論自動化行政及其法律規(guī)制

敖雙紅，雷金晶

（中南大學(xué)，湖南長沙 410083）

論自動化行政及其法律規(guī)制

敖雙紅，雷金晶

（中南大學(xué)，湖南長沙 410083）

囿于自動化行政設(shè)備的機(jī)械性，自動化行政有著難以克服的固有法律缺陷性，包括甄別行政活動中構(gòu)成要件事實(shí)的能力有限、無法對待處理行政事項(xiàng)所涉法律規(guī)范進(jìn)行法律解釋、難以保障行政相對人的程序參與權(quán)等。除此之外，我國審判實(shí)踐中對于自動化行政設(shè)備的法律性質(zhì)認(rèn)識有誤，關(guān)注于自動化行政設(shè)備所具有的“物”之屬性，而忽略了其所具有的職權(quán)屬性，將自動化行政設(shè)備致?lián)p情形下的公物管理瑕疵責(zé)任和行政行為瑕疵或違法責(zé)任相混淆，導(dǎo)致行政責(zé)任遁入私法，這使得自動化行政面臨著合法性質(zhì)疑。為控制和防范自動化行政可能帶來的法律風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)采取“法定許可”的控制型立法思路來確定可實(shí)行自動化行政的行政事項(xiàng)范圍，保障行政相對人的程序參與權(quán),并確立自動化行政行為”送達(dá)生效”的具體規(guī)則等。

自動化行政；自動化行政設(shè)備；公物；程序參與權(quán)

在我國，自動化行政已成為一種較為常見的行政活動方式，但隨著“杜寶良事件”①杜寶良于2005年5月23日偶然查詢得知，其于2004年7月20日至2005年5月23日在駕駛小貨車運(yùn)菜時，在每天必經(jīng)的同一地點(diǎn)被“電子眼”拍下闖禁行105次，被罰款10500元，而此前其從未被交管部門告知違法。等類似事件的發(fā)生，自動化行政基于自動化行政設(shè)備所固有的機(jī)械性等特點(diǎn)衍生出了越來越多的法律風(fēng)險，并且這種風(fēng)險因自動化行政的繼續(xù)發(fā)展而難以預(yù)測，因此必須從法律層面上對其加以控制和規(guī)范。

一、自動化行政的理論前提

自動化行政作為一種借助于自動化行政設(shè)備的新型行政手段，其在本質(zhì)上仍歸屬于傳統(tǒng)意義上的“行政”概念。自動化行政所具有的機(jī)械性等問題在一定程度上具有減損行政合法性的風(fēng)險，因此自動化行政必須有其存在的理論前提。

（一）公民“同意”

根據(jù)西方政治哲學(xué)思想中關(guān)于國家起源問題的觀點(diǎn)來看，“人民同意”是國家這一主權(quán)者產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)，政府是主權(quán)者意志的代理人，這種主權(quán)者的意志在現(xiàn)代意義上則是法律，而行政則是將這種主權(quán)者意志與現(xiàn)實(shí)連接的紐帶，因此行政活動的內(nèi)容和形式應(yīng)當(dāng)主要由其所在時代的法律來決定。自動化行政作為一種新型的行政活動方式，其以自動化行政設(shè)備取代或替代人的全部或部分行政活動，以信息網(wǎng)絡(luò)媒介取代紙質(zhì)媒介，在不同程度上改變了傳統(tǒng)行政活動的程序規(guī)則等，這種改變可能造成的直接后果是限制和剝奪公民在行政活動中所應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)利，因此自動化行政的適用應(yīng)當(dāng)以公民“同意”為前提。

從立法層面上來說，這種公民“同意”可以具體區(qū)分為“明示同意”和“默示同意”兩種類型，也就意味著在確定自動化行政事項(xiàng)范圍的問題上有兩種立法思路。一種是“法定許可”，即只有法律明確規(guī)定可以以自動化行政方式處理的特定行政事項(xiàng)才能用自動化行政的方式來處理；一種是“法定排除”，即對于法律未明確規(guī)定不可以以自動化行政方式處理的行政事項(xiàng)均可以自動化行政方式來處理。鑒于我國自動化行政的發(fā)展水平以及自動化行政所具有的法益侵害性傾向，這種公民“同意”應(yīng)當(dāng)作更為嚴(yán)格意義上的解讀，即“明示同意”，也就是說,在確定自動化行政事項(xiàng)范圍問題上采取“法定許可”型的立法思路更為適宜。

