東西部城市差別化土地政策討論

馬長發(fā)+葉劍平

[摘要] 本文基于公平視角考察東西部建設(shè)用地資源配置中的公平問題。當(dāng)前看似公平的土地政策實際對西部不公平，東、西部地區(qū)發(fā)展起點不公平的后期連鎖效應(yīng)，也很易導(dǎo)致其在發(fā)展過程和結(jié)果上的不公平。應(yīng)基于差別原則，對西部地區(qū)實行更具政策梯度和實質(zhì)優(yōu)惠的差別化土地政策；基于機會的公正平等原則，維護過程實際公平，按最佳城市規(guī)模采取城市發(fā)展用地中的分級限制政策。

[關(guān)鍵詞] 羅爾斯公平理論 城市土地利用 政策

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0034-04

我國30多年來經(jīng)濟快速發(fā)展實際是以土地大量投入為支撐的，隨著土地資源的稀缺性日益顯化，區(qū)域間和城市間爭取建設(shè)用地擴張的競爭愈演愈烈。當(dāng)前的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，很大程度上依然表現(xiàn)為效率第一，公平被忽視，農(nóng)民的權(quán)益被輕易剝奪。計劃內(nèi)指標和城鄉(xiāng)增減掛鉤指標作為城市建設(shè)用地的兩個主要來源在今后如何操作，如何在區(qū)域間和城市間比較公平地實現(xiàn)土地資源的分配，達到“效率與公平兼顧”，下一步城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤該怎么走，需要一些新的認識。

一、公平視角下的土地資源配置

城市化中土地資源配置的公平分配是以起點公平、機會公平及過程公平為基礎(chǔ)和前提的，否則，分配就將是缺乏效率的，或者將是不可持續(xù)的。1994年中央政府實行分稅制以來，各地方城市成為經(jīng)濟發(fā)展的競爭主體，土地資本化成為城市化發(fā)展的杠桿，對土地資源的占有和支配成為影響城市發(fā)展至關(guān)重要的因素。城市發(fā)展必然存在競爭，而城市主體之間“競爭能力”的非合理差異是影響城市間競爭“起點公平”的主要因素，而由城市主體之間“資源占有量”存在非合理差異決定了城市競爭的非合理差異。因此，城市之間存在競爭起點不公平的根本原因就在于城市主體之間“資源占有量”的非合理差異。

城市競爭主體的“理性”選擇是追求利益最大化，為了獲得競爭優(yōu)勢，各城市主體會采取各種不公平競爭的行為。因此，保證競爭過程的公平，是實現(xiàn)區(qū)域公平發(fā)展的核心。而中國的東部發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)目前正處在這樣一個狀態(tài)。在上世紀80年代，東部地區(qū)，尤其是特區(qū)，在土地、稅收等方面得到了優(yōu)惠，我國東西部的城市用地在競爭起點上存在著顯著的“資源占有量”的非合理差異。區(qū)域和城市競爭中的競爭起點不公平是一個既成事實，我們應(yīng)做的是基于在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益（差別原則），并遵循依系于在機會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放（機會的公正平等原則），提供盡可能完善的差別化的土地、戶籍、財稅、金融等制度政策，以矯正各區(qū)域和城市主體之間在競爭起點上的各種“資源占有量”的非合理差異導(dǎo)致的持續(xù)影響，以程序的公正盡可能的引向資源配置的結(jié)果公平。

二、看似公平的土地政策實際對西部不公平

1. 發(fā)達地區(qū)以財政補貼政策打破了現(xiàn)有土地供給政策的實際公平

在當(dāng)前我國政績考核機制、財稅體制、非市場化低價征地、以及地方政府競爭策略選擇背景下，地方政府選擇外延式擴張模式的經(jīng)濟收益和政治收益都明顯高于內(nèi)涵式擴張模式，經(jīng)濟增長中技術(shù)進步、制度變遷等要素對生產(chǎn)率的提高更多表現(xiàn)在增量土地上，因此，在經(jīng)濟增長方式未獲得轉(zhuǎn)變前提下，未來較長時間內(nèi)，無論東中西部都將保持對土地要素的高需求。

