美國(guó)弗林特飲用水危機(jī)的警示—強(qiáng)化飲水安全管理有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

孫飛翔 劉金淼 徐 欣 李瑞娟(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

美國(guó)弗林特飲用水危機(jī)的警示—強(qiáng)化飲水安全管理有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

孫飛翔 劉金淼 徐 欣 李瑞娟
(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

美國(guó)弗林特飲用水危機(jī)得到全世界的關(guān)注。此次危機(jī)系美國(guó)地方政府在飲用水決策中疏于環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)防范導(dǎo)致，甚至更深層次的反映出經(jīng)濟(jì)—環(huán)境—政治失衡。其對(duì)于我國(guó)當(dāng)下由環(huán)境保護(hù)部牽頭的飲用水安全全過(guò)程監(jiān)管具有警示作用。本文基于我國(guó)飲用水安全管理現(xiàn)狀提出以下建議：建立健全飲用水全過(guò)程環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)防范協(xié)作機(jī)制；基于全過(guò)程理念開(kāi)展供水系統(tǒng)綜合評(píng)價(jià)；提升飲用水全過(guò)程監(jiān)測(cè)、預(yù)警與污染源解析能力；加強(qiáng)信息公開(kāi)與公眾參與；深化“一崗雙責(zé)”，規(guī)范政府決策，完善環(huán)境責(zé)任考核與決策不當(dāng)追責(zé)。

飲用水危機(jī)；全過(guò)程監(jiān)管；信息公開(kāi)；公眾參與；美國(guó)弗林特

美國(guó)擁有以《安全飲用水法》為核心的飲用水安全監(jiān)管制度體系，堪稱風(fēng)險(xiǎn)防范與規(guī)制的典范，但依然在弗林特市爆發(fā)了與高水平、精細(xì)化管理相悖的飲用水危機(jī)。此次危機(jī)直接原因是河水侵蝕老舊管道致使管道中的鉛進(jìn)入供水系統(tǒng)，但根本原因是弗林特市在進(jìn)行政策決策時(shí)將飲用水環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)防范擺在了財(cái)政經(jīng)濟(jì)因素之后，從而導(dǎo)致政治危機(jī)*①http：//edition.cnn.com/2016/01/21/health/flint-water-crisis/index.html.。

1 事件經(jīng)過(guò)及嚴(yán)重后果

弗林特是美國(guó)密歇根州東南部杰納西縣縣治所在。隨著汽車制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移，弗林特21世紀(jì)開(kāi)始陷入緩慢衰退，人口由20萬(wàn)減為10萬(wàn)，其中57%為黑人，41%居民生活在貧困線以下，犯罪率居高不下(曾在2013年位列美國(guó)最危險(xiǎn)城市榜首)，于2011年底被密歇根州宣布進(jìn)入財(cái)政緊急狀態(tài)，并被州任命的緊急管理人員埃德?庫(kù)爾茨(Ed Kurtz)接管*②在弗林特這樣的城市，緊急管理法案賦予州長(zhǎng)任命的管理者在預(yù)算問(wèn)題上擁有單獨(dú)決策權(quán).，這為弗林特飲用水危機(jī)的發(fā)生埋下了伏筆。

1.1 事件經(jīng)過(guò)

弗林特緊急管理人員庫(kù)爾茨上任不久，基于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的考慮，為減少?gòu)牡滋芈晒┧呢?cái)政開(kāi)支，該市決定新建自己的供水系統(tǒng)，但是在新系統(tǒng)啟用前，提前中斷了底特律供水*③2014年4月25日，市和州官員為弗林特河水舉杯相慶，同時(shí)緊急管理者沃林按下按鈕，正式關(guān)閉底特律的水源.，在未經(jīng)公眾投票和市議會(huì)投票的情況下，于2014年4月起暫時(shí)從弗林特河取水*④利用弗林特河作為臨時(shí)水源的想法首先來(lái)自應(yīng)急管理者埃德·庫(kù)爾茨——2016.2.1《時(shí)代》周刊.。高腐蝕性的弗林特河水未經(jīng)腐蝕性弱化處理*⑤按照規(guī)定必須進(jìn)行腐蝕性弱化才可使用，成本80-100美元/天.，導(dǎo)致供水過(guò)程中將城市老化管道中的鉛帶入近10萬(wàn)人家中。之后，不斷有公眾質(zhì)疑水質(zhì)，但在長(zhǎng)達(dá)近19個(gè)月的時(shí)間里，官員們反復(fù)告訴居民水沒(méi)有問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局專家撰寫(xiě)的一份警告?zhèn)渫洷恢萌糌杪?，市議會(huì)一度投票想重新恢復(fù)底特律供水，但被緊急管理者庫(kù)爾茨駁回。直到2015年9月弗林特市測(cè)出有越來(lái)越多的鉛出現(xiàn)在自來(lái)水及兒童的血液中，官員們這才開(kāi)始承認(rèn)危機(jī)的嚴(yán)重性。