（二）程序正義

自動化行政對傳統(tǒng)行政行為方式所造成的最為直接的沖擊之一是改變了傳統(tǒng)行政活動程序，使得自動化行政的程序正當(dāng)性面臨拷問。一方面，自動化行政在程序上具有機(jī)械性的特點(diǎn)，區(qū)別于傳統(tǒng)行政活動中的兩元式直接對向型的信息傳輸與交互模式，自動化行政中的信息獲取方式因自動化行政設(shè)備的介入而轉(zhuǎn)變?yōu)楸粍有偷摹包c(diǎn)擊式”獲取，使得行政活動主體對信息的獲取和處理具有滯后性①傳統(tǒng)行政活動方式中的信息交互模式為“行政相對人—行政主體”的兩元式，自動化行政中的信息交互模式為“行政相對人—自動化行政設(shè)備—行政主體”的三元式（自動化行政行為除外，在自動化行政行為中，自動化行政設(shè)備即為行政主體）。。另一方面，批量行政所基于的行政程序簡化本身在很大程序上是以限制和剝奪行政相關(guān)人的程序參與權(quán)為代價的，在自動化行政過程中，行政相對人的陳訴、申辯、申請聽證等程序權(quán)利在不同程度上受到了限制。因此，程序正義問題也是自動化行政應(yīng)當(dāng)解決的理論前提之一。

為解決自動化行政中的程序正義問題，除了應(yīng)當(dāng)在自動化行政程序設(shè)計過程中對于行政程序正當(dāng)性進(jìn)行充分考量外，還應(yīng)當(dāng)注意自動化行政程序的補(bǔ)正問題。也是就說，自動化行政并不排斥傳統(tǒng)行政活動方式的介入，對于自動化行政無法實(shí)現(xiàn)的程序環(huán)節(jié)，可以通過傳統(tǒng)行政活動方式加以補(bǔ)正。

（三）實(shí)質(zhì)便民

自動化行政的發(fā)展得益于現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步，其在很大程度上分擔(dān)和減輕了行政主體的工作任務(wù)，為行政活動的展開提供了便利。但隨著行政活動對自動化行政設(shè)備依賴程度的日益加深，自動化行政偏離行政合法性的傾向日益顯現(xiàn)，甚至可能淪為一種片面追求行政效率的工具。在現(xiàn)代法治國家，自動化行政的應(yīng)用更多地應(yīng)當(dāng)是基于便民原則的考量，而非基于為行政主體提供便利的考量，更不應(yīng)成為行政主體“懶政”的工具。

為了使自動化行政在實(shí)質(zhì)上達(dá)到便民性這一法律目的，在為自動化行政創(chuàng)造條件的同時，也應(yīng)當(dāng)防止自動化行政本身成為將公民阻隔在行政之門外的障礙。就目前而言，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在我國尚未普及，公民對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的掌握和應(yīng)用能力也十分有限②根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2014年6月，我國互聯(lián)網(wǎng)普及率為46.9%，網(wǎng)民規(guī)模為6.32億，其中農(nóng)村網(wǎng)民僅占比28.2%。數(shù)據(jù)來源：http:// www.chinabgao.com/stat/stats/39320.html.2014年我國網(wǎng)民數(shù)量和上網(wǎng)時間統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析.2015年6月5日訪問。。因此，自動化行政尚不具備成為一種排他性行政活動方式的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)，只能作為一種與傳統(tǒng)行政活動方式并列的行政活動方式。也就是說，公民有權(quán)選擇以何種方式參與到行政活動中來，自動化行政在個案中的應(yīng)用應(yīng)當(dāng)以公民的選擇或確認(rèn)為前提，一般情形下，這種選擇或確認(rèn)以行政主體與行政相對人的事先約定為依據(jù)，除行政相對人的主動選擇外，行政主體在以自動化行政方式處理特定行政事項(xiàng)前應(yīng)當(dāng)征得行政相對人的同意。當(dāng)然，已經(jīng)為公眾普遍接受的以自動化行政方式處理的特定行政事項(xiàng)除外。