基于“理性人”選擇，在國家統(tǒng)一的看似公平的土地出讓政策和標準下，各區(qū)域為了取得相對的競爭優(yōu)勢會采取各種不公平競爭的行為。例如，當(dāng)前土地“招拍掛”政策和“工業(yè)用地統(tǒng)一最低標準”等政策考慮了欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟水平，看似公平，但在執(zhí)行過程中卻因規(guī)則變異而失效。因為研究發(fā)現(xiàn)：東部地區(qū)對開發(fā)區(qū)新增工業(yè)用地的補貼最多，中部次之，西部最少。東部地區(qū)利用自身已有的財政優(yōu)勢采取地方政府補貼，依然能夠?qū)嵭斜戎形鞑扛鼉?yōu)惠的招商引資供地政策。東部發(fā)達地區(qū)因為區(qū)位優(yōu)勢，先發(fā)優(yōu)勢，財力補貼優(yōu)勢而采取的不公平競爭的行為會嚴重破壞土地市場秩序，甚至使土地秩序徹底失效。這些不公平競爭的行為會嚴重破壞土地市場秩序，甚至使土地秩序徹底失效，進一步加劇不平衡發(fā)展過程。

2. 東部可以更高的“土地級差收益”獲得更多發(fā)展機會，中西部落后地區(qū)處于發(fā)展受阻

現(xiàn)在發(fā)展最快的，是直轄市、省會城市、計劃單列市，這些基本都屬于超大城市、特大城市。先發(fā)展起來的大城市以更高的“土地級差收益”獲得更多發(fā)展機會，小城鎮(zhèn)本身級差地租收益低，無法與大城市“競爭”而造成發(fā)展受阻，因此，在競爭起點上居于優(yōu)勢地位的大城市在以后競爭過程中繼續(xù)保持獲得機會的優(yōu)勢，中小城市和小城鎮(zhèn)處于發(fā)展困境。而我國“三大增長極”都位于東部，大中城市也多位于東部，這種現(xiàn)狀導(dǎo)致在同樣嚴厲的土地政策下，東部可以更高的“土地級差收益”獲得更多城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的機會，而落后地區(qū)本身級差地租收益低，無法與發(fā)達地區(qū)“競爭”而處于發(fā)展困境。

3. 西部為東部承擔(dān)外部成本

城市化對耕地的前期占用和破壞，及后期保護和限制是普遍規(guī)律，但不同區(qū)域和城市作為資源分享的主體，其分享土地資源的權(quán)利和機會應(yīng)該是平等的。東部發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)達城市在改革初期都經(jīng)歷了大規(guī)模的廉價征用農(nóng)地，低價，甚至負地價提供工業(yè)用地招商引資的階段。東部早期為人詬病的“村村點火，戶戶冒煙”雖然有諸如環(huán)境生態(tài)等弊端，但卻利用改革初期寬松的政策環(huán)境為城市發(fā)展極大降低了土地非農(nóng)化的成本，為城市的發(fā)展打下了良好的規(guī)模基礎(chǔ)，而后發(fā)展的區(qū)域或者之前“聽話”的城市在后來的發(fā)展中卻遇到了更嚴的土地管控和更高的擴張成本。東部發(fā)達地區(qū)在早期率先發(fā)展中通過“土地換資本，空間換發(fā)展”策略獲得低成本高速擴張，造成的耕地緊張，環(huán)境污染等問題卻要中西部地區(qū)同樣承擔(dān)“全世界最嚴格的耕地保護政策”。西部為東部發(fā)達地區(qū)承擔(dān)外部成本，在一定程度上是“東部生病，西部吃藥”。更需關(guān)注的是西部正處在工業(yè)化和城市化起步發(fā)展期，同樣嚴厲的土地政策是“砍了東部的尾巴，斬了西部的頭”。這種部分地區(qū)和城市先期非理性占地，后期所有地區(qū)和城市共擔(dān)責(zé)任的事實，本質(zhì)是前期公共管理政策的失誤所致，是一種基于城市和區(qū)域發(fā)展的起點不公平，其后期連鎖效應(yīng)也很易導(dǎo)致城市和區(qū)域在發(fā)展過程和結(jié)果上的不公平。