弗林特市政府承認(rèn)飲用水鉛超標(biāo)后，在全市范圍為公眾派發(fā)瓶裝水，并恢復(fù)底特律供水。美國(guó)衛(wèi)生部牽頭協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府部門(mén)(小企業(yè)管理局、美國(guó)環(huán)保局、住房和城市發(fā)展部、教育部、農(nóng)業(yè)部)開(kāi)展應(yīng)對(duì)和恢復(fù)工作，國(guó)土安全局、聯(lián)邦突發(fā)事件管理局，以及聯(lián)邦和州檢察機(jī)關(guān)組成聯(lián)合工作組介入調(diào)查[1]。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬已宣布弗林特市進(jìn)入緊急狀態(tài)，并由聯(lián)邦政府緊急撥款8000萬(wàn)美元用于弗林特市供水系統(tǒng)改造升級(jí)。

2016年2月9日，弗林特市長(zhǎng)凱倫·韋弗召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，在會(huì)上表示該市將拆除和更換全市15，000條含鉛管道供水線。弗林特市鉛管路替換快速啟動(dòng)項(xiàng)目于2月16日開(kāi)始實(shí)施，共分為三個(gè)階段，第一階段于3月4日開(kāi)始[2]，更換了33戶家庭鉛管。10月17日，該項(xiàng)目的第二階段在218個(gè)家庭中完成。同月，市議會(huì)批準(zhǔn)了第三階段788個(gè)家庭更換鉛管道的資金，預(yù)計(jì)冬季之前能完成[3]。此外，美國(guó)勞工部還通過(guò)了1500萬(wàn)美元的國(guó)家失業(yè)補(bǔ)助金，用于提供全市供水中心約400個(gè)臨時(shí)工作崗位，協(xié)助弗林特市水危機(jī)恢復(fù)[4]。然而，此次事件的影響十分重大，且具有長(zhǎng)期性。2016年10月28日，特朗普計(jì)劃將解決密歇根危機(jī)的計(jì)劃融入到他的聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃中[5]。

1.2 事件的嚴(yán)重后果

此次飲用水安全事件對(duì)弗林特市民的健康造成直接損害，同時(shí)，隨著事件細(xì)節(jié)被逐漸曝光，此次事件最終演變成為一場(chǎng)政治危機(jī)。

1.2.1 對(duì)公眾健康造成嚴(yán)重?fù)p害

美國(guó)衛(wèi)生部門(mén)表示，弗林特市所有兒童都有可能鉛中毒，未來(lái)可能影響兒童的行為和認(rèn)知、造成低智商和多動(dòng)、減緩兒童增長(zhǎng)、導(dǎo)致聽(tīng)力問(wèn)題和貧血；導(dǎo)致孕婦早產(chǎn)、胎兒畸形發(fā)育；有些市民已經(jīng)出現(xiàn)了皮疹、脫發(fā)等癥狀，可能會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)更多相關(guān)病例。目前，美國(guó)衛(wèi)生部正在協(xié)調(diào)聯(lián)邦其他部門(mén)制定并實(shí)施弗林特專項(xiàng)應(yīng)對(duì)計(jì)劃，以減輕弗林特居民鉛暴露的短期和長(zhǎng)期健康影響[6]。美國(guó)環(huán)保局業(yè)已專門(mén)就弗林特事件，在官方網(wǎng)頁(yè)刊出“給弗林特居民的建議”，包括如何削減飲用水中的鉛、如何分辨自己家中是否為鉛制管道、如何取測(cè)水樣等，并分別向密歇根州環(huán)境管理局和弗林特市發(fā)了敦促立即展開(kāi)工作，繼續(xù)履行義務(wù)以及保障公眾健康的命令。