二、自動化行政的范圍

自動化行政的運(yùn)作原理為：將大量相同或相似的行政活動類型化，然后將行政活動所基于的事實(shí)要件、所適用的法律以及二者之間的結(jié)果對應(yīng)關(guān)系編寫成可識別的程序語言并事先設(shè)定、植入自動化行政設(shè)備，由自動化行政設(shè)備通過自行獲取或人工輸入的具體數(shù)據(jù)以自動控制的方式來批量處理行政事務(wù)。這從法律邏輯層面上來說，仍屬于法律適用的三段論邏輯推理過程。所不同的是，作為自動化行政中法律適用主體的自動化行政設(shè)備難以脫離其“物”的屬性，對行政活動中構(gòu)成要件事實(shí)的甄別能力有限，缺乏對所涉法律規(guī)范進(jìn)行法律解釋的能力，無法像傳統(tǒng)行政活動方式一樣兼容適用于所有的行政事項(xiàng)，因此應(yīng)當(dāng)從法律保留的角度來確定自動化行政的范圍①參見靳超.試論我國網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對行政行為的影響[J].行政與法：吉林省行政學(xué)院學(xué)報，2006，（1）：69-70.。

（一）可以實(shí)行自動化行政的行政事項(xiàng)

基于自動化行政設(shè)備的機(jī)械性，并非所有的行政事項(xiàng)都能夠以自動化行政的方式來處理，可以實(shí)行自動化行政的行政事項(xiàng)在內(nèi)容和程序上應(yīng)當(dāng)符合以下條件：

就行政活動的內(nèi)容來說，可以實(shí)行自動化行政的行政事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)滿足以下要件：行政活動的內(nèi)容具有相同或相似性且明確具體；行政活動所基于的構(gòu)成要件事實(shí)可以進(jìn)行完全列舉式的類型化；行政活動所依據(jù)的法律規(guī)范是使用確定法律概念的嚴(yán)格法規(guī)；無涉相對人或第三人重大利益的。

就從行政活動的程序來說，可以實(shí)行自動化行政的行政事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)滿足以下要件：無需簽名或者可以進(jìn)行電子簽名的；無需說明理由或者依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定可以在自動化行政程序中簡化說明理由程序的；無事先舉行聽證之必要的等。

（二）必須實(shí)行自動化行政的行政事項(xiàng)

必須實(shí)行自動化行政的行政事項(xiàng)范圍是在可以實(shí)行自動化行政的行政事項(xiàng)范圍基礎(chǔ)上進(jìn)行的限縮，這種限縮是基于行政效益和便民性原則進(jìn)行綜合性衡量的結(jié)果。

首先，應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政成本和行政效率進(jìn)行行政效益層面的分析。也就是說，確定特定行政事項(xiàng)是否必須實(shí)行自動化行政，其前提是實(shí)行自動化行政的成本低于傳統(tǒng)的行政活動方式，而其行政效率則應(yīng)當(dāng)高于后者。因此，自動化行政的效益高于傳統(tǒng)的行政活動方式是實(shí)行自動化行政的必要條件，否則則沒有實(shí)行自動化行政的必要。

其次，應(yīng)當(dāng)依據(jù)便民原則進(jìn)行社會效益層面的分析。是否必須實(shí)行自動化行政從根本上取決于公民對自動化行政的接受度。必須實(shí)行自動化行政的社會基礎(chǔ)是行政相對人具備選擇或接受自動化行政方式的條件和能力，若要從立法上將自動化行政方式確立為特定行政事項(xiàng)的法定行政方式，其前提是以自動化行政方式處理該類特定行政事項(xiàng)已形成慣例。

（三）不能實(shí)行自動化行政的行政事項(xiàng)

相比于傳統(tǒng)行政活動方式中作為法律適用主體的“人”而言，自動化行政設(shè)備不具有主觀能動性，缺乏對特殊情形和突發(fā)狀況的應(yīng)對和處理能力，難以實(shí)現(xiàn)與行政相對人之間的即時信息交互，缺乏進(jìn)行法律解釋的能力，這些因素共同決定了對于某些行政事項(xiàng)不能實(shí)行自動化行政。

首先，所涉構(gòu)成要件事實(shí)未經(jīng)類型化且難以進(jìn)行完全列舉的行政事項(xiàng)不能實(shí)行自動化行政。原因在于，法規(guī)范意義上的構(gòu)成要件事實(shí)在現(xiàn)實(shí)中有多種具體表現(xiàn)形式，而自動化行政設(shè)備本身缺乏解讀語言多義性和以經(jīng)驗(yàn)填補(bǔ)事實(shí)不明確部分的能力，在對其自行獲取或人工輸入的具體數(shù)據(jù)進(jìn)行識別的過程中存在一定的障礙，不可能完全準(zhǔn)確地識別出現(xiàn)實(shí)中形形色色的行政活動構(gòu)成要件事實(shí)，因此，經(jīng)轉(zhuǎn)化為可識別的程序語言而事先設(shè)定和植入自動化行政設(shè)備的構(gòu)成要件事實(shí)必須是可以經(jīng)歸類而抽象出的概念。對于本身難以用語言進(jìn)行類型化以及難以轉(zhuǎn)化為程序語言的行政事實(shí)，自動化行政設(shè)備無能為力②參見蔡志方.行政救濟(jì)與行政法學(xué)（三）[M].臺北：正典出版文化有限公司，2004.448.。

