河北省環(huán)境保護中公眾參與制度研究

馬幼松(河北省環(huán)境科學研究院)

河北省環(huán)境保護中公眾參與制度研究

馬幼松(河北省環(huán)境科學研究院)

《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》的實施為河北省環(huán)境保護公眾參與工作提了具體要求，本文通過對國內(nèi)及河北省環(huán)境保護中公眾參與制度研究，發(fā)現(xiàn)了河北省環(huán)境保護公眾參與存在的問題并提出相關(guān)建議。

環(huán)境保護 公眾參與 制度

1 緒論

環(huán)境保護公眾參與一詞是美國1969年出臺的《國家環(huán)境政策法》首開先河，隨后為許多國家所效仿。環(huán)境保護的公眾參與，是指在環(huán)境保護領(lǐng)域，公眾有權(quán)參與和公眾環(huán)境利益相關(guān)的活動。經(jīng)過30多年高速發(fā)展，我國進入環(huán)境污染事件高發(fā)期。與此同時，公民進入意識覺醒時代。1997年以來，環(huán)境污染糾紛案件直線上升，每年遞增25%。2002年，已經(jīng)突破50萬起。環(huán)境維權(quán)已經(jīng)成為社會熱點，2005年以來，從圓明園防滲膜工程到番禹垃圾焚燒發(fā)電廠，到廈門、大連、東莞PX 項目，再到廣東江門核燃料項目，說明當前環(huán)境公眾利益的沖突日益尖銳，對抗方式更加劇烈。公眾參與在提高環(huán)保意識、引導社會輿論、維護環(huán)境權(quán)益，改善環(huán)保決策、加強環(huán)保行動等方面發(fā)揮了越來越大的作用，形成了不可忽視的積極力量。由于特殊的地理位置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，河北省環(huán)境問題比較突出，河北對中國工業(yè)化付出了沉重代價，環(huán)境保護工作的壓力很大。相應(yīng)的，公眾關(guān)注度和參與熱情也尤為高漲。2012年，農(nóng)民潘志中等帶領(lǐng)村民維權(quán)，使河北秦皇島西部生活垃圾焚燒廠項目被迫停工，維權(quán)過程中最為關(guān)鍵的一步，是獲取了該工程環(huán)境影響評價報告書公眾參與部分造假的證據(jù)。之后，自然大學等多家環(huán)保組織聯(lián)合致信環(huán)保部，指出某些環(huán)評機構(gòu)在項目環(huán)評過程中，存在不負責任、弄虛作假的情況，要求撤銷其環(huán)評資質(zhì)。2013年1月5日，環(huán)保部對該環(huán)境影響評價機構(gòu)進行了處罰。

2 我國環(huán)境保護公眾參與制度

推動公眾依法有序參與環(huán)境保護，是黨和國家的明確要求，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟社會發(fā)展方式和全面深化改革步伐的客觀需求。黨的十八大報告明確指出，“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出要“鼓勵公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時準確披露各類環(huán)境信息，擴大公開范圍，保障公眾知情權(quán)，維護公眾環(huán)境權(quán)益?！?/p>

我國憲法第2條規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”，我國又陸續(xù)頒布了《環(huán)境影響評價法》、以及國務(wù)院頒布的《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等，這些法律法規(guī)為我國公民參與環(huán)保事業(yè)提供了方法。國家環(huán)境保護總局 2006年發(fā)行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，是我國第一部在環(huán)保領(lǐng)域真正有公眾參與的相關(guān)法律。在 2012 年剛修改的新《民事訴訟法》中第五十五條新增規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟?！贝隧椧?guī)定作為破冰之舉，被譽為是我國敞開環(huán)境公益訴訟大門的敲門磚。

