環(huán)保視角下能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)狀問題及政策建議

李南錕，李元實(shí)

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

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環(huán)保視角下能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)狀問題及政策建議

李南錕，李元實(shí)

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐加快，能源產(chǎn)業(yè)面臨新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這一過程也給生態(tài)環(huán)境帶來了新的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。從能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀來看，非化石能源資源利用率低、天然氣消費(fèi)增長(zhǎng)乏力，替代和減排作用不明顯，很難在短期內(nèi)解決由煤炭消耗帶來的大氣污染問題。通過分析存在相關(guān)問題的原因，提出了包括嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管倒逼行業(yè)減排、強(qiáng)化區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)作用和改革完善相關(guān)機(jī)制在內(nèi)的政策建議。

能源結(jié)構(gòu)；產(chǎn)能過剩；環(huán)境影響

黨的十八大以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，能源需求增速趨緩，能源消費(fèi)總量接近天花板。2016年全國(guó)一次能源表觀消費(fèi)總量約為41.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比下降2.5%，能源產(chǎn)業(yè)面臨著前所未有的新形勢(shì)。能源保障供應(yīng)已經(jīng)不再是我國(guó)能源發(fā)展的主要矛盾，如何提高能源發(fā)展的質(zhì)量和效益、促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)[1]。一方面，能源產(chǎn)業(yè)格局整體供大于求，能源價(jià)格尤其是煤炭?jī)r(jià)格大幅下降，導(dǎo)致天然氣、新能源等清潔型能源的成本劣勢(shì)更加凸顯[2]，如何在能源發(fā)展的清潔、高效、低廉這三者中找到均衡點(diǎn)成為能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵問題。另一方面，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展重量不重質(zhì)，政府盲目投資，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，對(duì)于環(huán)境的正效應(yīng)沒有得到很好的發(fā)揮，而水電、風(fēng)電以及光伏項(xiàng)目在建設(shè)和投運(yùn)期間對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境也造成一定影響。

1 能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及環(huán)境問題

1.1 煤炭消費(fèi)近期呈下降趨勢(shì)，總量居高不下，環(huán)境壓力突出

“十二五”期間，我國(guó)煤炭消費(fèi)總量控制取得積極成效，煤炭消費(fèi)比重下降5.2個(gè)百分點(diǎn)，較“十一五”提速明顯。2014—2016年，煤炭消費(fèi)連續(xù)三年下降，其中僅2016年就下降約1.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，超過當(dāng)年原油、天然氣、非火電力消費(fèi)增量總和。值得注意的是，盡管近些年煤炭消費(fèi)水平呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但仍高于“十二五”初期，由此帶來的環(huán)境壓力也依然突出。一方面，燃煤排放帶來的大氣污染物總量巨大，遠(yuǎn)超環(huán)境容量。2015年，全國(guó)SO2、NOx排放總量分別達(dá)到1859.1萬噸和1851.0萬噸，而電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、燃煤工業(yè)鍋爐等煤炭消費(fèi)大戶的貢獻(xiàn)最大，SO2、NOx排放量分別占全國(guó)總排放量的72.6%和50.0%。這些燃煤產(chǎn)業(yè)主要分布于東部較發(fā)達(dá)省市，給當(dāng)?shù)貛淼沫h(huán)境壓力尤為嚴(yán)重。以京津冀地區(qū)為例，其煤炭消耗強(qiáng)度過高，單位平方公里每年消耗的煤炭是全球平均值的近30倍，并存在大量煤炭在小鍋爐、小熔爐及家庭散燒使用的情況，SO2、NOx排放量接近全國(guó)總量的10%，加之該地區(qū)大氣環(huán)境承載力已超上限，大氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻[3]。另一方面，部分地區(qū)煤炭消耗水平仍保持增長(zhǎng)趨勢(shì)。2015年，山東、江蘇、浙江等省份的煤炭消耗量均高于上年，大氣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加劇。

1.2 非化石能源產(chǎn)能相對(duì)過剩，資源利用率低，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加劇