其次，涉及個案正義的重要裁量事項(xiàng)和需要對不確定法律概念進(jìn)行法律解釋的行政事項(xiàng)不能實(shí)行自動化行政。原因在于在涉及到個案正義和不確定法律概念時，通常需要進(jìn)行法律解釋，解釋的對象是法律規(guī)范，目的在于通過探尋法律規(guī)范的意旨確定構(gòu)成要件事實(shí)與法律規(guī)范之間的正當(dāng)性法律邏輯對應(yīng)關(guān)系，從而對待處理行政事項(xiàng)作出正確的處理決定。法律解釋的過程必然涉及到價值判斷和價值選擇，具有一定的價值取向性，而自動化行政設(shè)備雖然可以通過事先的程序設(shè)定和數(shù)據(jù)輸入對法律規(guī)范進(jìn)行較為全面的存儲，但其只能根據(jù)具體行政事項(xiàng)所涉的構(gòu)成要件事實(shí)從其所存儲的法律規(guī)范數(shù)據(jù)庫中機(jī)械選擇某一法律規(guī)范并加以適用，無法做到通過事實(shí)與規(guī)范層面之間的循環(huán)解釋來對法律規(guī)范作出判斷和選擇，可能出現(xiàn)適用法律錯誤的情形。因此，對于此類行政事項(xiàng)亦不宜實(shí)行自動化行政。

三、自動化行政設(shè)備的法律性質(zhì)及地位

自動化行政設(shè)備作為由行政主體所直接控制和使用的財產(chǎn)，用于執(zhí)行公務(wù)以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益，具有較為明顯的公法屬性，在法律性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為”公物”。但這僅僅是從自動化行政設(shè)備所具有的“物”的屬性出發(fā)進(jìn)行的考量，忽略了自動化行政設(shè)備所具有的有限的意思表示能力，因此有必要對自動化行政設(shè)備的法律性質(zhì)進(jìn)行厘定。

（一）行政財產(chǎn)之一種：公用物

在我國臺灣地區(qū)，對于公物概念有著較為細(xì)致的界定和分類，最廣義的公物是指國家或自治團(tuán)體直接或間接為達(dá)到行政目的所必要的一切財產(chǎn)，包括財政財產(chǎn)（又稱收入財產(chǎn)，系指作為行政費(fèi)用或財源的行政主體所有的金錢物資及其收益）、行政財產(chǎn)（系指直接供行政主體公用的物件）、公共用財產(chǎn)（系指直接供一般公民使用的的有體物）①參見翁岳生.行政法（上）[M].中國法制出版社，2009.423-424.。在我國大陸地區(qū)，有學(xué)者認(rèn)為，公物是指“行政主體所直接管理的、用于維護(hù)與促進(jìn)社會公共利益的財物，它包括公用物與共用物,前者是直接供諸行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行公務(wù)時使用的物品,后者是直接供諸社會民眾生活或生產(chǎn)時使用的物品?！盵1]其中，財政財產(chǎn)對應(yīng)公用物的概念，而公共用財產(chǎn)對應(yīng)共用物的概念，兩組概念具有內(nèi)在的契合性。按照這種分類方式，應(yīng)當(dāng)將自動化行政設(shè)備歸類為行政財產(chǎn)（即公用物）的類別。

（二）自動化行政設(shè)備的法律地位

雖然同屬于公物的類別，但作為行政財產(chǎn)的自動化行政設(shè)備和公共用財產(chǎn)在行政法上的法律地位有本質(zhì)不同，這一點(diǎn)可以從以二者為基礎(chǔ)所成立的公物利用關(guān)系的角度來進(jìn)行論證。

