淺析《閑置土地處置辦法》主要問(wèn)題

王曉軍

【摘要】文章主要討論《閑置土地處置辦法》實(shí)施過(guò)程中相關(guān)主要問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】《閑置土地處置辦法》；主要問(wèn)題；梳理

國(guó)土資源部發(fā)布的經(jīng)修訂通過(guò)的《閑置土地處置辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》，將原《閑置土地處置辦法》稱為“原《辦法》”）于2012年7月1日實(shí)施，該辦法是1999年制訂以來(lái)第一次修訂。對(duì)促進(jìn)集約節(jié)約利用土地，健全土地市場(chǎng)有重要作用。筆者在對(duì)《辦法》及之前與閑置土地有關(guān)的規(guī)定進(jìn)行學(xué)習(xí)，并通過(guò)幾年的實(shí)踐，對(duì)《辦法》的問(wèn)題進(jìn)行了梳理。

一、關(guān)于“閑置土地”的定義

在《辦法》修訂之前，雖然不乏閑置土地有關(guān)的各種規(guī)定，但因相關(guān)規(guī)定對(duì)閑置土地的定義不一而足，極易引發(fā)爭(zhēng)議。而《辦法》則明確規(guī)定了閑置土地的概念和范圍，使上述問(wèn)題得到解決。

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，屬于以下情形之一的國(guó)有建設(shè)用地均可認(rèn)定為“閑置土地”：①國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人（以下簡(jiǎn)稱“土地使用權(quán)人”）超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。②已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地。

同時(shí)，《辦法》對(duì)上述情形中的有關(guān)概念進(jìn)行了明確，使認(rèn)定閑置土地有了更明確的標(biāo)準(zhǔn)：

動(dòng)工開發(fā)：指依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項(xiàng)目，基坑開挖完畢：使用樁基的項(xiàng)目，打入所有基礎(chǔ)樁：其他項(xiàng)目，地基施工完成三分之一。

已投資額、總投資額：均不含國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款、劃撥價(jià)款和向國(guó)家繳納的相關(guān)稅費(fèi)。

最為值得一提的是，對(duì)于未約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的情形，原《辦法》規(guī)定的計(jì)算未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)期限的起算點(diǎn)為“國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)頒發(fā)之日”，而《辦法》則以“實(shí)際交付土地之日”作為起算點(diǎn)，且規(guī)定“實(shí)際交付土地日期以交地確認(rèn)書確定的時(shí)間為準(zhǔn)。”，較原《辦法》更公平、更具可操作性。

但實(shí)踐中仍會(huì)出現(xiàn)定義不明確而出現(xiàn)異議的情況。如在沒(méi)有取得土地使用權(quán)的情況下而認(rèn)定為閑置土地。當(dāng)事人簽定出讓合同后，長(zhǎng)期未繳清出讓金，因此尚不能辦理土地登記，因?yàn)闆](méi)辦證，因此也不能認(rèn)為其取得土地使用權(quán)。在此情況下，如果其符合“超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地”，依據(jù)《辦法》關(guān)于閑置土地的定義，可以認(rèn)定為閑置土地，而其因未繳清出讓金而沒(méi)有取得土地使用權(quán)，這樣就出現(xiàn)了“未取得土地使用權(quán)卻閑置土地”的現(xiàn)象。如以閑置為由進(jìn)行處理，當(dāng)事人會(huì)說(shuō)，我連土地使用權(quán)都未取得，怎么會(huì)閑置土地？顯然僅以合同規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期來(lái)界定閑置還不夠嚴(yán)密。

二、關(guān)于能否無(wú)償收回被司法機(jī)關(guān)查封的閑置土地問(wèn)題

盡管1998年國(guó)土資源部已有批復(fù)（國(guó)土資函（1998）403號(hào)），“司法機(jī)關(guān)因債權(quán)債務(wù)糾紛而查封國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，被查封的土地也必須是訴訟當(dāng)事人擁有合法使用權(quán)的土地。對(duì)于司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的查封，在查封期限內(nèi)，人民政府不能收回國(guó)有土地使用權(quán)：查封期限結(jié)束后，則可以依法收回國(guó)有土地使用權(quán)。”但有觀點(diǎn)認(rèn)為：司法機(jī)關(guān)查封土地，如因民事關(guān)系查封，因?yàn)楣怖娓哂谒綑?quán)利，處理閑置土地系為維護(hù)公共利益，應(yīng)優(yōu)先因私人利益而被查封的保全。另此批復(fù)系1998年作出，現(xiàn)在還是否有效，國(guó)土資源部在清理規(guī)范性文件中未明確。

三、關(guān)于無(wú)償收回閑置土地、征收土地閑置費(fèi)的法律性質(zhì)不明確

對(duì)閑置土地一年以上的，征收閑置費(fèi)：閑置滿兩年的無(wú)償收回閑置土地的處理。閑置費(fèi)相當(dāng)于出讓金的20%，無(wú)償收回土地則更是對(duì)相對(duì)人利益重大，且具有明顯的處罰性質(zhì)，符合行政處罰的特征。但這種對(duì)當(dāng)事人嚴(yán)厲的處罰卻沒(méi)有明確是行政處罰行為，無(wú)論是《土地管理法》還是《城市房地產(chǎn)管理法》以及其他法律文件中都未規(guī)定這兩種措施為行政處罰性質(zhì)（在法律責(zé)任一章中沒(méi)有規(guī)定），實(shí)踐中如按行政處罰進(jìn)行處理，缺少法律依據(jù)。

行政征收是指行政主體憑借國(guó)家行政權(quán)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨?。從文字上?lái)看，好象收回閑置土地和征收閑置費(fèi)符合行政征收的定義，且后果一樣，但從本質(zhì)上來(lái)看，兩都還是有區(qū)別。法律性質(zhì)不明確會(huì)導(dǎo)致救濟(jì)什么不清晰以及處理時(shí)效等問(wèn)題。這不能不說(shuō)是立法的重大遺憾。

四、時(shí)效未規(guī)定

處理時(shí)效是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理秩序的行為人給予行政處理的有效期限。如果超過(guò)有效期，則不得給予行政處理，否則就是違法。對(duì)過(guò)去閑置土地未被發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)該土地已開始建設(shè)，對(duì)過(guò)去的閑置行為是否應(yīng)當(dāng)處理，辦法未作規(guī)定。實(shí)踐中有兩種觀點(diǎn)：一是應(yīng)按行政處罰的時(shí)效進(jìn)行追究，即使過(guò)去的閑置已改正，只要在處罰時(shí)效內(nèi)，都可以進(jìn)行處理。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，閑置土地處置的最終目標(biāo)是促進(jìn)閑置土地的消化和合理利用，既然閑置行為終止，土地已開始利用，無(wú)論是否在處罰時(shí)效內(nèi)，都不應(yīng)再進(jìn)行征收閑置費(fèi)或收回土地的處置，因此可以不必追究。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)。國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華在回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)：“在《閑置土地處置辦法》起草過(guò)程中，我們把握的一個(gè)基本原則就是促進(jìn)利用。也就是說(shuō)在閑置土地處置過(guò)程中，收繳土地閑置費(fèi)和無(wú)償收回土地都不是目的，閑置土地處置的最終目標(biāo)是促進(jìn)閑置土地的消化和合理利用。因此，國(guó)土資源主管部門對(duì)于其調(diào)查認(rèn)定的閑置土地，在下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》前，應(yīng)當(dāng)首先責(zé)令其限期動(dòng)工開發(fā)；逾期不動(dòng)工開發(fā)的，無(wú)償收回土地”。