“十二五”末期，我國(guó)非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到12.1%，較2010年提高了2.6個(gè)百分點(diǎn)，非化石能源裝機(jī)及發(fā)電總量均居世界第一。但非化石能源產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí)，諸如發(fā)電效能低、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題亦日益突出。2015年非化石能源裝機(jī)比重超過35%，而同期電力消費(fèi)比例只占全國(guó)的27%，非化石能源產(chǎn)業(yè)逐漸陷入“邊建邊棄”的怪圈。一方面，隨著裝機(jī)規(guī)模劇增，“三棄”問題尤其是棄風(fēng)棄光現(xiàn)象日益嚴(yán)重，2016年上半年我國(guó)棄風(fēng)棄光比例達(dá)到21.0%和12.1%，分別提高6.0個(gè)和2.1個(gè)百分點(diǎn)，半年的棄風(fēng)棄光量已經(jīng)相當(dāng)于2015年全年水平，占總發(fā)電量的1.3%。大量?jī)?yōu)質(zhì)清潔能源的低效利用是對(duì)資源的浪費(fèi)，對(duì)煤炭的替代作用也大打折扣，這對(duì)緩解由煤炭消耗所帶來的環(huán)境問題是不利的。另一方面，不斷增加的裝機(jī)總量主要布局于西北等風(fēng)、光資源豐富和西南水力資源豐富的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程不可避免地對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成破壞。以水電為例，西南很多河流被“密如繁星”的梯級(jí)電站層層攔截，長(zhǎng)江上游流域僅100米以上的高壩大庫(kù)就多達(dá)16座，對(duì)當(dāng)?shù)貧夂?、水環(huán)境和水生生態(tài)及生物多樣性都造成較大影響[4]。

1.3 天然氣消費(fèi)水平依然偏低，結(jié)構(gòu)出現(xiàn)錯(cuò)位，減排受到影響

“十二五”末期，天然氣消費(fèi)占比為5.9%，比2010年提高1.9個(gè)百分點(diǎn)，但未達(dá)到能源規(guī)劃目標(biāo)，消費(fèi)水平依然偏低。天然氣作為一種主要的煤炭替代能源，其減排作用明顯低于預(yù)期?！笆濉逼陂g，天然氣累計(jì)消費(fèi)量約8300億立方米，與規(guī)劃目標(biāo)相比，存在近900億立方米的差距，折合原煤2億噸左右。天然氣消費(fèi)增長(zhǎng)未達(dá)到規(guī)劃要求，造成的SO2、NOx減排損失分別為320萬噸和300萬噸左右。從天然氣分類消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，仍以工業(yè)消費(fèi)為主，占全國(guó)天然氣消費(fèi)總量的60%以上，而生活類用氣和中小鍋爐集中供暖用氣的比例較低。但恰恰是天然氣集中供暖替代燃煤集中供暖、天然氣替代家用散煤的大氣污染減排效果最為顯著?？梢哉f，原本有限的天然氣資源，由于行業(yè)優(yōu)先發(fā)展順序的錯(cuò)位，其減排作用進(jìn)一步受到影響。

2 能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的原因分析

2.1 煤炭業(yè)主體地位受限于資源稟賦，散燒煤比例過高

“十二五”期間，受政策減產(chǎn)、需求下降、環(huán)保約束等因素共同影響，煤炭消費(fèi)量出現(xiàn)了下降趨勢(shì)，但受限于我國(guó)能源稟賦，以煤炭為主的能源格局不會(huì)發(fā)生改變，清潔能源的替代和減排作用不會(huì)一蹴而就。從全國(guó)范圍來看，煤炭需求增長(zhǎng)將進(jìn)一步放緩，煤炭消費(fèi)占比會(huì)持續(xù)下降，但部分地區(qū)由于自身發(fā)展水平、煤炭?jī)r(jià)格下降以及鋼鐵、建材等行業(yè)用煤回暖等因素，煤炭消耗水平仍會(huì)小幅增加。此外，我國(guó)原煤洗選率低、散燒煤比例過高，是導(dǎo)致大氣污染的重要原因。2015年原煤洗選率僅為65.9%，平均每燃燒一噸煤大約產(chǎn)生16千克SO2、15千克NOx以及200千克煙粉塵，單位排放量遠(yuǎn)大于國(guó)際先進(jìn)水平[5]。近些年，全國(guó)散煤年燃燒規(guī)模在10億噸左右，接近全國(guó)煤耗的四分之一，主要被用于中小燃煤鍋爐和民用爐具等領(lǐng)域，利用效率和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)均遠(yuǎn)低于燃煤電廠，是燃煤大氣污染物排放量居高不下的一個(gè)關(guān)鍵原因。

2.2 非化石能源產(chǎn)業(yè)缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，空間布局存在錯(cuò)位