就公共用財產(chǎn)而言，其所面向的使用對象是社會公眾，在不妨害他人利用的情況下，任何人都可以以合于公共用財產(chǎn)的設(shè)置目的方式對其加以利用。而行政主體創(chuàng)設(shè)和維護(hù)公共用財產(chǎn)的行為屬于給付行政的一種，行政主體在公共用財產(chǎn)設(shè)置以后享有對公共用財產(chǎn)的公物警察權(quán)和公物管理權(quán)，前者旨在對超出公共用財產(chǎn)初始設(shè)置目的利用關(guān)系加以限制，后者旨在通過設(shè)置一定的限制以調(diào)和利用人之間可能發(fā)生的沖突。由此可見，無論是在社會公眾與公共用財產(chǎn)之間所成立的一般利用關(guān)系中，還是在行政主體與公共用財產(chǎn)之間所成立的公物管理關(guān)系中，公共用財產(chǎn)都沒有脫離其本身所屬的“物”的屬性，始終處于公物利用和管理關(guān)系中的客體性地位。就行政財產(chǎn)而言，其所面向的使用對象是行政主體，既包括行政主體的內(nèi)部辦公物品，如電腦設(shè)備等，也包括行政主體用于行政管理的具有對外面向性的設(shè)施，如交通信號燈等。前者的法律地位與公共用財產(chǎn)無異，仍未脫離“物”的屬性，而后者則不同，尤其是自動化行政設(shè)備。

嚴(yán)格意義上的自動化行政行為特指一類借助于自動化行政設(shè)備來作出的、以實(shí)現(xiàn)某種外部行政法律效果為目的的意思表示行為，不包括階段性行政行為在內(nèi)。就自動化行政設(shè)備而言，其代替人來處理一些規(guī)格化的行政事務(wù)，而不需要人工進(jìn)行個別處理，并且其運(yùn)作過程不需要人為操作②參見蔡志方.行政救濟(jì)與行政法學(xué)（三）[M].臺北：正典出版文化有限公司，2004.442.。因此，可以說在自動化行政中，自動化行政設(shè)備獲得了“主體性”地位，具有了“公務(wù)員”的法律屬性和職能。需要說明的是，這里所說的“主體性”地位并不等同于行政主體，而是強(qiáng)調(diào)就自動化行政行為而言，自動化行政設(shè)備脫離了“物”的屬性而不再是單純意義上的行政輔助工具，其對于行政事務(wù)的處理在一定程度上具有了意思表示的法律效果，這種處理決定能夠代表所屬行政主體的意志，具有對外法律效力。因此，自動化行政設(shè)備雖屬于行政財產(chǎn)的一種，但其具有特殊性，在行政組織法上具有“公務(wù)員”的法律地位，其所作出的自動化行政行為在法律后果上應(yīng)當(dāng)歸屬于所屬的行政主體。

四、自動化行政的法律規(guī)制路徑探索

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，自動化行政逐漸也必將成為一種主要的行政活動方式，但囿于自動化行政設(shè)備的機(jī)械性，自動化行政面臨著程序合法性等質(zhì)疑，與此同時，自動化行政設(shè)備所具有的“物”之屬性成為了瑕疵或違法自動化行政行為轉(zhuǎn)嫁公法責(zé)任的最好屏障。因此，有必要通過厘清自動化行政中的法律責(zé)任、完善自動化行政中的程序規(guī)則等來探索自動化行政的法律規(guī)制路徑。

（一）防止行政責(zé)任遁入私法

自動化行政設(shè)備既有作為“物”的基本屬性，又有相當(dāng)于“公務(wù)員”的行政職權(quán)主體的法律屬性，這兩種不同法律屬性語境中的自動化行政設(shè)備都可能致?lián)p。實(shí)踐中，自動化行政設(shè)備致?lián)p的情形包括自動化行政設(shè)備本身致?lián)p（如交通信號燈墜落致人損害）和自動化行政行為致?lián)p（如交通信號燈指令錯誤致?lián)p）兩種情形，因此有必要區(qū)分不同法律情境中自動化行政設(shè)備致?lián)p所導(dǎo)致的法律責(zé)任的性質(zhì)，從而確定相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)主體。

