大都市郊縣的發(fā)展機遇與對策

作為“國家中心城市”成都近郊縣的金堂縣，將面臨哪些機遇和挑戰(zhàn)，下一步努力的方向是什么，本文以金堂縣為例進行了研究分析。

2016年3月，國務院批復的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》中，首次明確將成都定位為“國家中心城市”。9月份召開的成都市委十二屆七次全會將建設國家中心城市作為成都當前和今后一個時期的發(fā)展目標，其主要任務為加快建設“四中心一樞紐”，提升成都核心功能。作為“國家中心城市”成都近郊縣的金堂縣，將面臨哪些機遇和挑戰(zhàn)，下一步努力的方向是什么，本文以金堂縣為例進行了研究分析。

金堂面臨的機遇

——城市空間優(yōu)化和拓展帶來的機遇。成都建設國家中心城市的首要任務是優(yōu)化和拓展城市空間，推動城市空間形態(tài)從單中心向雙中心、從圈層狀向網絡化的戰(zhàn)略轉型，構建“雙核共興、一城多市”的網絡城市群和大都市區(qū)發(fā)展格局。這意味著，下一步將會對中心城區(qū)規(guī)模進行適度控制，那么有些功能區(qū)、產業(yè)等將會部署到二三圈層區(qū)（市）縣，伴隨而來的是配套政策、公共服務、資金、人才等，而金堂幅員面積廣闊，是成都構建網絡城市群和大都市區(qū)拓展空間的選擇，對于金堂的發(fā)展是一個非常大的機遇。

——建設龍泉山東側工業(yè)發(fā)展走廊的機遇。市委十二屆七次全會報告中提出將“規(guī)劃建設龍泉山東側工業(yè)發(fā)展走廊”，金堂在龍泉山東側產業(yè)帶中的優(yōu)勢為：一是金堂是《成都制造2025》確定的“大智造”產業(yè)發(fā)展的主要承載地。二是金堂“大智造”板塊正好位于成南（遂）渝發(fā)展帶上（《成渝經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》確定的“雙核五帶”空間格局，包括：重慶成都雙核、沿長江發(fā)展帶、成綿樂發(fā)展帶、成內渝發(fā)展帶、成南遂渝發(fā)展帶、渝廣達發(fā)展帶），具備先天政策和規(guī)劃優(yōu)勢。三是由于成遂渝、成簡資經濟發(fā)展帶突破龍泉山向東延伸，與龍泉山東側產業(yè)帶交匯，加上第二機場及機場高速建設也正式啟動，加強了龍泉山東側產業(yè)帶與中心城區(qū)的聯(lián)系，為金堂“大智造”板塊與各產業(yè)區(qū)的相互協(xié)調、相互促進創(chuàng)造了條件。

——區(qū)位優(yōu)勢更加突顯帶來的機遇。成都建設國家中心城市，目的是進一步增強集聚功能和輻射作用，與綿陽、德陽、資陽、眉山、雅安等成都平原經濟區(qū)城市產業(yè)互動、功能互補。另外，自貿區(qū)建設與國家中心城市建設統(tǒng)籌推進，重在探索內陸地區(qū)暢通國際貿易的新機制，打造具有“一帶一路”特色的內陸自貿區(qū)，目標是建設“兩港三網”（即國際空港、國際鐵路港，國內陸上物流網、空中物流網、空中人流網），帶動貿易發(fā)展、服務業(yè)提升、產業(yè)聚集和國際產能合作。

而金堂東鄰德陽市（中江縣）、南靠資陽市（樂至縣）、北接德陽市（廣漢市和中江縣），與天府國際機場、青白江鐵路港相鄰，是成都的東北門戶，在成都建設國家中心城市過程中，將會進一步融入“一帶一路”，區(qū)位優(yōu)勢也將進一步突顯，有利于生產資料和商品的輸入、輸出，有利于吸引更多國內國際商業(yè)機構和跨國企業(yè)落戶。