非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的資源利用率低、“三棄”現(xiàn)象嚴(yán)重、生態(tài)壓力加大等問題，主要有以下幾個(gè)方面的原因。一是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，各級(jí)政府對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)更加重視，加大了扶持力度，但在投資和建設(shè)新能源產(chǎn)業(yè)方面具有明顯的短期性和盲目性。這一點(diǎn)在水電開發(fā)中尤為明顯，水電站分布密集導(dǎo)致蓄水不滿而影響實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益，加上高壩大庫(kù)的流域開發(fā)模式正在突破生態(tài)環(huán)境許可界限，大規(guī)模水電開發(fā)帶來的生態(tài)負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)。二是布局存在問題，“三棄”問題的核心矛盾在于發(fā)電與負(fù)荷的空間不匹配，可再生能源稟賦豐富地區(qū)一般用電需求有限，無法大規(guī)模消納本地區(qū)非化石能源發(fā)電，而電網(wǎng)和配套政策的建設(shè)又相對(duì)緩慢，發(fā)電輸送能力不足，嚴(yán)重制約了非化石能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[6]。三是總體電力過剩，當(dāng)前電力產(chǎn)能面臨日益嚴(yán)重的階段性過剩，2016年全國(guó)6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備平均利用小時(shí)為3785小時(shí)，同比降低203小時(shí)，已是發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)連續(xù)第三年下降，對(duì)非化石能源發(fā)電存在較大沖擊。

2.3 天然氣消費(fèi)市場(chǎng)機(jī)制不健全，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善

阻礙天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致天然氣消費(fèi)水平偏低、減排作用不明顯的主要因素包括以下幾點(diǎn)：首先，市場(chǎng)機(jī)制不健全，天然氣定價(jià)體系存在氣價(jià)與油價(jià)掛鉤聯(lián)動(dòng)調(diào)整、價(jià)格調(diào)整周期等諸多問題，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)天然氣價(jià)格水平普遍偏高，而國(guó)際市場(chǎng)低價(jià)天然氣又難以適時(shí)進(jìn)口。鋼鐵、石化等高能耗產(chǎn)業(yè)對(duì)于天然氣的價(jià)格承受能力較低，隨著煤炭、石油價(jià)格下行，氣價(jià)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步削弱，導(dǎo)致天然氣消費(fèi)市場(chǎng)的發(fā)展受到制約。其次，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施不完善，管網(wǎng)密度低，設(shè)備改造成本高，總體投資巨大，中小型企業(yè)一般難以承受。這阻礙了天然氣的推廣普及，也導(dǎo)致天然氣的利用范圍更多地局限在大型企業(yè)，如燃?xì)怆姀S上，對(duì)天然氣優(yōu)先替代散煤十分不利。最后，天然氣供應(yīng)能力階段性矛盾突出，我國(guó)天然氣調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，儲(chǔ)氣調(diào)峰氣量遠(yuǎn)不能滿足調(diào)峰需求。受我國(guó)北方冬季采暖影響，天然氣消費(fèi)量會(huì)激增，而在夏季市場(chǎng)供應(yīng)則表現(xiàn)為總體過剩，峰谷差愈加突出，用氣高峰月與低谷月的日均用氣量比值由2015年的1.34倍擴(kuò)大至2016年的1.41倍[7]。這意味著天然氣不能得到穩(wěn)定供應(yīng)，使得很多企業(yè)在選擇時(shí)，更傾向于煤炭這類能確保供應(yīng)安全的傳統(tǒng)能源。

3 促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的政策建議

3.1 嚴(yán)格事中事后監(jiān)管，倒逼燃煤產(chǎn)業(yè)減排

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管力度，尤其是對(duì)重點(diǎn)污染源企業(yè)的日常監(jiān)管力度，對(duì)企業(yè)燃煤鍋爐運(yùn)轉(zhuǎn)情況、煙氣排放情況、脫硫除塵設(shè)施的運(yùn)行情況，進(jìn)行定期檢查監(jiān)測(cè)，對(duì)超標(biāo)排放及污染處理設(shè)施不正常運(yùn)行等環(huán)境違法行為，依法查處，強(qiáng)化中小型燃煤企業(yè)的環(huán)保責(zé)任?？茖W(xué)劃定煤炭消費(fèi)總量控制區(qū)范圍，根據(jù)不同地區(qū)空氣質(zhì)量改善要求與煤炭消費(fèi)強(qiáng)度的不同，制定差異化的煤炭總量控制目標(biāo)。結(jié)合排污許可制度，對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角等重點(diǎn)控制區(qū)實(shí)施更加嚴(yán)格的污染物排放總量控制，倒逼企業(yè)自主選擇優(yōu)質(zhì)清潔能源和節(jié)能減排的生產(chǎn)方式，降低鋼鐵、建材、石化、電力等能耗大戶的煤炭消耗總量，加快淘汰落后產(chǎn)能、升級(jí)改造傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)[8]。

