一協(xié)議條款自1880年實(shí)施以來(lái)收效顯著。1895年，約書亞·沃菲爾德成為新任哥倫比亞特區(qū)垃圾承包商，很快他就陷入了與特區(qū)市民關(guān)于垃圾回收路線的糾紛中。城市化的速度加快使垃圾回收線路增多，為減少時(shí)間，路線更新是理所當(dāng)然的[7]，除非有更多的垃圾承包商加入。此外，約書亞·沃菲爾德還指責(zé)市民并沒有將垃圾放到指定的密封木質(zhì)桶內(nèi)，使用其他容器的民眾要向承包商的委托機(jī)構(gòu)警察局交付罰金，在這方面，沃菲爾德的公司并沒有實(shí)際利益可得，因?yàn)橐蛐l(wèi)生部繳納沉重的罰金稅。因此，民眾成為承包商利潤(rùn)折損的直接因素。在垃圾回收過(guò)程中，承包商和民眾都以降低自己的經(jīng)濟(jì)損失為目的，但否認(rèn)民眾的環(huán)境意識(shí)是不可取的，因?yàn)樗麄兪浅鞘猩畹闹黧w，與城市環(huán)境息息相關(guān)。通過(guò)收取罰金來(lái)警示民眾遵守承包商與市委員會(huì)之間的協(xié)議，似乎有些責(zé)任指向不明，這也表明19世紀(jì)關(guān)于垃圾回收法案的缺失。如果說(shuō)垃圾回收是當(dāng)前所在城市的環(huán)保事業(yè)，那么垃圾處理涉及的范圍就遠(yuǎn)不止于此，其煙塵、氣味以及潛在的危害早已越出人為劃定的地理界限，成為跨越城市、州乃至國(guó)家間的公共事務(wù)。

(三)固體廢棄物處理中的力量權(quán)衡

1.城市化下的多個(gè)城市垃圾爭(zhēng)議

城市是一個(gè)多元結(jié)構(gòu)，公共政策的實(shí)施很難得到各個(gè)利益群體的認(rèn)同。尤其是工業(yè)進(jìn)程下，城市化飛速發(fā)展，人口密集，城市選址集中，垃圾處理可能會(huì)越出城市范圍，成為多個(gè)城市共同面對(duì)的問題。

19世紀(jì)90年代，華盛頓市每月產(chǎn)生近3 000噸垃圾，500匹馬死亡，1 000只狗喪命，最終所有這些都通過(guò)直接傾倒進(jìn)波托馬克河處理掉。許多垃圾被沖上華盛頓南部城市亞里山德里亞的河岸，居民們通過(guò)掠奪或縱火焚燒傾倒垃圾的平底船來(lái)泄憤[8]。1900年4月25日，亞里山德里亞城決心徹底解決這一問題，因?yàn)槔廴疽呀?jīng)威脅到了民眾健康。最終，哥倫比亞特區(qū)內(nèi)部垃圾就地消化問題委員會(huì)出臺(tái)了3項(xiàng)計(jì)劃來(lái)面對(duì)各方的壓力。

隨著城市的發(fā)展與融合，垃圾處理已經(jīng)超越了特定的城市范圍，變得更具復(fù)雜性。因此，城市之間需要建立起自上而下的垃圾處理合作機(jī)制，縮小垃圾的潛在危害。加強(qiáng)地方政府之間、政府與公眾之間以及公眾之間的區(qū)域互動(dòng)機(jī)制，同時(shí)還要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，防止出現(xiàn)責(zé)任不明和責(zé)任放空問題。

放大視野，華盛頓城與亞里山德里亞城的垃圾爭(zhēng)議問題就是州與州之間、國(guó)家與國(guó)家之間環(huán)境問題的縮影。工業(yè)化進(jìn)程較快的發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行固體廢棄物輸出，以較低的租金為固體廢棄物尋找“歸宿”。對(duì)處在任何發(fā)展階段的國(guó)家來(lái)說(shuō)，以環(huán)境作為發(fā)展的籌碼是不可取的，環(huán)境正義已成為國(guó)家與國(guó)家之間主要的爭(zhēng)議問題[9]69。