1.2.2 媒體強(qiáng)烈譴責(zé)，公眾抗議游行

糟糕政策、短視決策以及官僚瀆職的災(zāi)難性組合——這是目前美國(guó)國(guó)內(nèi)媒體對(duì)弗林特水危機(jī)事件的輿論總結(jié)。美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)(CNN)自2016年1月起持續(xù)大篇幅跟蹤報(bào)道該事件，并通過(guò)對(duì)事件相關(guān)者的采訪報(bào)道將事件經(jīng)過(guò)向社會(huì)公開(kāi)，成為美國(guó)各界關(guān)注和評(píng)論此事件的前沿平臺(tái)。2016年2月1日出版的美國(guó)《時(shí)代》周刊則在封面聚焦了這一事件，題為《一座美國(guó)城市的中毒(The Poisoning of an American City)》，文章評(píng)論更換水源的決策極其短視；當(dāng)?shù)鼐用駥覍彝对V卻被置之不顧，完全喪失了民主。著名電影制作人邁克爾·摩爾(Michael Moore)則直言弗林特水危機(jī)是一場(chǎng)“種族犯罪”，是對(duì)貧困非洲裔公民的歧視；希拉里·克林頓也在最近的民主黨辯論中稱這件事情是種族歧視和不平等。2016年1月17日，超過(guò)1000人在美國(guó)國(guó)會(huì)大廈前抗議，密歇根州州長(zhǎng)里克·斯奈德(Rick Snyder)招致民眾抗議和訴訟[7，8]，并被要求辭職；奧巴馬譴責(zé)密歇根州與弗林特市政府，在提供給人民的基本服務(wù)方面不能有欺騙行為。

1.2.3 引發(fā)政府信任危機(jī)，多名政府官員辭職

美國(guó)社會(huì)上下普遍認(rèn)為此次事件是由政府決策不當(dāng)引發(fā)，且期間政府部門(mén)存在嚴(yán)重失職，加之弗林特特殊的社會(huì)背景，此事件迅速醞釀發(fā)酵成為州層面的政治危機(jī)。密歇根州政府在此事件發(fā)生后被推至全美輿論的風(fēng)口浪尖，其在弗林特所實(shí)行的緊急財(cái)政管理政策被認(rèn)為是不合理的，具有歧視性的。斯奈德的任命權(quán)和庫(kù)爾茲在預(yù)算問(wèn)題上的單獨(dú)決策權(quán)是由《緊急管理法案》賦予的，由此，該法案的合理性亦受到公眾的質(zhì)疑。不管是密歇根州與弗林特市政府“忽視”抑或“無(wú)能”，傳遞給民眾的卻是更危險(xiǎn)的東西：對(duì)政府與政策的懷疑和否定，以及對(duì)民主缺失的遺憾。

同時(shí)，美國(guó)擁有世界上先進(jìn)的飲用水安全監(jiān)管制度，并擁有以《安全飲用水法》為核心的飲用水安全法律體系，堪稱“法治”的典范，而這些法律和制度似乎并未起到阻止水危機(jī)發(fā)生的作用，這讓公眾對(duì)美國(guó)法律和政策的自信和認(rèn)可大打折扣。

美國(guó)環(huán)保局第5區(qū)(密歇根州屬第5區(qū))負(fù)責(zé)人蘇珊、密歇根州環(huán)境管理局負(fù)責(zé)人丹·懷恩特均已辭職，弗林特前市長(zhǎng)戴恩·沃林(Dayne Walling)已因此事件失去連任競(jìng)選資格。參議員伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)呼吁密歇根州州長(zhǎng)、共和黨人斯奈德辭職，而目前密歇根州環(huán)境質(zhì)量管理局網(wǎng)站首頁(yè)在最醒目的地方刊登出州長(zhǎng)斯奈德的道歉*⑥http：//www.michigan.gov/deq/.，美國(guó)環(huán)保局網(wǎng)站首頁(yè)、密歇根州政府網(wǎng)站首頁(yè)亦登出了該事件信息*⑦h(yuǎn)ttp：//www.michigan.gov/。

2 事件本質(zhì)分析

美國(guó)的飲用水安全居于世界領(lǐng)先水平，卻曝出如此嚴(yán)重的安全事故，震驚之余，發(fā)人深省。偶然中存在著必然，表面是偶然的飲用水環(huán)境安全事件，背后的經(jīng)濟(jì)—環(huán)境—政治關(guān)系失衡則預(yù)示著其發(fā)生的必然。

2.1 事件背后的經(jīng)濟(jì)—環(huán)境關(guān)系

密歇根州未經(jīng)選舉任命弗林特管理者，而管理者又未經(jīng)規(guī)范化程序作出更換水源決策，以致此次弗林特飲用水危機(jī)產(chǎn)生，而這一切又都源于弗林特進(jìn)入了財(cái)政緊急狀態(tài)。隨著美國(guó)汽車制造業(yè)外遷，弗林特市從20世紀(jì)六七十年代起開(kāi)始遭受投資減少、產(chǎn)業(yè)空洞化，隨之人口負(fù)增長(zhǎng)和市區(qū)基建老化等問(wèn)題日趨嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)每況愈下、失業(yè)率高，并且高居2013年美國(guó)最危險(xiǎn)城市榜首。經(jīng)濟(jì)的不景氣使得弗林特基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更新緩慢甚至出現(xiàn)停滯，對(duì)聯(lián)邦和州的財(cái)政依賴和經(jīng)濟(jì)援助需求越來(lái)越高，也正因此，密歇根州政府在長(zhǎng)達(dá)19個(gè)月的時(shí)間里，先后懷疑弗林特上報(bào)飲用水污染背景簡(jiǎn)報(bào)的真實(shí)目的，武斷地認(rèn)為該市是借公眾恐慌向州政府要求貸款寬免并希望申請(qǐng)更多資金用于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)濟(jì)不景氣成為這次飲用水危機(jī)背后的重要誘因。