金堂發(fā)展的思考與建議

——促進產業(yè)向創(chuàng)新發(fā)展階段轉變。我國縣域產業(yè)發(fā)展的規(guī)律明顯表現(xiàn)為3個階段：自由發(fā)展階段、整合發(fā)展階段、創(chuàng)新發(fā)展階段。從當前的發(fā)展情況可以判斷金堂縣產業(yè)發(fā)展處于第二個階段（整合發(fā)展階段），主要依據：一是已經形成了縣城和淮口兩大經濟中心（淮口仍不能起到統(tǒng)攝全縣的作用），竹篙、五鳳、官倉、三星等鎮(zhèn)也特色鮮明，但仍有大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有形成特色。二是節(jié)能環(huán)保產業(yè)優(yōu)勢突顯，2014年產值占全縣工業(yè)總產值的70.91%，但產業(yè)鏈不完善，仍在延伸。

所以要努力推進產業(yè)發(fā)展向創(chuàng)新發(fā)展階段轉變，措施為：一是政府要營造公平競爭的市場環(huán)境，提升公共服務水平，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。二是堅持和加強節(jié)能環(huán)保產業(yè)的招商引資工作，促進特色產業(yè)聚集，形成完善的產業(yè)鏈。從縣域經濟發(fā)展的模式講（我國縣域經濟發(fā)展成功的模式主要有3種：資源開發(fā)型、特色產業(yè)集聚型、大型企業(yè)主導型），金堂縣應該走特色產業(yè)集聚型，當然不是放棄招大引強。三是支持和培育企業(yè)創(chuàng)新力，支持企業(yè)在更大領域內進行資源配置。

——搶抓“大智造”落地實施。在龍泉山東側產業(yè)帶中，與臨空產業(yè)區(qū)和龍簡新城相比，金堂“大智造”板塊具有先發(fā)優(yōu)勢：一是基礎條件相對成熟。有鐵路、高速、快速通道等交通條件；有完善的供水、供電、供氣等生產要素保障；初具規(guī)模的產業(yè)平臺，能立即實現(xiàn)產業(yè)的承載和拓展。二是政策資源優(yōu)勢。金堂屬傳統(tǒng)成都下轄縣，有統(tǒng)一的城鎮(zhèn)體系、交通、產業(yè)規(guī)劃和政策支撐；有與成都市無縫對接的行政管理體制。

此次市委提出中心城區(qū)以外的區(qū)市縣要加快形成以工業(yè)為主導的經濟結構，打造先進制造業(yè)主要承載區(qū)。因此，搶抓機遇，爭取時間推進“大智造”落地實施，成為當務之急。一是抓緊時間完善相關產業(yè)規(guī)劃和城市規(guī)劃，積極與市級有關部門對接，修改完善后盡快報市政府批準。二是請求市政府將智能制造相關重點產業(yè)優(yōu)先部署在金堂，同時加強招商引資工作，爭取更多企業(yè)落戶，形成規(guī)模，增強優(yōu)勢。三是按照“獨立成市”要求，完善淮口城市功能，著力把淮口打造成區(qū)域中心城市，為產業(yè)發(fā)展提供支撐。

——整合拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間。第一，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行大鄉(xiāng)鎮(zhèn)制。我國當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，主要受歷史、地理、自然等因素影響而形成，而隨著交通、通訊、業(yè)態(tài)等的巨大變化，以及政府職能由微觀管理向宏觀調控轉變，行政管理的手段和條件極大地進步，需要調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃。如金堂縣自1992年“撤區(qū)并鄉(xiāng)”改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由43個合并為24個，2004年調整為現(xiàn)在的21個，相當部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模仍然偏小，與經濟社會發(fā)展不相適應（著名蔬菜基地山東壽光2200平方公里僅有14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調整需要報省政府批準，難度較大。第二種，要實行實質性鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團發(fā)展（2009年金堂縣三大組團發(fā)展未深入實施）。從產業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，以重點鎮(zhèn)為中心，以交通等基礎設施和產業(yè)布局為基礎，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團片區(qū)管理模式，組團內建立統(tǒng)一、有力的行政管理體制，能夠統(tǒng)籌協(xié)調組團內產業(yè)發(fā)展涉及的事項，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)間行政壁壘，進一步增強中心鎮(zhèn)的凝聚功能。廣東東莞就是組團化發(fā)展的成功案例。