4. 主體功能區(qū)規(guī)劃可能存在的缺陷

資料顯示我國22個限制開發(fā)地區(qū)，西部占了17個。主體功能區(qū)劃分標準有欠嚴謹。和主體功能區(qū)戰(zhàn)略配套的各種投資政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策、地方政府考評體系等等方面存在不完善，這種現(xiàn)狀勢必導(dǎo)致我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略不僅在短時間內(nèi)不會縮小我國的區(qū)域發(fā)展差距。相反，在相關(guān)配套政策不到位情況下，隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進，我國區(qū)域間的差距將會擴大，而不是縮小。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的確定很大程度上依據(jù)所謂因地制宜原則，其理論依據(jù)遵循靜態(tài)比較優(yōu)勢理論，研究發(fā)現(xiàn)，改革開放30多年來西部只有資源密集型行業(yè)的比較優(yōu)勢得到了強化，基于傳統(tǒng)比較優(yōu)勢理論的固有缺陷容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“低端鎖定”。根據(jù)對西部欠發(fā)達典型區(qū)新疆的研究發(fā)現(xiàn)，新疆資源優(yōu)勢未能有效轉(zhuǎn)換為競爭優(yōu)勢，“比較優(yōu)勢陷阱”凸顯，資源詛咒特征明顯，甚至處于資源詛咒嚴重區(qū)。在這種現(xiàn)狀背景下，由于主體功能區(qū)的核心邏輯是對外生條件和歷史事件的絕對遵從，相比發(fā)達地區(qū)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略對落后地區(qū)具有更大限制作用，其“東西互動，優(yōu)勢互補”策略會不會加劇西部的資源依賴，加劇“資源詛咒”，也值得思考。

三、基于公平理論的解釋

實際上，在改革開放初期，我國的西部大部分落后地區(qū)與沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和生活水平差距并不明顯，但是在改革開放之后，尤其是1992年開始實行市場經(jīng)濟之后，東西部差距加速形成并不斷擴大。西部地區(qū)落后的原因，一方面遵循西方經(jīng)濟理論所闡述的一般機理，另一方面也具有其特殊性，這是西方經(jīng)濟學(xué)的某一種理論所無法完整解釋的。而根據(jù)公平理論則可以得到可能的解釋：競爭起點不公平將持續(xù)影響過程不公平，并導(dǎo)致結(jié)果不公平。東西部城市發(fā)展競爭中，如果在競爭起點上存在明顯的“資源占有量的非合理差異”并進一步引起競爭力差異，隨之而來的過程中，這種“不公平效應(yīng)”將會被持續(xù)并放大，必然會導(dǎo)致“不公平的結(jié)果”。而這一“不公平的結(jié)果”進而又會在新的一輪競爭中成為新的“不公平的競爭起點”，進入下一輪不公平競爭的循環(huán)。

如果能保持過程公平，東西部城市在競爭起點上雖然存在“初始條件的差異”，但有可能在競爭過程中通過自身努力縮小差距，但是，在起點上居于優(yōu)勢地位的競爭主體在很大程度上影響甚至決定競爭過程中的規(guī)則，其目的是在競爭過程中也保持競爭優(yōu)勢，這種形態(tài)的競爭常?！懊菜乒?，實質(zhì)上卻不公平”，最終導(dǎo)致非公平的競爭結(jié)果。因此，在競爭起點上居于優(yōu)勢地位的城市競爭主體在競爭過程中繼續(xù)保持獲得機會的優(yōu)勢，后發(fā)的地區(qū)和城市處于發(fā)展困境。欠發(fā)達地區(qū)欲享受東部地區(qū)在改革開放之初的優(yōu)勢政策資源幾無可能。在東西部城市用地政策方面，由于起點競爭不公平可能導(dǎo)致的過程（規(guī)則）不公平，有必要進行相應(yīng)矯正，以利于東西部區(qū)域均衡發(fā)展，和諧發(fā)展。

四、結(jié)論和建議

研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前“中國最嚴格的耕地政策”，“集約節(jié)約用地”等政策雖然有合理性和必要性，但對于處在工業(yè)化初、中級階段的西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，形成了客觀上的制約作用，存在為先獲得發(fā)展的東部地區(qū)承擔(dān)外部成本的嫌疑。我國新的區(qū)域發(fā)展總體格局已全面形成“東部率先、中部崛起、東北振興、西部開發(fā)”的所謂“四大板塊”戰(zhàn)略，區(qū)域間的激烈競爭表現(xiàn)在對產(chǎn)業(yè)的競爭。但我國區(qū)域援助政策體系存在嚴重缺陷，以前是“一刀切”，現(xiàn)在是普惠制，普惠制使得政策泛化，重點不突出，四大板塊之間難以形成有效政策梯度，成為“都優(yōu)惠就沒有優(yōu)惠”。甚至有研究指出落后地區(qū)獲得的許多優(yōu)惠是仿照東部的普及，并且西部的總體優(yōu)惠水平還是低于東部，乃至不及“振興東北等老工業(yè)基地”的政策含金量高。