2.2 事件背后的環(huán)境—政治關(guān)系

環(huán)境作為一種客觀存在，本身與政治無(wú)關(guān)，但環(huán)境決策和管理卻是政治行為，并將對(duì)環(huán)境安全帶來(lái)重大影響，進(jìn)而環(huán)境安全狀況又會(huì)反作用于地區(qū)的政治穩(wěn)定。因此，環(huán)境安全與政治穩(wěn)定的關(guān)系是緊密的，環(huán)境安全保障的政策措施和管理制度應(yīng)是政府決策和管理所必須考慮的，絕不能成為擺設(shè)。美國(guó)的安全飲用水制度是公認(rèn)的較為完備的、合理的制度，危機(jī)爆發(fā)是管理者不規(guī)范的決策行為所致。一方面，《安全飲用水法》等是公眾飲用水安全的利益保障，而管理者逾越了“法”的界限，未依法進(jìn)行行政活動(dòng)，便是對(duì)公眾權(quán)利和民主的踐踏；另一方面，《安全飲用水法》等是對(duì)管理者的權(quán)利約束，突破了該約束，管理者便是濫用職權(quán)。有法不依、有章不循，終釀?wù)慰喙?/p>

環(huán)境與政治的另一層關(guān)系在于，環(huán)境安全是公民應(yīng)享有的基本政治權(quán)利，不應(yīng)存在地域差異。所有公民對(duì)于環(huán)境安全的訴求應(yīng)被政府公正、公平的對(duì)待，否則便是政治不公。密歇根州對(duì)弗林特飲用水安全的不公，引發(fā)公眾對(duì)州政府執(zhí)政能力的否定是必然的，在以民主著稱的美國(guó)社會(huì)引起強(qiáng)烈抗議也是必然的。

3 管理和技術(shù)層面責(zé)任分析

誰(shuí)應(yīng)為弗林特水危機(jī)負(fù)責(zé)已成為美國(guó)社會(huì)中關(guān)于此事件討論的核心。該事件的追責(zé)也已啟動(dòng)，但最終責(zé)任認(rèn)定及處罰將會(huì)通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的司法調(diào)查和起訴來(lái)完成。且不論事故背后的政治和社會(huì)原因，作為一次飲用水安全事件，我們可依據(jù)美國(guó)飲用水全過(guò)程管理制度和法律法規(guī)，對(duì)主要相關(guān)政府部門(mén)責(zé)任進(jìn)行梳理。

3.1 全過(guò)程管理的責(zé)任

1974年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《安全飲用水法》1990年修訂案明確了對(duì)飲用水實(shí)施從水源到水龍頭的全過(guò)程監(jiān)管，美國(guó)環(huán)保局負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦政策和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督、促進(jìn)法律和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行等，各州具體監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)供水系統(tǒng)。然而在長(zhǎng)達(dá)19個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，美國(guó)環(huán)保局與地方政府均未重視用戶端水龍頭水質(zhì)信息，對(duì)用戶端長(zhǎng)期的鐵、鉛超標(biāo)不知情或是無(wú)視，對(duì)專家警告未予以及時(shí)反應(yīng)，因此，美國(guó)環(huán)保局、密歇根州政府及州環(huán)境管理局均負(fù)有全過(guò)程監(jiān)管失職的責(zé)任。同時(shí)，密歇根州在2015年2月收到弗林特市水污染背景簡(jiǎn)報(bào)卻未及時(shí)采取調(diào)查，武斷做出忽略的行為已構(gòu)成典型的歧視和嚴(yán)重的失職。

