龍頭橋灌區(qū)運(yùn)行管理體制研究

田京楠，段明葳，魏邦記

(1.黑龍江省大慶水文局，黑龍江 大慶 163316；2.黑龍江省水利工程技術(shù)中心，哈爾濱 150001)

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龍頭橋灌區(qū)運(yùn)行管理體制研究

田京楠1，段明葳1，魏邦記2

(1.黑龍江省大慶水文局，黑龍江 大慶 163316；2.黑龍江省水利工程技術(shù)中心，哈爾濱 150001)

龍頭橋灌區(qū)作為黑龍江省跨地市的大型灌區(qū)之一，骨干工程與田間工程基本配套，灌區(qū)運(yùn)行管理進(jìn)入常態(tài)化，需要研究和建立完善的運(yùn)行管理體制，破解體制障礙，確保灌區(qū)良性運(yùn)行。

龍頭橋灌區(qū)；管理；體制；研究

龍頭橋灌區(qū)自2003年以來,已經(jīng)進(jìn)行了10多年的工程建設(shè)，骨干工程和田間工程建設(shè)基本配套，水田面積快速發(fā)展，灌區(qū)已進(jìn)入常態(tài)化管理階段。目前，灌區(qū)管理體制還不健全，收費(fèi)機(jī)制尚未形成，給灌區(qū)發(fā)展帶來了嚴(yán)重阻礙，盡快建立健全灌區(qū)運(yùn)行管理體制和收費(fèi)機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急[1]。

1 龍頭橋灌區(qū)建設(shè)發(fā)展情況

1.1 骨干及田間工程同步建設(shè)，供水保障體系基本形成

龍頭橋灌區(qū)是由龍頭橋水庫供水的全國大型灌區(qū)之一。2003—2016年，利用國家大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造的機(jī)遇，完成骨干工程投資2.85億元，建成供水渠道107.66km，排水溝渠60.62km，配套橋、涵、閘等建筑物144座。同時(shí)，寶清縣政府爭取國家高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田配套建設(shè)項(xiàng)目，利用國土部門的土地整理資金，實(shí)施灌區(qū)田間工程配套，按規(guī)劃幾乎涵蓋整個(gè)灌區(qū)范圍，2013—2016年，田間配套工程投資約4億元，在龍頭橋灌區(qū)范圍內(nèi)全力打造高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。

目前，龍頭橋灌區(qū)形成了頭道崗、萬北和青山三個(gè)分灌區(qū)，灌區(qū)水田面積由2003年的0.52萬hm2，增加到現(xiàn)在的2萬多km2。其中，寶清縣灌溉面積約1.73萬hm2，八五二農(nóng)場灌溉面積約0.27萬hm2。2017年，龍頭橋灌區(qū)管理處工作將從建設(shè)與管理并重轉(zhuǎn)入全面運(yùn)行管理階段。

1.2 灌區(qū)管理運(yùn)行管理不斷深入，管理體制有待完善

目前，龍頭橋灌區(qū)運(yùn)行管理經(jīng)歷了無水源保障的原始發(fā)展階段和有水源保障的渠系骨干工程建設(shè)階段，即將進(jìn)入工程建設(shè)結(jié)束后的專業(yè)化運(yùn)行管理階段：

1)第1階段：龍頭橋水庫建成之前(2003年以前)，為無水源保障的原始發(fā)展階段。2003年水庫建成投入使用之前，寶清縣境內(nèi)就存在頭道崗、方勝、萬金山、前進(jìn)等一些零散灌區(qū)，水田面積共計(jì)0.52萬hm2。灌區(qū)工程破舊、不配套，沒有控制性工程，水源沒有保障，用水難以控制，渠道跑冒滴漏嚴(yán)重；沒有專管機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)和管理，并收繳水費(fèi)，自收自用。