在自動化行政設(shè)備本身致?lián)p的情形中，致?lián)p的原因是自動化行政設(shè)備的物理損壞或瑕疵，且該致?lián)p原因與損害結(jié)果之間具有直接的因果關(guān)系，行政主體因這種致?lián)p情形需要承擔(dān)的是公物管理瑕疵責(zé)任，這種法律責(zé)任的性質(zhì)屬于民事侵權(quán)責(zé)任而非公法責(zé)任，不受自動化行政設(shè)備所具有的“公共”屬性的影響。而在自動化行政行為致?lián)p的情形中，自動化行政設(shè)備替代了具有主體性地位的“公務(wù)員”來獨(dú)立作出意思表示，這種意思表示行為的作出是基于自動化行政設(shè)備所具有的職權(quán)屬性，致?lián)p原因是自動化行政行為，與自動化行政設(shè)備的物理屬性無關(guān)，行政主體需要承擔(dān)的是行政行為瑕疵或違法責(zé)任，屬于公法責(zé)任。

在我國現(xiàn)有的審判實(shí)踐中，對于自動化行政設(shè)備致?lián)p的情形，審判機(jī)關(guān)往往只關(guān)注于自動化行政設(shè)備所具有的“物”之屬性，而忽略了其所具有的職權(quán)屬性，將公物管理瑕疵責(zé)任和行政行為瑕疵或違法責(zé)任相混淆，導(dǎo)致責(zé)任承擔(dān)主體認(rèn)定錯誤，使得行政責(zé)任遁入私法。

較為典型的案例是2006年我國廣東省中山市火炬開發(fā)區(qū)發(fā)生的“雙向綠燈

制造車禍”一案①2006年8月23日中午，因廣東省中山市火炬開發(fā)區(qū)一個十字路口四個方向的交通信號燈同時變?yōu)榫G燈，導(dǎo)致一輛由西向東快速行駛的小貨車撞上了一輛由北向南行駛的摩托車，被撞摩托車上一名乘客當(dāng)場死亡，經(jīng)交警部門認(rèn)定，各方在該事故中無導(dǎo)致交通事故的過錯行為。因事故發(fā)生時四個方向交通信號燈出現(xiàn)故障，都是綠燈，各方在該事故中無導(dǎo)致交通事故的過錯行為，屬于交通意外事故，各方均無責(zé)任。后死者家屬以中山市開發(fā)區(qū)建設(shè)分局沒有盡維護(hù)和管理職責(zé)為由，向中山市人民法院起訴，索賠60余萬元。經(jīng)過兩審，法院最終判決建設(shè)分局承擔(dān)全部責(zé)任，賠償40余萬元。，在該案中，法院最終以《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條中規(guī)定的道路等人工建造的構(gòu)筑物因維護(hù)、管理瑕疵致人損害的賠償責(zé)任為依據(jù)認(rèn)定作為道路安全設(shè)施管理人的中山市開發(fā)區(qū)建設(shè)分局未及時履行維護(hù)與管理義務(wù)依法承擔(dān)全部的賠償責(zé)任。顯然，在該案中，法院對于該案中致?lián)p責(zé)任的法律性質(zhì)認(rèn)定出現(xiàn)錯誤。從因果關(guān)系的角度來說，這種情形下致?lián)p結(jié)果的發(fā)生應(yīng)當(dāng)直接歸因于機(jī)動車駕駛?cè)藢煌ㄐ盘枱糁噶畹男湃魏头摹姆ɡ砩蟻碚f，交通信號燈的指令與與交通警察的指揮具有同等法律效力，屬于具體行政行為，機(jī)動車駕駛?cè)藢煌ㄐ盘枱糁噶畹男湃魏头募词菍唧w行政行為的信任和服從。應(yīng)當(dāng)明確的是，若脫離了這種信任和服從，單獨(dú)因?yàn)榻煌ㄐ盘枱舻奈锢頁p壞和脫落等公物管理瑕疵，絕不至于發(fā)生兩車相撞的損害后果。因此，該案中交通信號燈故障的致?lián)p責(zé)任應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為行政行為瑕疵責(zé)任，而非公物管理瑕疵責(zé)任。

之所以要對因自動化行政設(shè)備致?lián)p導(dǎo)致的法律責(zé)任作區(qū)分，原因在于：在很多情況下，自動化行政設(shè)備的所有者、管理者和維護(hù)者與自動化行政設(shè)備的使用者并不相同，只有嚴(yán)格區(qū)分自動化行政設(shè)備物理瑕疵或管理瑕疵致?lián)p和自動化行政行為致?lián)p兩種情形，才能避免因法律責(zé)任性質(zhì)認(rèn)定錯誤導(dǎo)致在責(zé)任承擔(dān)主體認(rèn)定問題上出現(xiàn)混淆，避免因行政責(zé)任遁入私法而導(dǎo)致自動化行政的合法性危機(jī)。

（二）保障行政相對人的程序參與權(quán)