3.2 飲用水水源評(píng)價(jià)的責(zé)任

此事件中，弗林特河水腐蝕性強(qiáng)、弗林特市管道陳舊，兩者并為安全事故起因。依據(jù)美國(guó)《清潔水法》*⑧1453條和1455條.、《安全飲用水法》和飲用水管理相關(guān)要求，飲用水源在選取之前要做水源評(píng)價(jià)，美國(guó)環(huán)保局專門(mén)設(shè)立有水源評(píng)價(jià)和保護(hù)項(xiàng)目，以確定水源水質(zhì)、污染源清單及污染源對(duì)水源的影響等，其中明確包括“供水系統(tǒng)對(duì)污染物的易感性”。依據(jù)《安全飲用水法》，各州的水源評(píng)價(jià)計(jì)劃都要由美國(guó)環(huán)保局批準(zhǔn)，州*⑨獲取首要執(zhí)行權(quán)為前提，截至2012年已經(jīng)有54個(gè)州和屬地獲取該權(quán)利.具體實(shí)施水源水質(zhì)評(píng)價(jià)和水源保護(hù)項(xiàng)目。目前所知，密歇根州依據(jù)《安全飲用水法》擁有公共供水系統(tǒng)監(jiān)督優(yōu)先權(quán)，弗林特河水在用作飲用水水源之前未進(jìn)行科學(xué)合理的水源評(píng)價(jià)，因此州負(fù)有水源評(píng)價(jià)不當(dāng)?shù)闹饕?zé)任；而依據(jù)該法，美國(guó)環(huán)保局依然負(fù)有確保各州正確實(shí)施優(yōu)先權(quán)的責(zé)任，因此可認(rèn)定美國(guó)環(huán)保局在水源評(píng)價(jià)上監(jiān)督不力。

與水源評(píng)價(jià)互為協(xié)助的還有美國(guó)的衛(wèi)生調(diào)查，其目的是評(píng)價(jià)和記載公共供水系統(tǒng)連續(xù)供給安全飲用水和鑒別任何誤差的能力，包括提供水源分析，以及水質(zhì)和系統(tǒng)依賴性存在的已有和潛在威脅分析。衛(wèi)生調(diào)查和水源評(píng)價(jià)計(jì)劃在州的層面相融合，以保障水源評(píng)價(jià)的完成，各州亦可使用水源評(píng)價(jià)手機(jī)的信息，更新衛(wèi)生調(diào)查信息以及確定系統(tǒng)關(guān)注點(diǎn)。

3.3 飲用水信息公開(kāi)的責(zé)任

聯(lián)邦建立有“聯(lián)邦安全飲用水信息系統(tǒng)”*⑩Safe Drinking Water Information System.、聯(lián)邦“環(huán)境/水源”數(shù)據(jù)庫(kù)*Ambient/Source Water Data.，環(huán)境/水源數(shù)據(jù)庫(kù)中包含飲用水源地相關(guān)數(shù)據(jù)，并通過(guò)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局*U.S. Geological Survey，USGS.的國(guó)家水資源信息系統(tǒng)*National Water Information System，NWIS.公開(kāi)。各州具體負(fù)責(zé)本州安全飲用水信息系統(tǒng)的維護(hù)和管理，發(fā)布及上報(bào)供水系統(tǒng)基本情況、水源特征、監(jiān)測(cè)信息、供水系統(tǒng)違法信息、執(zhí)法信息等，包括用戶端水龍頭的水質(zhì)檢測(cè)。依據(jù)《安全飲用水法》，當(dāng)州政府完成對(duì)水源水質(zhì)評(píng)價(jià)后，要對(duì)源水信息進(jìn)行總結(jié)歸納并可采取多種形式對(duì)公眾公開(kāi)水源信息*如召開(kāi)公眾研討會(huì)、在公共圖書(shū)館提供復(fù)印件或是將信息發(fā)布在網(wǎng)上等.；按照《消費(fèi)者信心報(bào)告條例》的要求，供水企業(yè)要在每年的“消費(fèi)者信心報(bào)告”中介紹水源評(píng)價(jià)信息、發(fā)現(xiàn)的污染物水平及相應(yīng)的污染物最高濃度目標(biāo)和污染物最高濃度；如果超出了標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的污染物最高濃度限值，需要說(shuō)明對(duì)健康的影響等。然而，據(jù)密歇根州檢察機(jī)構(gòu)證實(shí)，密歇根州政府掌握的水質(zhì)檢測(cè)數(shù)據(jù)是真實(shí)的，但密歇根州環(huán)境管理局依然告知政府水質(zhì)沒(méi)有問(wèn)題(CNN報(bào)道)。因此，就信息公開(kāi)，密歇根州環(huán)境管理局與州政府負(fù)有首要責(zé)任。

目前，美國(guó)有法律人士指出，美國(guó)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)/檢測(cè)中沒(méi)有將“腐蝕性”列為指標(biāo)，但2011年的一份研究已經(jīng)證明弗林特河水在作為飲用水之前必須經(jīng)過(guò)腐蝕弱化處理(在底特律等地區(qū)，這一處理都是必須的)；美國(guó)環(huán)保局證實(shí)美國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)腐蝕性也是有法律要求的，并梳理了相關(guān)法條面向社會(huì)公開(kāi)*http：//i2.cdn.turner.com/cnn/2016/images/01/10/may.et.al.v.snyder.et.al.-.pacer.1.complaint.for.injunctive.and.declaratory.relief.pdf。