2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議正式通過了新修訂的《環(huán)境保護法》，并于2015 年1月1日開始施行。專列第五章“信息公開和公眾參與”，其中6個法條分別從環(huán)境信息公開、環(huán)境影響評價和環(huán)境公益訴訟這三個部分進行了細致的規(guī)定，成為了此次環(huán)保法修訂的亮點；新環(huán)保法第五條規(guī)定，“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”。這是我國環(huán)境立法史上對環(huán)境法基本原則的首次直接規(guī)定，對公眾參與制度的發(fā)展和完善有著深遠的意義[1]。

2015年7月13日，由環(huán)境保護部部長陳吉寧簽發(fā)的《環(huán)境保護公眾參與辦法》部令公布，并將于2015年9月1日起實施。作為新修訂的《環(huán)境保護法》的重要配套細則?！掇k法》共20條，主要內(nèi)容依次為：立法目的和依據(jù)，適用范圍，參與原則，參與方式，各方主體權(quán)利、義務(wù)和責任，配套措施。

總的來說，現(xiàn)階段我國在公眾參與制度上還存在很多的缺陷，條款相對混亂，條理性差。盡管我國在公眾參與相關(guān)法律上有了一些基礎(chǔ)的法律框架，但是在很多方面還是有欠缺的，還難以形成完善的環(huán)境保護公眾參與制度。在真正的實踐中，公民參與環(huán)境保護的規(guī)定并沒有發(fā)揮真正的作用。

3 河北省環(huán)境保護公眾參與制度建設(shè)

2014年11月28日，河北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》(以下簡稱條例)，該條例自2015年1月1日起施行。《條例》分為總則、環(huán)境信息的公開與獲取、公眾參與的范圍和途徑、公眾參與的保障和促進措施、法律責任、附則等六章四十三條。以法律形式明確了公眾參與環(huán)境保護的基本權(quán)利；政府與公眾參與相關(guān)的職責；環(huán)境公眾參與的范圍、內(nèi)容、方式、渠道、途徑和程序；公眾環(huán)境責任和義務(wù)；明確違反公眾參與規(guī)定的法律責任；加強環(huán)境教育與傳播，提高全民環(huán)境意識[2]。

《條例》的出臺，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，填補了全國公眾參與環(huán)境保護綜合立法的空白，具有很強的宣傳示范效應(yīng)，將為國家層面的公眾參與環(huán)境保護立法提供有益探索和經(jīng)驗，從而開創(chuàng)我國公眾參與環(huán)境保護工作的新局面。環(huán)境保護公眾參與立法是新常態(tài)下促進環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的客觀需要，是加強和創(chuàng)新社會管理的重要舉措，也是貫徹落實新修訂的《環(huán)境保護法》的現(xiàn)實需要和具體實踐。

為增強操作性，河北省首次對重點排污單位和危險化學品生產(chǎn)使用單位公開環(huán)境信息，做了具體的規(guī)定，明確了重點排污單位的類型，重點排污單位包括國家級、省級、市級重點監(jiān)控企業(yè)，污染物超標或者超總量排放的企業(yè)，發(fā)生過重大、特大環(huán)境污染事件的企業(yè)以及被環(huán)境保護主管部門掛牌督辦的企業(yè)。呼應(yīng)新環(huán)保法中的“按日連續(xù)處罰”，為條例規(guī)定，重點排污單位未依法公開環(huán)境信息且逾期不改正的，可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！稐l例》的一大亮點是細化了環(huán)境保護公眾參與的范圍、方式、渠道和程序，建立社會環(huán)保監(jiān)督員制度，探索公益訴訟立案前協(xié)商制度。明確了社會組織的橋梁紐帶作用，鼓勵和支持社會組織參與環(huán)境保護工作。條例不但對于環(huán)境保護公眾參與的途徑做出規(guī)定，同時還首次對公益訴訟進行了具體探索。條例的發(fā)布，有力的推動了河北省環(huán)境保護中公眾參與制度的進一步完善[3]。

盡管河北省在環(huán)境保護公眾參與建設(shè)方面取得了一些顯著的成就，并走在了全國的前列，正在經(jīng)歷一個由無到有，由不完善到逐漸完善的過程，但總的來講，河北省環(huán)境保護公眾參與制度中還存在亟待發(fā)展和完善之處。