2.垃圾傾倒與焚化的爭(zhēng)議

除以上矛盾之外，具體處理方式，也引發(fā)了關(guān)于財(cái)政支出和公眾健康的爭(zhēng)議。垃圾傾倒因?yàn)椴僮骱?jiǎn)單，成為19世紀(jì)后期美國(guó)城市追求的垃圾處理辦法。但是，垃圾數(shù)量猛增，干擾了其他城市的環(huán)境衛(wèi)生，特別是受季節(jié)的影響，這種方法已經(jīng)飽受爭(zhēng)議。1885年冬季，馬里蘭的多數(shù)航道被冰封，導(dǎo)致運(yùn)送垃圾的平底船“擱淺”在冰面，上千噸的垃圾被迫堆放在碼頭長(zhǎng)達(dá)數(shù)星期[10]。新任特區(qū)衛(wèi)生部長(zhǎng)威廉姆·伍德沃德和其他官員建議使用焚化爐，這樣就可以實(shí)現(xiàn)垃圾的就地處理，解決在鄰近特區(qū)管轄范圍內(nèi)的難題，城市監(jiān)督員也可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)工作。如果此辦法被采納，國(guó)會(huì)除了已經(jīng)劃撥的用于特區(qū)垃圾回收和處理的29 500美元之外，還需要購(gòu)買30 500美元的焚化爐。過(guò)高的花費(fèi)導(dǎo)致這一辦法缺少委員會(huì)的支持，而參議院也未批準(zhǔn)這一額外資金的使用。到1895年，仍然延續(xù)著通過(guò)馬里蘭航道進(jìn)行垃圾傾倒這一措施。受歐洲尤其是不列顛國(guó)家垃圾焚燒處理的影響，垃圾焚化的進(jìn)步性仍被廣泛的認(rèn)為將會(huì)減輕美國(guó)的許多問題[11]39。建造焚化爐的呼聲還促使《早間時(shí)報(bào)》在致力于健康和環(huán)境關(guān)懷的基礎(chǔ)上，發(fā)布了提倡垃圾焚化處理的20項(xiàng)理由[12]。最終，委員會(huì)決定在兩個(gè)地區(qū)建設(shè)焚化爐。但好景不長(zhǎng)，在較高的焚燒花費(fèi)和焚燒需求下，1897年焚燒垃圾被大規(guī)模地禁止，垃圾平底船重新開始了海上傾倒工作[13]148。

備受爭(zhēng)議的海上傾倒和焚燒的垃圾處理方式，除了受氣候和垃圾自身特征等客觀條件的限制外，兩種方法一直沒能以固定的“姿態(tài)”長(zhǎng)期的實(shí)行下去，而是輪番上演垃圾治理的環(huán)衛(wèi)競(jìng)技的根本原因就是對(duì)各方利益的觸及。

就焚化爐的建設(shè)來(lái)說(shuō)，龐大的公共服務(wù)開支的確是19世紀(jì)末集中加快工業(yè)化進(jìn)程的聯(lián)邦政府不愿意承擔(dān)的。海上傾倒帶來(lái)的垃圾擴(kuò)散已經(jīng)越出了華盛頓市的管轄范圍，協(xié)調(diào)城市之間的矛盾，改善治理方式刻不容緩。公眾在這場(chǎng)“競(jìng)技”中扮演著至關(guān)重要的角色，他們雖然并不直接參與決策，卻能利用公眾的喉舌——媒體發(fā)表意見，以國(guó)家賦予的言論自由控制著“競(jìng)技”的節(jié)奏。居住在海岸和焚燒爐選址附近的公眾是主要參與者，因?yàn)楹０陡浇木用駞拹罕缓ｏL(fēng)沖上岸還散發(fā)著腐爛氣味的垃圾，焚燒爐選址附近的居民難以忍受垃圾焚燒的復(fù)雜氣味，他們都將自身的利益作為衡量垃圾處理方式是否合理的標(biāo)尺，并把利益的損失帶給對(duì)方。可見，公眾的意見具有盲目性，并不能給予垃圾處理公平性與合理性。因此，基于權(quán)利分散下特區(qū)委員會(huì)執(zhí)行能力的下降，加之各種矛盾的此消彼長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，委員會(huì)對(duì)垃圾管制政策又作出了詳細(xì)的調(diào)整，使垃圾回收和處理工作更加規(guī)范化和效率化。