3.4 城市管理主體的責(zé)任

在2014年更換水源后一個(gè)月便有市民不斷抱怨水質(zhì)問(wèn)題，然而作為城市管理的主體，市政府在2015年2月提交州政府的簡(jiǎn)報(bào)中亦未寫(xiě)明是鐵和鉛污染(故意或不知)，可見(jiàn)弗林特市政府并未聯(lián)系州政府或獨(dú)立采取及時(shí)準(zhǔn)確的用戶端水質(zhì)檢測(cè)分析和污染源解析，或是故意隱瞞事實(shí)真相，致使公眾身體健康受到嚴(yán)重?fù)p害，應(yīng)付相應(yīng)法律責(zé)任；其次，弗林特市政府沒(méi)有客觀對(duì)待弗吉尼亞理工大學(xué)研究人員的檢測(cè)結(jié)果，且在長(zhǎng)達(dá)19個(gè)月中對(duì)公眾投訴置若罔聞，并存在干擾公眾上訴行為，是作為城市管理者十分嚴(yán)重的權(quán)力濫用。

4 我國(guó)的飲用水環(huán)境安全現(xiàn)狀

美國(guó)的飲用水管理以“質(zhì)量”為核心，對(duì)環(huán)境安全的要求非常高，法規(guī)、管理措施均以水質(zhì)安全為核心形成體系。我國(guó)業(yè)已通過(guò)新《環(huán)保法》等確定“以質(zhì)量為核心”的新環(huán)保理念，并在“水十條”中明確全過(guò)程監(jiān)管飲用水安全(環(huán)保部牽頭，發(fā)改委等多部門(mén)參與)，但當(dāng)前仍面臨諸多問(wèn)題。

第一，我國(guó)未形成有效的飲用水全過(guò)程管理法律體系和管理體系?，F(xiàn)行飲用水管理法規(guī)體系復(fù)雜、分散，并在一定程度上存在沖突，對(duì)飲用水全過(guò)程各環(huán)節(jié)的責(zé)任難以依法厘清；飲用水全過(guò)程管理部門(mén)眾多，環(huán)保部作為全過(guò)程牽頭落實(shí)部門(mén)，統(tǒng)籌難度較大、協(xié)調(diào)效果欠佳。

第二，水源現(xiàn)狀不樂(lè)觀。許多地方的飲用水水源地空有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，污染監(jiān)測(cè)現(xiàn)代化程度較低，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及預(yù)警、應(yīng)對(duì)能力嚴(yán)重不足；水源地保護(hù)區(qū)劃分缺乏科學(xué)性；在用水源地超負(fù)荷運(yùn)行，備用水源地建設(shè)保護(hù)投入不足。

第三，供水系統(tǒng)隱患多?？h級(jí)及以下城鎮(zhèn)現(xiàn)有水處理工藝技術(shù)參差不齊，管網(wǎng)老舊現(xiàn)象普遍，飲用水系統(tǒng)升級(jí)資金缺口大，過(guò)于依靠財(cái)政資金。

第四，缺失全過(guò)程角度的綜合水源評(píng)價(jià)防范措施。缺少“原水對(duì)供水系統(tǒng)的影響”及“供水系統(tǒng)對(duì)污染物的易感性”分析等，對(duì)全過(guò)程各環(huán)節(jié)(取/采水、輸水、凈水、供水)的風(fēng)險(xiǎn)源未有系統(tǒng)的綜合防范措施。

第五，信息公開(kāi)欠缺、公眾參與不夠。因上述法律、管理體系建設(shè)不足，以及監(jiān)測(cè)能力等建設(shè)落后等因素，導(dǎo)致飲用水安全管理在系統(tǒng)內(nèi)各環(huán)節(jié)信息采集不足、各環(huán)節(jié)之間信息傳遞欠缺，在系統(tǒng)外面向公眾公開(kāi)不足，公眾知情度低，飲用水安全的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較大。

嚴(yán)重的水源危機(jī)、管網(wǎng)危機(jī)，落后的監(jiān)管、監(jiān)測(cè)，嚴(yán)重欠缺的信息公開(kāi)和公眾參與，多個(gè)不利因素并存的情形下，飲用水安全風(fēng)險(xiǎn)必須引起足夠的重視并著手防范。

5 政策建議

通過(guò)對(duì)美國(guó)弗林特市飲用水危機(jī)的分析與思考，結(jié)合當(dāng)下我國(guó)飲用水安全現(xiàn)狀及“水十條”要求，我們認(rèn)為防患于未然才是關(guān)鍵，對(duì)此提出如下建議：