3.2 強(qiáng)化區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)空間布局

第一，充分發(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)“劃框子”的作用。在制定非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃尤其是水電規(guī)劃時(shí)，統(tǒng)籌考慮資源分布、環(huán)境承載力和經(jīng)濟(jì)效益等因素，合理開發(fā)非化石能源資源，落實(shí)“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線”的要求，避免出現(xiàn)非化石能源產(chǎn)業(yè)“一窩蜂”式發(fā)展，確保其清潔、高效開發(fā)利用[9]。第二，優(yōu)化非化石能源產(chǎn)業(yè)的空間布局，從以西部地區(qū)為主轉(zhuǎn)到以中、東部為主。在新常態(tài)下，中、東部地區(qū)對(duì)外來能源的需求在減弱，跨區(qū)域大規(guī)模輸電的矛盾也愈加突出，處理好清潔能源充分消納戰(zhàn)略與區(qū)域間利益平衡的關(guān)系，能有效化解“三棄”問題和部分輸電通道閑置等資源浪費(fèi)，全面提升能源利用效率，充分發(fā)揮非化石能源對(duì)煤炭的替代作用[10]。

3.3 改革完善相關(guān)機(jī)制，推進(jìn)節(jié)能減排措施實(shí)施

一是改革補(bǔ)貼稅費(fèi)制度，加強(qiáng)激勵(lì)性的財(cái)稅政策，利用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免和貸款貼息等方式鼓勵(lì)企業(yè)更多地使用清潔能源、加強(qiáng)對(duì)節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和使用，從而促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化；加大懲處性財(cái)稅政策的力度和范圍，對(duì)能耗高、技術(shù)落后的企業(yè)，開征碳稅、氣候變化稅等旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的新型稅種，大幅提高其能源尤其是煤炭使用成本，促使企業(yè)降低煤炭消費(fèi)量、完善節(jié)能減排措施[11]。二是完善天然氣等清潔能源定價(jià)機(jī)制，解決峰谷氣價(jià)、分類氣價(jià)、可中斷氣價(jià)等問題，建立適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化的管輸定價(jià)機(jī)制，考慮將儲(chǔ)氣調(diào)峰費(fèi)用單獨(dú)定價(jià)[12]?？茖W(xué)的價(jià)格機(jī)制和調(diào)峰補(bǔ)償措施可以讓市場(chǎng)自主實(shí)現(xiàn)優(yōu)化布局和錯(cuò)峰調(diào)峰，從而促使結(jié)構(gòu)性矛盾得到解決。三是確定天然氣優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，擴(kuò)大天然氣使用范圍，包括推進(jìn)城市“煤改氣”工程、鼓勵(lì)工業(yè)燃料領(lǐng)域的天然氣置換和天然氣在新興領(lǐng)域的應(yīng)用等措施。四是加大對(duì)清潔能源產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，提升天然氣管網(wǎng)覆蓋密度、加快非化石能源跨區(qū)輸電通道建設(shè)。

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The Current Situations and Policy Suggestions of Energy Structure Adjustment under the “New Normal”

LI Nan-kun, LI Yuan-shi

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

As China’s economy has entered into the “new normal state”, the pace of energy structural adjustment is accelerating and the energy industry is faced with new development opportunities and challenges, which bring new pressures and risks to the ecological environment. Due to the low utilization of non-fossil fuels and weak growth of natural gas consumption, the air pollution caused by coal consumption will linger in short term. By analyzing the reasons behind the problems, this paper puts forward some suggestions on industry emission reduction, including implementing strict enforcement of environment supervision, strengthening the regional strategic environmental assessment, and improving relevant mechanisms.

energy structure; overcapacity; environmental impact

2017-05-09

環(huán)境保護(hù)部重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)(2110203)

李南錕(1984—)，男，天津人，工程師，碩士，主要研究方向?yàn)檎邞?zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，E-mail：826566904@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.04.001

X32

A

2095-6444(2017)04-0001-03