3.1 環(huán)境立法中的公眾參與制度

我國公眾立法參與的基本制度框架的法律規(guī)范包括憲法、立法法。如《中華人民共和國立法法》第34條、第58條。從法律層面上來看，我國公民雖然具有環(huán)境立法參與權(quán)，但是在真正的制定過程當中，對環(huán)境立法的建立是非常渺小的，幾乎可以忽略。

我國公民參與環(huán)境立法工作的法律依據(jù)，僅局限為檢舉權(quán)、控告權(quán)和污染損害救濟權(quán)。環(huán)境立法中執(zhí)法部門通過上級審批，再依次向下級征求相關(guān)意見建議，所以公眾參與意見能否被采納也是很難確定的。就現(xiàn)在所看，法律中并沒有對公眾參與的途徑和渠道做統(tǒng)一規(guī)劃?；诖?，在“環(huán)境保護法”的公民參與權(quán)利的特殊環(huán)境法律法規(guī)的影響下是可憐的，一般僅限于參與環(huán)境影響評估報告，征求意見活動和投訴和其他權(quán)利，任何政策的實施，只有通過對多方面意見的調(diào)查與總結(jié)，才能夠保證政策的完善性[4]。

3.2 環(huán)境立法中的公眾參與制度

(1)環(huán)評主體的規(guī)定不夠具體

《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，“鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”，在參與環(huán)境影響評價的主體方面規(guī)定的過于寬泛，在實際操作過程當中參加的形式，以及參加主體在環(huán)境評論當中所占比重到底有多大，這些都是模糊不清的，很難實施和操作。

(2)公眾參與環(huán)評的范圍不夠廣泛

根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，在我國需要進行環(huán)境影響評價的項目非常有限，沒有對環(huán)境有重大影響的政府決策、新產(chǎn)品或技術(shù)的開發(fā)等做出評價的要求，僅僅對一些具體的建設(shè)項目和開發(fā)規(guī)劃才規(guī)定要進行環(huán)評。與美國相比，我國環(huán)境影響評價是很狹義的范圍，而歐洲國家正不斷完善化，趨于成熟化，乃至公民參與了整個過程。公民在項目規(guī)劃中只能參與專項規(guī)劃，在綜合利用的環(huán)節(jié)，并沒有明確的定義。

(3)公眾介入環(huán)評的時間晚

關(guān)于公眾參與環(huán)評的時間，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定公眾介入的最早時間是在規(guī)劃草案或建設(shè)項目環(huán)境影響報告書報送審批前，在其他階段公眾都是無權(quán)參與的。這與國外公眾參與環(huán)評的整個過程是無法比擬的。在環(huán)境影響評價過程中，建設(shè)單位和政府處于決定性的位置。

(4)公眾參與的方式和程序存在缺陷

《環(huán)境影響評價法》規(guī)定公眾參與方式包括論證會、聽證會等形式，但對形式的具體步驟沒有做出規(guī)定?！稌盒修k法》則對參與方式做了衍伸和擴寬，歸納總結(jié)出了五種基本形式，并加以限定了每個形式的具體程序。 該法律中存在兩個問題：一是五種不同的調(diào)查形式是并列的，條文中并沒有規(guī)定具體使用哪種方式；二是在聽證會相關(guān)程序上有一定的漏洞。

3.3 環(huán)境信息公開不完善

雖然條例規(guī)定了企業(yè)和政府部門應(yīng)當依法公開環(huán)境信息，主動接受公眾的監(jiān)督，但是與《奧胡斯公約》中規(guī)定的行政強制措施和司法強制措施兩種方式相比顯得格外單薄。

對于環(huán)境信息公開缺乏強制措施作保障的問題的存在，使得某些以“政績至上”為執(zhí)政理念的地方政府官員看到了機會，他們利用手中的權(quán)限，隱瞞或公布虛假的環(huán)境信息來欺瞞公眾，逃避公眾對政府行為的監(jiān)督。政府用資源換取了經(jīng)濟的發(fā)展和政績的提升，企業(yè)用環(huán)境的污染來降低成本，獲得了無盡的利益。