5.1 建立健全飲用水全過(guò)程環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

研究出臺(tái)《安全飲用水法》或系統(tǒng)梳理現(xiàn)有飲用水相關(guān)法律規(guī)定和管理規(guī)章，將全過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的管理事宜在法律體系中做出分解，明確各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，細(xì)化部門(mén)權(quán)責(zé)。在此基礎(chǔ)上，制定中央層面的飲用水全過(guò)程管理協(xié)調(diào)機(jī)制，由各級(jí)人民政府制定完善本級(jí)政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查防范協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)間信息互通與綜合分析，組織排查飲用水全過(guò)程各環(huán)節(jié)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)，并負(fù)責(zé)牽頭建立環(huán)境安全評(píng)價(jià)機(jī)制與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上報(bào)機(jī)制。

5.2 基于全過(guò)程理念開(kāi)展供水系統(tǒng)綜合評(píng)價(jià)

要基于全過(guò)程理念，對(duì)各環(huán)節(jié)(取/采水、輸水、凈水、供水)開(kāi)展系統(tǒng)的環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，對(duì)飲用水水源水質(zhì)、水源地地質(zhì)環(huán)境、水源保護(hù)區(qū)潛在風(fēng)險(xiǎn)源、與擬供水區(qū)供水系統(tǒng)兼容性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。對(duì)在用飲用水供水系統(tǒng)重點(diǎn)進(jìn)行“原水對(duì)供水系統(tǒng)的影響”及“供水系統(tǒng)對(duì)污染物的易感性”分析，開(kāi)展在用水源地適用性再評(píng)價(jià)；逐步建立完善適合我國(guó)不同地域的飲用水水源評(píng)價(jià)方法，對(duì)備用水源地開(kāi)展可用性評(píng)價(jià)，以及指導(dǎo)新建水源地選取工作的進(jìn)行。各地要嚴(yán)格部署風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任落實(shí)，制定分階段管理升級(jí)方案，增強(qiáng)地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)自主應(yīng)對(duì)能力。

5.3 提升飲用水全過(guò)程監(jiān)測(cè)、預(yù)警與污染源解析能力

以《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》落實(shí)為契機(jī)，基于全過(guò)程理念加快各地飲用水供水系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、污染源解析能力建設(shè)升級(jí)，并制定完善更新計(jì)劃。建立持久、穩(wěn)定、靈活的飲用水供水系統(tǒng)更新與應(yīng)急資金保障機(jī)制，提升地區(qū)內(nèi)飲用水全過(guò)程安全保障自主資金支持能力，整體提高各地對(duì)飲用水安全狀況的診斷和應(yīng)急能力水平。

5.4 加強(qiáng)信息公開(kāi)與公眾參與

在全社會(huì)宣傳建立“防患于未然”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，進(jìn)一步完善飲用水全過(guò)程環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制與方案，落實(shí)各級(jí)地方人民政府進(jìn)行環(huán)境信息公開(kāi)的主體責(zé)任，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)，加強(qiáng)行政管理信息公開(kāi)，拓寬信息共享渠道，重點(diǎn)疏通公眾飲用水水質(zhì)問(wèn)題反饋渠道，保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)，積極引導(dǎo)、規(guī)范公眾參與，建立、完善公眾參與飲用水全過(guò)程管理監(jiān)督機(jī)制。

5.5 深化“一崗雙責(zé)”，規(guī)范政府決策，完善環(huán)境責(zé)任考核與決策不當(dāng)追責(zé)

深化環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”，將環(huán)境安全與風(fēng)險(xiǎn)防范統(tǒng)籌于政府決策并在必要時(shí)置于優(yōu)先地位，杜絕將環(huán)境安全置于財(cái)政經(jīng)濟(jì)考慮之后不按法律規(guī)章決策等行為，避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)—環(huán)境—政治失衡的政府決策。中央及各級(jí)地方人民政府要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部及管理者的環(huán)境安全及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范教育培訓(xùn)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的決策部署能力，避免因行政決策不當(dāng)加劇環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或引發(fā)環(huán)境安全事故。

中央負(fù)責(zé)環(huán)境安全相關(guān)的部門(mén)要與立法部門(mén)積極協(xié)作，完善環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)防范與環(huán)境管理相關(guān)立法，建立完善對(duì)政府決策不當(dāng)引發(fā)環(huán)境安全事故的追責(zé)機(jī)制；要與紀(jì)律檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織(人事)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)聯(lián)合加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)防范與環(huán)境管理能力建設(shè)的督查與考核，細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職和免職處理等處罰方式，對(duì)于決策不當(dāng)、行政不作為、故意隱瞞造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加劇及導(dǎo)致環(huán)境安全事故的，應(yīng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以聯(lián)合追責(zé)。

6 研究小結(jié)