2)第2階段是龍頭橋水庫建成到現(xiàn)在(2003—2016年)，為有水源保障的骨干工程建設(shè)階段。2003年龍頭橋水庫建成投入使用后，大大改善了上述灌區(qū)的供水條件，水源有了保障；另外，龍頭橋灌區(qū)2003年灌區(qū)骨干渠系開始建設(shè)，通過10多年的工程建設(shè)，建成了萬金山渠首、青山和萬北分區(qū)的大部分骨干渠系，骨干工程開始發(fā)揮重要作用。但是，由于專管機(jī)構(gòu)不健全，仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站實(shí)行零散化管理，收繳水費(fèi)后向水庫支付一定的水源費(fèi)，灌區(qū)骨干工程缺少維護(hù)費(fèi)用，管理仍處于大水漫灌、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間搶水、無計(jì)劃供水的非專業(yè)化管理階段。

3)目前，隨著工程建設(shè)的不斷深入，水田面積的不斷擴(kuò)大，龍頭橋灌區(qū)管理處發(fā)揮的作用越來越突出，龍頭橋灌區(qū)即將進(jìn)入配套工程建設(shè)結(jié)束后的第3階段—專業(yè)化管理階段。目前，灌區(qū)正處于第2-3個(gè)階段的重要轉(zhuǎn)折時(shí)期，灌區(qū)運(yùn)行管理已步入常態(tài)化管理。現(xiàn)有管理體制、收費(fèi)機(jī)制和灌區(qū)實(shí)際情況脫節(jié)，不符合灌區(qū)發(fā)展的需要，建立健全管理體制和收費(fèi)機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急。

2 灌區(qū)運(yùn)行管理體制模式探討

2.1 龍頭橋灌區(qū)統(tǒng)一管理模式

該模式是指龍頭橋灌區(qū)管理處將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理人員吸收過來，組建灌區(qū)統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，對灌區(qū)實(shí)施全面管理，具體為“管理處+用水戶協(xié)會(huì)”的模式。灌區(qū)管理處負(fù)責(zé)灌區(qū)干渠以上骨干工程管理和水量調(diào)度、用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)支渠以下田間工程運(yùn)行管理、水量分配和水費(fèi)收繳。

1)收費(fèi)方式：用水戶協(xié)會(huì)收繳水費(fèi)后上繳灌區(qū)管理處統(tǒng)一管理分配。水庫管理處、灌區(qū)管理處及用水戶協(xié)會(huì)按規(guī)定比例分成。

2)利：能夠?qū)崿F(xiàn)對灌區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理，高效利用水源，強(qiáng)化水費(fèi)收繳；能夠貫徹落實(shí)計(jì)劃供水，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水；用水戶協(xié)會(huì)參與灌溉管理，使灌區(qū)管理透明度提高，供水的時(shí)效性、可靠性和公平分配水量方面得到改善；用水戶能更好地獲得服務(wù)，減少水事糾紛，提高了農(nóng)民參與灌溉工程建設(shè)與管理的積極性。

3)弊：目前，地方政府對此模式不認(rèn)可。如果地方黨委、政府不鼎力支持，將很難實(shí)現(xiàn)；建立用水戶協(xié)會(huì)需要一個(gè)過程，在統(tǒng)一管理模式下，灌區(qū)工程戰(zhàn)線長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面阻力非常大，供水協(xié)調(diào)難度大，收費(fèi)難度大；龍頭橋灌區(qū)管理處實(shí)施統(tǒng)一管理，寶清縣政府要求收編相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作人員，目前主要涉及夾信子、青原和萬金山三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共計(jì)25人，縣里建議灌區(qū)全部接收，目前灌區(qū)不具備接收條件。

2.2 寶清縣統(tǒng)一管理模式

全權(quán)由寶清縣政府負(fù)責(zé)管理，成立專管機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理。這種管理模式寶清縣有強(qiáng)烈愿望，是目前較容易操作的管理模式。