三、權(quán)利集中——垃圾回收和處理的接管

在整個(gè)19世紀(jì)，哥倫比亞特區(qū)委員會(huì)很大程度上依靠承包商為城市的運(yùn)行提供服務(wù)，但是持續(xù)的預(yù)算壓力和差強(qiáng)人意的執(zhí)行能力使特區(qū)委員會(huì)逐漸醞釀了一個(gè)新計(jì)劃，即分步實(shí)現(xiàn)市政當(dāng)局對(duì)垃圾回收和處理工作的接管。

(一)第一步——垃圾回收權(quán)利的“分散”

當(dāng)意識(shí)到垃圾回收和處理的許多方面不僅是科學(xué)技術(shù)問題，更多的是政治領(lǐng)域的權(quán)利失衡時(shí)，特區(qū)委員們把垃圾回收的責(zé)任分派給了街道清理部門，并在華納·斯塔特勒的監(jiān)督下工作。由于之前特區(qū)過(guò)分依賴承包商并提供了許多服務(wù)款項(xiàng)，斯塔特勒以此為戒，確保特區(qū)接管街道清掃的所有工作。他建議特區(qū)每1 000m2僅支付20美分的清理費(fèi)用，這樣承包商們就會(huì)因?yàn)槭找鏄O低而退出投標(biāo)[14]。此外，斯塔特勒還讓市委員們?cè)趪?guó)會(huì)的預(yù)算條例中添加一項(xiàng)內(nèi)容：若投標(biāo)未中，則由市政接管街道清理工作。雖然這標(biāo)志著市政接管邁出了冒險(xiǎn)性的一步，但市政府并沒完全作好準(zhǔn)備。與特區(qū)有合作關(guān)系的肥料工廠接到了亞里山德里亞城的指控，要求華盛頓委員會(huì)使用焚化爐在特區(qū)內(nèi)部進(jìn)行垃圾處理。斯塔特勒和市委員們最終才制定了一個(gè)垃圾回收和處理的系統(tǒng)來(lái)安撫事件的所有當(dāng)事人。

(二)第二步——垃圾個(gè)體運(yùn)輸?shù)慕?/p>

1901年5月，哥倫比亞特區(qū)通過(guò)一部法令，禁止以個(gè)人名義運(yùn)輸垃圾，與特區(qū)簽訂協(xié)議的個(gè)體公司除外[15]。該法令最初針對(duì)的是以撿垃圾為業(yè)的人，因?yàn)樗麄円呀?jīng)與個(gè)體旅店或者飯店達(dá)成共識(shí)，這種非官方的口頭協(xié)定顯然與市政的垃圾集中回收相違背。1900年，斯塔特勒公布了一項(xiàng)擴(kuò)大協(xié)約范圍的計(jì)劃，使大規(guī)模的公寓群和酒店的垃圾都納入回收的范圍，但是他所關(guān)心的大量的燃燒殘?jiān)鼌s未得到有效的處理，原因是私人運(yùn)輸已經(jīng)不再商業(yè)化，斯塔特勒的建議在國(guó)會(huì)預(yù)算會(huì)議上被擱置[16]。犧牲個(gè)體的利益來(lái)完善市政府的公共衛(wèi)生體系，顯然是一種急于求成的表現(xiàn)。1910年以前，撿垃圾的人和舊貨鋪是高效處理無(wú)機(jī)物垃圾的主體。這類垃圾并不在回收協(xié)議的內(nèi)容范圍內(nèi)。但是隨著工廠的效率化，越來(lái)越多的撿垃圾個(gè)體開始放棄這一謀生手段。斯塔特勒的計(jì)劃忽視了時(shí)代背景因素和客觀經(jīng)濟(jì)條件，分化了市場(chǎng)主體的利益分配，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心特征。完善市政府的公共衛(wèi)生體系，接管垃圾回收和處理工作，公眾在其中的作用也是不容忽視的。此外，需要市政等相關(guān)部門的不斷努力。