美國(guó)弗林特飲用水危機(jī)系美國(guó)地方政府在飲用水決策中疏于環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)防范導(dǎo)致，甚至更深層次的反映出經(jīng)濟(jì)-環(huán)境-政治失衡。該事件對(duì)于我國(guó)當(dāng)前由環(huán)境保護(hù)部牽頭的飲用水安全全過(guò)程監(jiān)管具有警示作用。本研究在分析我國(guó)飲用水安全管理現(xiàn)狀基礎(chǔ)上提出以下建議：第一，建立健全飲用水全過(guò)程環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)防范協(xié)作機(jī)制；第二，基于全過(guò)程理念開(kāi)展供水系統(tǒng)綜合評(píng)價(jià)；第三，提升飲用水全過(guò)程監(jiān)測(cè)、預(yù)警與污染源解析能力；第四，加強(qiáng)信息公開(kāi)與公眾參與；第五，深化"一崗雙責(zé)"，規(guī)范政府決策，完善環(huán)境責(zé)任考核與決策不當(dāng)追責(zé)。

[1]Ridley，Gary. Flint water crisis to get fresh probe by state lawmakers [EB/OL]. The Flint Journal. Michigan Live. http：//www.mlive.com/news/flint/index.ssf/2016/02/state_lawmakers_form_committee.html. 2016-2-23.

[2]Flint to begin first lead service line replacement amid water crisis [EB/OL]. The Flint Journal. Michigan Live. http：//www.mlive.com/news/flint/index.ssf/2016/03/flint_to_begin_first_lead_serv.html. 2016-3-3.

[3]City set to announce next Flint neighborhoods to receive new pipes [EB/OL]. MLive.com. http：//www.mlive.com/news/flint/index.ssf/2016/10/city_set_to_announce_next_flin.html. 2016-11-17.

[4]Flint water crisis could net city $15M in fed labor grants [EB/OL]. The Flint Journal. Michigan Live. http：//www.mlive.com/news/flint/index.ssf/2016/03/funds_released_for_temporary_j.html#incart_river_index. 2016-3-23.

[5]Donald Trump believes the United States can get $1 trillion in new roads — for free [EB/OL]. Washington Post. https：//www.washingtonpost.com/news/wonk/wp/2016/10/27/donald-trump-believes-america-can-get-1-trillion-in-new-roads-for-free/?utm_term=.30e6523b1c47. 2016-11-17.

[6]State unveils big plans for Flint recovery after water crisis [EB/OL]. The Flint Journal. Michigan Live. http：//www.mlive.com/news/flint/index.ssf/2016/03/state_unveils_actions_plans_fo.html. 2016-3-21.

[7]Gov. Rick Snyder target of RICO lawsuit over Flint water crisis [EB/OL]. The Flint Journal. Michigan Live. http：//www.mlive.com/news/flint/index.ssf/2016/04/gov_rick_snyder_target_of_rico.html. 2016-4-6.

[8]NAACP sues Michigan，governor over Flint lead-tainted water [EB/OL]. WJRT-TV. http：//www.abc12.com/home/headlines/NAACP-sues-Michigan-governor-over-Flint-lead-tainted-water-380009011.html. 2016-5-18.

Warnings on the Flint Drinking Water Crisis in the United States：to Strengthen Drinking Water Safety Management and to Prevent Environmental Risk

SUN Feixiang LIU Jinmiao XU Xin LI Ruijuan
(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

The drinking water crisis has attract the world’s attention in Flint，the United States. This crisis was a result of negligence on environmental safety risk assessment during the policy decision-making of drinking water by the American local governments，and even deeper reflections of the imbalances between economic-environment-politics of America. This crisis is also a serious warning to China’s drinking water safety supervision and management which is led by the Ministry of Environmental Protection. Advices is given as followed，firstly，to establish and improve the prevention mechanism of drinking water，improve the whole process control on environmental risks；secondly，to carry out comprehensive evaluation of water supply system based on the whole process concept；thirdly，to enhance the whole process monitoring，early warning and analysis of pollution sources；fourthly，strengthen information disclosure and public participation；fifthly，to deepen the responsibility named “one position with two responsibilities”，standardize government decision-making，establish and improve decision-making accountability system ，and to pursue the responsibility of improper decisions.

Drinking water crisis；the whole process of supervision；information disclosure；public participation；Flint in the United States

孫飛翔，博士，助理研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理、環(huán)境政策

劉金淼，碩士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境政策

X21

A

1673-288X(2017)01-0110-05

項(xiàng)目資助：環(huán)境保護(hù)部國(guó)庫(kù)資金項(xiàng)目“飲用水水源環(huán)境監(jiān)管”(編號(hào)2110302)和“國(guó)際環(huán)境合作及履約配套”(編號(hào)2110106)

引用文獻(xiàn)格式：孫飛翔 等.美國(guó)弗林特飲用水危機(jī)的警示—強(qiáng)化飲水安全管理有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：110-114.