行政相對人的程序參與權(quán)是指行政相對人有權(quán)參與到行政程序中，就相關(guān)事實(shí)和法律問題公開闡明自己的主張，從而影響行政決定的作出，其具體權(quán)利內(nèi)容包括知情權(quán)、聽證權(quán)、陳述申辯權(quán)等，是行政相對人享有的基本程序權(quán)利。

關(guān)于自動化行政中的程序問題，我國尚未有相關(guān)立法。以德國法為典型代表，基于對行政效率的考量，為達(dá)到加速行政程序的目的，德國《聯(lián)邦行政程序法》為自動作成的行政行為規(guī)定了若干特殊程序規(guī)則，如行政機(jī)關(guān)簽名的省略、說明理由義務(wù)和聽證義務(wù)的免除等。這對我國將來可能進(jìn)行的行政程序立法具有借鑒意義，但應(yīng)當(dāng)注意的是，基于兩國法治發(fā)展水平的差距，我國在進(jìn)行自動化行政程序立法的過程中應(yīng)當(dāng)慎重適用免除或簡化行政機(jī)關(guān)程序義務(wù)、限制或排除行政相對人程序參與權(quán)的規(guī)定，對于行政相對人的程序參與權(quán)的保障應(yīng)當(dāng)予以充分考量。

首先，就自動化行政設(shè)備的程序設(shè)計而言，應(yīng)當(dāng)通過數(shù)據(jù)處理手段將行政相對人參與行政程序的方式從傳統(tǒng)的口頭或書面形式轉(zhuǎn)化為自動化系統(tǒng)可識別和判斷的程序語言形式。如對于說明理由義務(wù)的轉(zhuǎn)化，將批量化行政中作出行政決定的事實(shí)和法律根據(jù)轉(zhuǎn)化為程序語言在技術(shù)上是可行的，完全可以在自動化行政決定作出時以標(biāo)準(zhǔn)化格式文件的形式在決定中進(jìn)行理由說明。

其次，應(yīng)當(dāng)考慮自動化行政行為的程序補(bǔ)正措施，對于涉及到行政相對人的程序權(quán)利又難以在自動化行政過程中實(shí)現(xiàn)的行政事項(xiàng)，則可以由公務(wù)員來進(jìn)行處理。如對于有必要舉行聽證而又無法通過自動化行政程序完成聽證程序的行政事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員來完成。

（三）確定自動化行政行為“送達(dá)生效”的具體規(guī)則

自動化行政活動方式與傳統(tǒng)行政活動方式的另一大顯著區(qū)別在于行政決定的送達(dá)方式，隨著自動化行政的不斷發(fā)展，行政決定的送達(dá)多通過電子文件傳輸?shù)男问竭M(jìn)行，具體包括采取電子郵件、電子通訊或在自動化行政平臺上進(jìn)行公告等。原則上行政行為自成立時起即發(fā)生法律效力，但對于以送達(dá)為生效要件的行政行為而言，只有當(dāng)自動作成的行政決定到達(dá)行政相對人時行政行為才發(fā)生效力，這其中涉及到的一個關(guān)鍵性法律問題是如何確定送達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)。在探討自動化行政活動中的送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)問題之前，需要強(qiáng)調(diào)，適用電子文件送達(dá)的前提是確定受送達(dá)人能夠接收電子文件，這種“確定”應(yīng)當(dāng)以行政主體與受送達(dá)人之間的事先約定或法律的明確規(guī)定為要件。

由于我國尚無統(tǒng)一的行政程序立法，行政法上的送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)以民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定為準(zhǔn)。如我國《行政處罰法》第四十條規(guī)定“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人”，此規(guī)定與民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定具有一致性。根據(jù)我國民事訴訟法中關(guān)于送達(dá)的相關(guān)規(guī)定可知，我國行政法上的送達(dá)系以“到達(dá)主義”為標(biāo)準(zhǔn)，即法律文件處于受送達(dá)人能夠知曉的狀態(tài)即視為送達(dá)，不要求受送達(dá)人實(shí)際知曉其內(nèi)容。