按目前龍頭橋灌區(qū)建設(shè)發(fā)展情況推測，五九七農(nóng)場水田(0.33萬hm2)很難得到實(shí)施：①投入資金大；②征地非常困難；③供水戰(zhàn)線長，運(yùn)行管理成本高，沿線凈水很難管控。如果不考慮五九七農(nóng)場，灌區(qū)絕大部分水田都在寶清縣，八五二農(nóng)場水田(0.33萬hm2)占比重不到1/7。按照水利部《灌區(qū)管理暫行方法》(水農(nóng)字[1981]83號)規(guī)定 “灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)本著有利于發(fā)展生產(chǎn)、有利于加強(qiáng)統(tǒng)一管理的原則，國家管理的灌區(qū)的管理體制，凡受益或影響范圍在一縣、一地、一省之內(nèi)的灌區(qū)，由縣、地、省負(fù)責(zé)管理，跨越兩個(gè)行政區(qū)劃的灌區(qū)，應(yīng)由上一級或由上級委托一個(gè)主要受益的行政單位負(fù)責(zé)管理”的要求，寶清縣做為灌區(qū)受益主體，省水利廳可以委托寶清縣負(fù)責(zé)灌區(qū)統(tǒng)一管理。在這種情況下，為了保障八五二農(nóng)場的用水利益，可以由龍頭橋水庫管理處利用供水來平衡管控。

1)收費(fèi)方式：寶清縣、八五二農(nóng)場各自收繳水費(fèi)，按標(biāo)準(zhǔn)向水庫繳納水源費(fèi)。

2)利：由于支渠以下灌區(qū)配套項(xiàng)目管理權(quán)限都在寶清縣，如果將骨干工程移交，更方便地方政府對全縣范圍內(nèi)灌溉工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，省內(nèi)如龍鳳山、響水、音河和雞東等灌區(qū)都是這種模式；地方政府掌控行政權(quán)利，管理優(yōu)勢強(qiáng)，利于政令暢通；撤消龍頭橋灌區(qū)管理處，減少廳里的壓力，降低管理成本。

3)弊：對龍頭橋水庫供水管理不利，增加了水庫供水管理難度；干旱年份對灌區(qū)下游的八五二農(nóng)場用水不利，用水矛盾會(huì)大一些，八五二農(nóng)場方面會(huì)有可能異議；很難管控灌區(qū)人員編制，易造成機(jī)構(gòu)臃腫，專業(yè)和管理水平降低，不利于灌區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.3 分級管理模式

龍頭橋灌區(qū)管理處負(fù)責(zé)灌區(qū)干渠以上骨干工程運(yùn)行管理，寶清縣和八五二農(nóng)場各自負(fù)責(zé)其范圍內(nèi)的灌區(qū)支渠以下配套工程運(yùn)行管理。

1)收費(fèi)方式：以寶清縣和八五二農(nóng)場的灌溉管理站為收費(fèi)主體，開展水價(jià)測算和水費(fèi)收繳工作，灌區(qū)管理處、水庫管理處以及專管機(jī)構(gòu)按各自承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)按比例分配水費(fèi)。

這種管理模式對灌區(qū)現(xiàn)有管理模式改變最小，也最接近灌區(qū)建設(shè)之初構(gòu)想的管理模式。按照省編委批復(fù)，灌區(qū)管理處的職能是負(fù)責(zé)龍頭橋灌區(qū)骨干工程的建設(shè)和運(yùn)行管理。

2)利：這種模式最大限度的減少了省管范圍，有利于簡化管理，控制職工人數(shù)，減少管理成本；便于調(diào)節(jié)寶清縣與農(nóng)場用水矛盾；能充分發(fā)揮水庫及灌區(qū)防洪、灌溉的作用，利于實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一調(diào)度、合理利用。

3)弊：灌區(qū)管理處對地方專管機(jī)構(gòu)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，供水效果依賴地方專管機(jī)構(gòu)的管理水平；收費(fèi)難度大，寶清縣反對這種管理模式，上下脫節(jié)，工作扯皮，灌區(qū)管理處水費(fèi)和水庫水源費(fèi)很難收繳；灌區(qū)工作不順暢，很難形成高效統(tǒng)一的管理局面，灌區(qū)水價(jià)改革和信息化建設(shè)也不易統(tǒng)一規(guī)劃。