(三)第三步——全面接管工作獲得廣泛認(rèn)可

許多特區(qū)官員都相信，街道清理部門履行的工作職能和個(gè)體承包商相比是低消費(fèi)和低投訴的。因此，要求特區(qū)接管所有垃圾回收工作的呼聲逐漸高漲。美國(guó)市政聯(lián)盟借助同時(shí)代的進(jìn)步主義文學(xué)表達(dá)自己的政治意見，明確希望市政府接管垃圾回收工作，聲稱“短期的協(xié)議是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的障礙，城市不論大小，都很少有恰當(dāng)?shù)睦幚硐到y(tǒng)”[17]。自1880年個(gè)體承包垃圾回收工作以來(lái)，美國(guó)公眾一直處在糾紛之中：新遷入的居民生活垃圾得不到有效解決；個(gè)體承包商為減輕運(yùn)輸壓力，將垃圾直接傾倒入海，威脅沿岸居民健康和生活……公眾普遍認(rèn)為，由市政接管垃圾回收與處理工作將會(huì)節(jié)省更多的生活開支，避免出現(xiàn)利益矛盾糾紛。盡管在一定程度上公眾對(duì)市政府抱有過(guò)高的期望，但是，美國(guó)政府在公共政策的踐行之中仍會(huì)將公眾納入保護(hù)范圍。

(四)第四步——戰(zhàn)時(shí)城市環(huán)衛(wèi)政策的推動(dòng)

1914年，城市工程師歐文·奧斯本在特區(qū)委員會(huì)的支持下進(jìn)行了一項(xiàng)垃圾處理的廣泛性研究，這項(xiàng)研究對(duì)市政接管垃圾回收起著決定作用。報(bào)告歷時(shí)1年完成，將最初的17項(xiàng)不同的垃圾處理計(jì)劃歸納為3項(xiàng)供委員會(huì)參考：

A計(jì)劃認(rèn)為，市政應(yīng)將有機(jī)物垃圾(丟棄的食物)、無(wú)機(jī)物垃圾和糞便進(jìn)行合并回收，再將其運(yùn)送到布萊恩特大街和喬治敦沃特街的焚化爐所在地。

B計(jì)劃提議，市政應(yīng)該按照垃圾的分類進(jìn)行分別回收：有機(jī)物(丟棄的食物)和動(dòng)物的尸體裝船轉(zhuǎn)運(yùn)到特區(qū)運(yùn)營(yíng)的加工廠；無(wú)機(jī)物由靠近紐約市的佛羅里達(dá)大街上的焚化爐燃燒處理；垃圾焚化后的灰燼和家庭爐灰混合一起填埋低洼地。

C計(jì)劃建議，延續(xù)通過(guò)簽訂協(xié)議的方式由個(gè)體承包所有垃圾[5]。

委員會(huì)并沒有立即執(zhí)行奧斯本的計(jì)劃，很大原因是一戰(zhàn)爆發(fā)，但是從他的意見里可看出特區(qū)在固體廢棄物管理上的長(zhǎng)時(shí)段性。

為了適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，美國(guó)農(nóng)業(yè)部提倡把丟棄的食物喂養(yǎng)豬，作為獲得肉的一種有效途徑。市政府還撤消了1901年對(duì)個(gè)體運(yùn)送垃圾的限制，未經(jīng)當(dāng)局允許的運(yùn)送者不遵守管理規(guī)定，非法處理垃圾的現(xiàn)象一直持續(xù)到一戰(zhàn)結(jié)束。歐文·奧斯本曾經(jīng)對(duì)用丟棄的食物喂養(yǎng)豬表示過(guò)反對(duì)意見，因?yàn)樗环虾笄趯W(xué)和衛(wèi)生學(xué)的某些理論。在運(yùn)輸者給城市管理帶來(lái)無(wú)盡的困惑，而城市無(wú)法獲取一種完善的垃圾處理辦法的困境中，1918年5月6日，國(guó)會(huì)通過(guò)了奧斯本的市政接管固體廢棄物的B計(jì)劃報(bào)告。

在高度緊張的備戰(zhàn)狀態(tài)下，需要集中一切物力財(cái)力進(jìn)行前線支援，焚化爐的高耗費(fèi)是國(guó)會(huì)放棄A計(jì)劃的主要原因。以協(xié)議作為戰(zhàn)時(shí)垃圾回收與處理的依據(jù)，顯然強(qiáng)制力與約束力是不夠的，個(gè)體承包商也很難在戰(zhàn)時(shí)通過(guò)垃圾撈金，權(quán)衡協(xié)議雙方的利益關(guān)系，C計(jì)劃也是不實(shí)際的。