3.4 環(huán)境訴訟中公眾參與遇到的問題

雖然新民事訴訟法對環(huán)境保護公眾參與制度提供了法律基礎(chǔ)，但法院真正接受的環(huán)境公益訴訟可以說是少的可憐，究其原因，主要是我國環(huán)境公益訴訟的可操作性太低，還需要相關(guān)配套法律體系的支持。據(jù)報道，近年來，河南，海南、重慶等地和其他地方的公益訴訟，都以駁回或者未被受理告終。環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)在所要面臨的問題有很多，諸如當有人侵犯法律明文規(guī)定的訴權(quán)該如何處理之類，如何保障環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，保障公益訴訟順利進入程序，這些都是要去面對的。

4 對策及建議

4.1 在環(huán)境立法中強化公眾參與的內(nèi)容

我國的社會團體力量在環(huán)境立法中占有很大的比重，同時社會團體被立法所接受，社會團體與個體之間的力量就顯得格外的懸殊，社會團體就有不可取代的優(yōu)越性。因為社會團體的影響力，使得社會團體提出的意見更加具有實踐意義。因此，目前在我國，我們可以看到環(huán)保團體可以解決在實踐過程中環(huán)境問題的陰影，而且效果更為顯著，政府應(yīng)聽取環(huán)保團體和普通公民的個人意見。

4.2 完善環(huán)境影響評價的公眾參與制度

不但要明確環(huán)評主體的范圍，而且擴大環(huán)評客體的范圍，同時擴大公眾參評的階段，最好是能夠全過程參與。

4.3 完善環(huán)境信息公開制度

在明確規(guī)定環(huán)境信息應(yīng)公開的內(nèi)容基礎(chǔ)上，設(shè)置強制措施，完善關(guān)于環(huán)境信息公開的問責，加強環(huán)境信息公開的司法救濟。

4.4 完善環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟主體應(yīng)該適當放寬，即一切機關(guān)、組織和個人都具備原告資格，都可以向人民法院提出訴訟，同時，切實保障原告及其親屬的人身安全。

4.5 支持和鼓勵公眾對環(huán)境保護公共事務(wù)進行輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督

應(yīng)當拓寬公眾對污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的舉報途徑，以及對于地方政府和環(huán)保部門不依法履行職責的，公民、法人和其他組織有權(quán)向其上級機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)舉報。2015年12月，中央環(huán)保督察組在河北督察期間，通過群眾舉報對部分地方政府進行了問責。同時要保護舉報人的合法權(quán)益，及時調(diào)查情況并將處理結(jié)果告知舉報人，并鼓勵設(shè)立有獎舉報專項資金。

加強宣傳教育工作，動員公眾積極參與環(huán)境事務(wù)，鼓勵公眾自覺踐行綠色生活，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，形成共同保護環(huán)境的社會風尚。環(huán)保部門可以通過項目資助、購買服務(wù)等方式，支持、引導社會組織參與環(huán)境保護活動，廣泛凝聚社會力量，最大限度地形成治理環(huán)境污染和保護生態(tài)環(huán)境的合力。

[1]楊冬.論我國環(huán)境保護公眾參與制定的完善[D].河北經(jīng)貿(mào)大學.2015.

[2]河北省環(huán)境保護公眾參與條例.2014.

[3]周迎久.依法有序推動公眾參與—解讀《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》.中國環(huán)境報.2014年12月2日第008版

[4]武文文.論我國環(huán)境保護的公眾參與制度[D].河北經(jīng)濟學院.2014.

馬幼松(1978- )，男，本科，助理工程師，專業(yè)：環(huán)境工程,學號：W130314120002 ,指導老師：宋春,在河北省環(huán)境科學研究院從事科研工作及環(huán)境影響評價工作。