3 對灌區(qū)管理體制的意見

文章認(rèn)為如果地方黨委政府認(rèn)可，支持由龍頭橋灌區(qū)管理處實(shí)施統(tǒng)一管理，最有利于灌區(qū)發(fā)展和建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，但是目前困難重重，不具備可操作性。

委托寶清縣實(shí)施統(tǒng)一管理，寶清縣非常認(rèn)可，也易操作，同時(shí)廳里也減輕了壓力，也相對有利于灌區(qū)發(fā)展和建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，但是該方案主要的問題是與現(xiàn)有灌區(qū)管理處負(fù)責(zé)骨干工程的建設(shè)和管理的體制相違背，八五二農(nóng)場方面意見尚不明確，實(shí)施起來能否協(xié)調(diào)好地方與農(nóng)墾的用水權(quán)益，相比龍頭橋灌區(qū)管理處統(tǒng)一管理模式實(shí)施起來要容易些。

采用分級管理模式是折中方案，可以考慮重新界定管理范圍，不涉及農(nóng)場的盡量讓地方自己管，暫作為過度模式，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)向統(tǒng)一管理模式過度。這種模式對于水利廳、寶清縣和八五二農(nóng)場三方更容易找到契合點(diǎn)。具體設(shè)想如下：

省龍頭橋灌區(qū)管理處負(fù)責(zé):①萬金山渠首工程運(yùn)行管理，包括泄洪閘、溢洪道、兩側(cè)引渠和青山灌區(qū)進(jìn)水閘、萬北灌區(qū)進(jìn)水閘；②萬北干渠運(yùn)行管理，從萬北灌區(qū)進(jìn)水閘到八五二農(nóng)場分干9+800節(jié)制閘；③負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)度寶清縣與八五二農(nóng)場之間的供水量。

寶清縣成立灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé):①青山灌區(qū)(不含進(jìn)水閘)整個(gè)灌區(qū)的運(yùn)行管理；②頭道崗灌區(qū)的運(yùn)行管理，包括渠首和干渠；③萬金山灌區(qū)干渠上取水口以下的支渠和田間工程運(yùn)行管理，不包括取水口。

八五二農(nóng)場成立灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé):八五二農(nóng)場分灌區(qū)的運(yùn)行管理，包括倒虹吸和八五二農(nóng)場分干渠。

4 結(jié) 論

全省19處大型灌區(qū)，有18處完成了水價(jià)改革，唯有龍頭橋灌區(qū)未完成水價(jià)改革。灌區(qū)管理處將協(xié)同寶清縣共同推進(jìn)水價(jià)改革，加快成本測算，協(xié)調(diào)物價(jià)部門，爭取年內(nèi)出臺水價(jià)批復(fù)文件。同時(shí)，建議共同研究解決水費(fèi)分成問題，涉及寶清縣、農(nóng)墾、灌區(qū)管理處、水庫管理處四方，均衡各方權(quán)益，保障良性運(yùn)行。

[1]李化軍，李青.流溪河灌區(qū)運(yùn)行管理體制改革的實(shí)踐與思考[J].廣東水利水電，2004(01)：73-75.

Study on Operation and Management System of Longtouqiao Irrigation Area

TIAN Jing-nan1;DUAN Ming-wei1and WEI Bang-ji2

(1.Heilongjiang Provincial Daqing Hydrological Bureau, Daqing 163316, China;2. Heilongjiang Provincial Hydraulic Engineering Technical Center, Harbin 150001, China)

As one of large-style irrigation area across cities in Heilongjiang Province, key projects and field projects of the Longtouqiao irrigation area has formed a complete set basically, and the operation and management of irrigation area is in normal state. To study and establish a complete operating and management system is needed to solve the system obstacle, so as to guarantee the good operation for irrigation area.

Longtouqiao irrigation area; management; system; research

1007-7596(2017)05-0005-03

2017-04-22

田京楠(1984-)，男，吉林東豐人，工程師；段明葳(1984-)，女，廣西陽朔人，工程師；魏邦記(1971-)，男，黑龍江湯原人，研究員級高級工程師。

F426.9

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