對于自動化行政活動中的送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，我國立法尚未有明確規(guī)定，韓國和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)行政立法和學(xué)術(shù)研究中對此問題有所涉及。韓國事務(wù)管理規(guī)定中對自動化行政活動中的送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)問題作出了規(guī)定，具體內(nèi)容為“利用電腦等具有信息處理功能的裝置以電子的形態(tài)做成送、收信的電子文書，從記錄到收信者的電腦文件上時開始生效”。[2]與此相應(yīng)，我國臺灣學(xué)者蔡志方認(rèn)為“如立于人民權(quán)利保護(hù)之觀點(diǎn)，并兼顧行政效能，自應(yīng)以受訊人能收訊時起算”[3]。這與韓國行政法上的送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)具有一致性，即確保電子文件處于受送達(dá)人能夠知曉的狀態(tài)，這在實(shí)質(zhì)上仍然屬于一種“到達(dá)主義”的送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)。

在我國未來的行政程序立法中，關(guān)于自動化行政活動中“送達(dá)”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定可以秉承“到達(dá)主義”的立法理念，從提高行政效率和保護(hù)公民權(quán)利雙重角度出發(fā)，具體考量和確定自動化行政活動中的“送達(dá)”標(biāo)準(zhǔn)。但值得注意的是，“到達(dá)主義”的送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)對于自動化行政活動而言并非完全兼容的。電子文件不同于書面文件，其對技術(shù)的依賴性更強(qiáng)，如果由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問題致使行政相對人可能收不到或者收到了行政機(jī)關(guān)的電子文件卻無法打開，送達(dá)的有效性則無法保證，行政相對人的程序權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利則無法保障①參見馬榮輝.論我國行政管理自動化的幾個法律問題[J].法學(xué)雜志，2003，（5）：55-56.。除了在技術(shù)層面上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之外，應(yīng)當(dāng)在自動化行政活動中的送達(dá)規(guī)則體系中確立程序瑕疵補(bǔ)正制度。從程序?qū)嵸|(zhì)正當(dāng)性的角度來說，如果由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問題致使行政相對人可能收不到或者收到了行政機(jī)關(guān)的電子文件卻無法打開，應(yīng)當(dāng)視為未送達(dá)，行政行為尚未生效。對于收到行政機(jī)關(guān)的電子文件卻無法打開的情形，行政相對人應(yīng)當(dāng)于法定合理期間內(nèi)請求行政主體重新履行送達(dá)職責(zé)，此項(xiàng)規(guī)定既是權(quán)利也是義務(wù)。若行政主體重新履行送達(dá)職責(zé)且送達(dá)有效，這此前耽誤的時間視為期間的中斷；若行政相對人于法定合理期間內(nèi)未請求行政主體重新履行送達(dá)職責(zé)，則先前的送達(dá)有效，行政行為自行生效[4]。

[1]周剛志.公物概念及其在我國的適用——兼析《物權(quán)法草案（征求意見稿）》相關(guān)條款[J].現(xiàn)代法學(xué)，2006，（4）：62-67.

[2][韓]金東熙.行政法I[M].趙峰.譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.229.

[3]蔡志方.行政救濟(jì)與行政法學(xué)（三）[M].臺北：正典出版文化有限公司，2004.459.

[4]宋京霖.論行政的責(zé)任轉(zhuǎn)化[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報，2015，（3）：65.

The Automated Administration and Its legal Regulation

AO Shuang-hong,LEI Jin-jing
（Central South University,Changsha,Hunan,410083）

Limited by the mechanism of automatic administration equipment,automated administration has the inherent legal limitations,including the limited capacity of subsuming the fact elements as components in the administrative activities,excluding the existence of legal interpretation,facing difficulties to guarantee the procedural participation right of the administrative counterpart,and so on.In addition,China’s judicial practices make some mistakes in understanding of automatic administration equipment’s legal nature,focusing on automatic administration equipment’s physical nature of“object”while ignoring its legal nature of authority, they confused the liability for defects of public property management with liability for defective or illegal administrative act when the automatic administration equipment causes damage,which makes the administrative responsibility retreat into private law and the automated administration’s be questioned.For controlling and preventing the legal risk bright by automated administration,the controlling“Legal Permit”legislation idea should be taken into the legislation to determine the scope of administrative matters in which the administrative automation can be implemented.At the same time,the guarantee system for the administrative counterpart's rights of procedural participation and special rules of"take effect upon deliver"for automated administration should be established.

automated administration;automatic administrative equipment;public property;rights of procedural participation.

D912.11

A

2095-1140（2017）01-0084-07

（責(zé)任編輯：天下溪）

2016-11-28

敖雙紅（1968-），男，湖南桃源人，中南大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究；雷金晶（1991-），女，湖北襄陽人，中南大學(xué)法學(xué)院2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。