“公平分享”是改革發(fā)展成果分享的一個重大命題，公平化是可持續(xù)發(fā)展概念的核心內(nèi)容之一。針對東西部城市用地政策中存在的不公平問題，本文提出建議：

一是基于差別原則，對落后地區(qū)實行差別化土地優(yōu)惠政策。當(dāng)前的工業(yè)用地出讓標準雖然是一種差別化地價的體現(xiàn)，追求“有保有壓、區(qū)別對待”，但是否能體現(xiàn)基于公平理論的“差別化補償原則”，尚有疑問。有必要對東西部土地政策落差進行時間上的縱向比較研究和現(xiàn)階段空間上的橫向比較研究，評價一下西部大開發(fā)的土地政策與東部早期和現(xiàn)階段相比到底是優(yōu)勢還是劣勢，然后結(jié)合各區(qū)域產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢制訂東、中、西部合理落差的土地政策，形成促進產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的土地政策梯度，有利于東西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

二是基于機會的公正平等原則，維護過程實際公平。第一，對工業(yè)用地出讓加強監(jiān)管。雖然中央政府嚴令工業(yè)用地出讓按統(tǒng)一標準進行，嚴格禁止財政補貼行為，但實際上由于信息不對稱，中央政府甚至難以做好對地方政府違法用地的有效監(jiān)控，對地方政府的變相補貼行為的監(jiān)管將更難奏效，一方面，應(yīng)該采取措施加強監(jiān)管，維護土地參與宏觀調(diào)控后發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)土地政策的實際過程公平。另一方面，當(dāng)前工業(yè)用地出讓標準是否真實合理地反映了各地區(qū)之間經(jīng)濟差距，這個差距是否能夠體現(xiàn)對落后地區(qū)合理的的差別化補償有待重新考量。本文認為基于差別原則，對西部“老少邊窮地區(qū)”應(yīng)該給予更優(yōu)惠土地政策，甚至零地價政策，要保證土地政策競爭過程中的實質(zhì)公平，并有利于土地政策梯度的形成。第二，按最佳城市規(guī)模采取城市發(fā)展用地中的分級限制政策。東部發(fā)達地區(qū)也有欠發(fā)達區(qū)域，西部落后地區(qū)也有發(fā)達區(qū)域，無論東中西部，對發(fā)達區(qū)域和大城市應(yīng)該提高土地要素價格，提高城市擴張成本，促進產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變；對落后區(qū)域，中小城市和小城鎮(zhèn)采取鼓勵和支持性用地政策，有利于促進城市升級、區(qū)域均衡發(fā)展和提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏?。建議按最佳城市規(guī)模采取城市發(fā)展用地中的分級限制政策，據(jù)研究，城市最佳人口規(guī)模100～400萬人口①，按人均100平方米建設(shè)用地標準計算②，最佳城市用地規(guī)模為100～400平方公里，建議在計劃內(nèi)指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策執(zhí)行中都對達到或超過最佳城市用地規(guī)模的城市采取分級限制，逐級嚴厲的限制用地措施，并利用土地級差收益規(guī)律引導(dǎo)改善城市空間和規(guī)模布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局朝這些地方轉(zhuǎn)移，為大中小合理搭配，和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)體系服務(wù)。

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Discussion on Differentiated Urban Land Utilization Policy in the Eastern and Western China

Ma Changfa1， Ye Jianping2

（1.School of Statistics and Information， Xinjiang University of Finance and Economics，

Xinjiang Social and Economic Statistics Research Center， Xinjiang Urumqi 830012， China； 2.School of Public Administration， Renmin University of China， Beijing 100872）

Abstract： This paper is to research the fairness in resource allocation of land for construction of the eastern and western based on the Rolls-equity theory， and put forward appropriate policy recommendations. The results indicate that the current land policy seems to be fair，but the actual to the west is not fair， not fair starting point for development of late-stage knock-on effect in eastern and western regions is also very easily lead to unfair in the development process and results. Conclusion： Based on the difference principle， to apply differential land policy for western areas； based on the principle of fair equality of opportunity， to maintain the process of actual fair and take city development land grading policy according to the optimal city size.

Keywords： Rawls Equity Theory； Urban Land Utilization； Policy