——分類做大做強三次產業(yè)。從中國縣域三次產業(yè)發(fā)展規(guī)律看，凡是取得成功的，都具有定位準確、主業(yè)突出、產業(yè)不斷升級的特點。整體而言，金堂縣三次產業(yè)均存在主業(yè)不突出、產業(yè)鏈不完善的問題，因此，在成都建設國家中心城市背景下，首先要分類明確三次產業(yè)發(fā)展定位，堅定發(fā)展方向，才能做大做強三次產業(yè)。

一是堅持“工業(yè)強縣”戰(zhàn)略，時時保持與市級相關部門對接，搶抓全市工業(yè)布局調整、產業(yè)轉移機遇，抓住節(jié)能環(huán)保、航空、新能源等產業(yè)不放松，研究每類產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，根據產業(yè)鏈現(xiàn)狀進行有針對性招商引資，形成特色產業(yè)凝聚、主導產業(yè)突出的工業(yè)發(fā)展局面。二是堅持“農業(yè)固本”“文旅興城”戰(zhàn)略，將主要消費對象定位為中心城區(qū)居民，從全縣角度優(yōu)化布局一、三產業(yè)，改變各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單打獨斗現(xiàn)狀，以打造成都近郊休閑旅游目的地和成都后花園為抓手，充分挖掘金堂“水”和“農”資源稟賦，著力打造一批在全市有影響旅游品牌，做好“花園水城”和“生態(tài)田園”兩篇文章。三是深入推進一、三產業(yè)融合發(fā)展。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速的背景下，農業(yè)發(fā)展受到的擠壓越來越大，且這一趨勢不可逆轉，推進一、三產業(yè)融合發(fā)展是必然的選擇（金堂縣當前一三產業(yè)融合發(fā)展還處于初級階段，全縣150余個農業(yè)產業(yè)園中，一三產業(yè)互動的僅有25個）。進一步增強生活性服務業(yè)的針對性；根據一、二產業(yè)發(fā)展需要，大力發(fā)展現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流和高技術服務等生產性服務業(yè)。

——推進工業(yè)化的同時搞好城市化。按照國際慣例，城市化率與工業(yè)化率之比的合理范圍是1.4—2.5，以金堂縣2015年的數(shù)據測算為0.65，遠低于這個范圍。金堂縣是全市城市化率最低的區(qū)市縣之一。城市化不僅僅是人口進入城市，更重要的是城市的公共服務配套，從全縣情況看，公共服務配套從縣城到重點鎮(zhèn)到一般鎮(zhèn)明顯逐漸遞減，特別是淮口鎮(zhèn)城市化水平遠遠滯后于工業(yè)化水平。與中心城區(qū)相比，金堂縣的公共服務水平差距很大，沒有高水平醫(yī)院和高質量學校，這在很大程度上影響了對企業(yè)、人才的吸引力。

因此，一是按照“獨立成市”要求，推進縣城和淮口鎮(zhèn)區(qū)域中心城市建設。修改完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃并推進落實，進一步完善就業(yè)、居住、服務、交通、娛樂等基本城市功能。二是加快推進戶籍制度改革，為農民進城和吸引外來人員入住金堂提供條件，調動其安居金堂積極性。三是創(chuàng)新機制，提升公共服務水平。特別是基礎教育和公共衛(wèi)生，繼續(xù)探索與高水平醫(yī)院、學校合作機制，并將相關經驗推廣到其他醫(yī)院、學校，提升全縣整體水平。創(chuàng)造環(huán)境引進民營教育、衛(wèi)生等服務機構落戶金堂，補充政府供給不足。四是挖掘文化特色，培育特色城市文態(tài)。完善公共文化服務體系，加強文化基礎設施建設，重點加快規(guī)劃好“三館一中心”（展覽館、圖書館、文化館、體育中心），提升城市文體服務水平。