(五)第五步——戰(zhàn)后垃圾回收與處理的接管

1920年，特區(qū)控制了無(wú)機(jī)物垃圾處理工廠；1922年，幾乎接管了小戶家庭的垃圾回收和處理的各個(gè)領(lǐng)域。在燃燒后的廢渣收集上，特區(qū)官員們嚴(yán)格按照住宅人口的多少進(jìn)行劃分，將4口或以上的住戶排除在外，這一部分仍由個(gè)體承包商負(fù)責(zé)。特區(qū)接管的唯一例外是動(dòng)物尸體。自1878年至1922年，持續(xù)的合約糾紛促使市政官員加強(qiáng)管理，并最終接管了固體廢棄物的回收和處理。隨著垃圾的逐漸增多，個(gè)體承包商的存在也可以緩解市政的壓力，這是市場(chǎng)發(fā)展的必然，市場(chǎng)主體多樣化允許私人企業(yè)的存在。

該文將固體廢棄物的研究轉(zhuǎn)向了政府政策視角，觀察污染政治與城市環(huán)衛(wèi)體系的發(fā)展。人們應(yīng)該看到，華盛頓特區(qū)政府從個(gè)體承包商手中接管垃圾回收與處理，并不只是一種社會(huì)責(zé)任感和對(duì)福利事業(yè)的關(guān)心，而是在財(cái)政政策指導(dǎo)下節(jié)省財(cái)政支出。1965年《固體廢棄物處理法案》的頒布，將所謂的聯(lián)邦主義的條款納入城市管理體系中，最終的目的何在？這是許多環(huán)境史學(xué)家對(duì)美國(guó)各城市的法案貫徹過(guò)程進(jìn)行探究的動(dòng)因。2015年的數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)每年處理大約5.44億噸固體廢棄物，其中3.7億噸(68%)通過(guò)填埋處理，2 900萬(wàn)噸(5%)通過(guò)焚燒處理，還有1.46億噸(27%)的固體廢棄物被再生利用[18]。解決垃圾問題除了完善的市政管理，還在于垃圾的處理[19]，這是在當(dāng)代科技水平背景下提出來(lái)的實(shí)際性要求。因此，當(dāng)代在借鑒歷史上城市垃圾回收與處理的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，通過(guò)科學(xué)技術(shù)和嚴(yán)格的市場(chǎng)控制，作好源頭減量工作，這為發(fā)展中國(guó)家的城市環(huán)境建設(shè)提供了借鑒。

[1] Morse F W.The Collection and Disposal of Municipal Waste[M].New York:Nabu Press,2010.

[2] Melosi V M.“Out of sight,out of mind”The environment and disposal of municipal refuse,1860-1920[J].Historian,1973,(35):621-640.

[3] 謝錦松,黃正義.固體廢棄物處理[M].臺(tái)北：舒馨出版社，1991.

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[18] Unite States Environmental Protection Agency.Materials and Waste Management in the United States Key Facts and Figures[EB/OL].https://www.epa.gov/smm/advancing-sustainable-materials-management-facts-and-figures#USState,2016-09-10/2016-10-11.

[19] 包茂紅.馬丁·麥樂西與美國(guó)城市環(huán)境史研究[J].中國(guó)歷史地理論叢，2004,(19):114-126.

(責(zé)任編輯 治丹丹)

An Analysis on the Policy on the Disposal of Solid Waste in U.S.Cities between 1880 and 1922—Taking Washington D.C.as an Example

CHEN Xin

(School of History,Hebei Normal University,Shijiazhuang,Hebei 050024,China)

The urban problems arise with the rapid development of U.S.cities represented by Washington D.C.from the 1850s to the 1920s.Growing from nothing,the waste management of Washington D.C.experiences a development from the government intervention to the individual contracting and again to the government takeover.In this process,the competition between stakeholders makes these problems more complex.From the perspective of the history of environmental politics,the paper reveals that the essence of this development lies in the priority of the national finance over the individual interests,which reflects the supremacy of national interests.The practical effect of this competition for interests is the perfection of the U.S.sanitation system and the experience for the rapid urbanization of China.

Washington D.C.;solid waste;individual;government;interest

2016-10-11

陳鑫(1990-),女,河北承德人，河北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院歷史學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向?yàn)槊绹?guó)環(huán)境史。

K 712

A

2095-462X(2017)02-0073-06

http://kns.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20170331.0852.016.html