環(huán)境監(jiān)測主動適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新特征的路徑

朱德明

(江蘇省環(huán)境保護廳，江蘇 南京 210036)

·前沿評述·

環(huán)境監(jiān)測主動適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新特征的路徑

朱德明

(江蘇省環(huán)境保護廳，江蘇 南京 210036)

簡述了環(huán)境保護新特征的系統(tǒng)診斷，指出面對環(huán)境保護呈現(xiàn)的新特征，環(huán)境監(jiān)測管理及建設(shè)存在環(huán)境監(jiān)測的各項技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、管理措施滯后于社會經(jīng)濟基本現(xiàn)代化的發(fā)展要求，體制機制滯后于環(huán)境保護的發(fā)展要求，服務(wù)能力滯后于公共服務(wù)的需求，質(zhì)量管理滯后于嚴(yán)格的環(huán)境管理需求等問題。提出，應(yīng)從傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測向資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警轉(zhuǎn)變，從條塊管理向垂直管理的體制轉(zhuǎn)變，從監(jiān)測信息相對封閉向監(jiān)測信息主動公開轉(zhuǎn)變，由單純依靠自身監(jiān)測向依靠各部門和全社會監(jiān)測轉(zhuǎn)變，從污染物總量監(jiān)測為主向污染物總量，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測并重轉(zhuǎn)變，從實驗室質(zhì)控為主向全過程質(zhì)控轉(zhuǎn)變，從以生態(tài)，環(huán)境為核心的環(huán)境監(jiān)測向以人為本的環(huán)境監(jiān)測轉(zhuǎn)變。

環(huán)境監(jiān)測；新特征；生態(tài)文明；制度創(chuàng)新

“十八大”以來，黨中央確立了全面建成小康社會、深化改革、依法治國、從嚴(yán)治黨的“四個全面”發(fā)展總綱，出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》[1]及6個配套文件。面對資源匱乏、污染嚴(yán)重、生態(tài)失衡的嚴(yán)峻形勢，必須樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的生態(tài)文明理念，并融入經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)的全過程，為建設(shè)偉大的“中國夢”提供天藍、地綠、水凈的良好生態(tài)環(huán)境。

1 環(huán)境保護新特征的系統(tǒng)診斷

改革開放30多年來，我國創(chuàng)造了綜合國力大幅躍升、人民生活顯著改善的“中國奇跡”。當(dāng)前，中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換的發(fā)展新特征，催生而來的是資源環(huán)境要素進入瓶頸凸顯期，環(huán)保公共需求的快速增長期等環(huán)境保護新特征，發(fā)展與保護的矛盾依然存在，迫切需要科學(xué)判斷和總體把握經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的階段性特點。

1.1 環(huán)境容量的負載期

我國具有人均資源少、環(huán)境容量小的特殊國情，當(dāng)前工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活消費等過程中產(chǎn)生的主要污染物排放總量遠超過環(huán)境承載量，接近臨界狀態(tài)。全國污水排放總量遠遠超過環(huán)境容量，僅COD就超出環(huán)境容量4倍多[2]?！碍h(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，必須推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式”成為2014年底中央經(jīng)濟工作會議分析的新常態(tài)之一。

1.2 污染影響的重疊期

可吸入顆粒物(PM10)、工業(yè)廢氣、建筑揚塵等傳統(tǒng)環(huán)境問題尚未得到根治，隨著機動車的迅速增加，各類化工集中園區(qū)的興建，大多數(shù)區(qū)域的空氣污染已經(jīng)形成煤煙型和汽車尾氣復(fù)合型污染，出現(xiàn)了揮發(fā)性有機物(VOCs)污染和臭氧(O3)光化學(xué)煙霧，預(yù)示著將承擔(dān)巨大的安全風(fēng)險。既要解決城市河道黑臭、農(nóng)業(yè)面源污染、生活垃圾、機動車污染等第一二代的環(huán)境問題，又要解決危險廢物、持久性有機毒物等新型環(huán)境問題，也就是說，發(fā)達國家上百年逐步出現(xiàn)、分階段解決的環(huán)境問題，我國在改革開放30多年的發(fā)展歷程中逐漸形成，并全面爆發(fā)，呈現(xiàn)顯著的壓縮型、綜合型、疊加型特點，延長了解決環(huán)境問題的時間。

1.3 環(huán)境改善的緩慢期

從環(huán)境質(zhì)量演變規(guī)律來看，經(jīng)過20世紀(jì)90年代末“一控雙達標(biāo)”等大規(guī)模污染治理，以及新世紀(jì)“兩型”社會建設(shè)等綜合治理，我國的環(huán)境質(zhì)量曾在短期內(nèi)出現(xiàn)了迅速改善的態(tài)勢，生態(tài)惡化勢頭得到有效遏制。隨著治理難度、成本的增加，環(huán)境治理呈現(xiàn)邊際效益遞減的跡象，環(huán)境質(zhì)量改善趨勢減緩，污染治理進入攻堅克難階段。

1.4 協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)折期

主要發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，人均達到GDP 8 000～10 000美元，進入工業(yè)化、城市化的中后期，基本就能出現(xiàn)環(huán)境庫茲涅茨曲線的“拐點”，環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)明顯改善。我國經(jīng)濟發(fā)展水平最高的長三角和京津冀等地區(qū)，人均GDP已經(jīng)達到或超過了這個水平，但現(xiàn)實結(jié)果是，不僅環(huán)境質(zhì)量沒有出現(xiàn)預(yù)期的重大改善，而且還是我國大氣等環(huán)境問題最為嚴(yán)重的地區(qū)，并未出現(xiàn)公眾所期望的環(huán)境優(yōu)良“拐點”。

1.5 公眾需求的增長期

過去環(huán)境污染問題僅對經(jīng)濟發(fā)展、人民身體健康產(chǎn)生直接影響，帶來發(fā)病率上升和污染損失增加，時今，已經(jīng)漫延至信訪、社會安定等各個方面，影響到環(huán)境道德、社會倫理和社會穩(wěn)定，因環(huán)境問題引發(fā)的污染糾紛不斷升級，突發(fā)性污染事件越來越成為社會關(guān)注的熱點，環(huán)保來信來訪呈顯著上升趨勢，引起全社會的恐慌。

1.6 體制機制的創(chuàng)新期

“十八大”以后，黨中央明確了加快推進生態(tài)文明建設(shè)和加強依法治國的總體目標(biāo)，隨著新環(huán)保法的實施，生態(tài)保護紅線、環(huán)境離任審計、資產(chǎn)負債表、第三方治理等環(huán)保體制機制改革已經(jīng)全面啟動，越來越多的經(jīng)濟手段、法律手段會應(yīng)用于環(huán)境保護領(lǐng)域，各種改革舉措會密集出臺。

2 存在問題

2.1 環(huán)境監(jiān)測的各項技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、管理措施滯后于社會經(jīng)濟基本現(xiàn)代化的發(fā)展要求

在傳統(tǒng)監(jiān)測領(lǐng)域的常規(guī)指標(biāo)，已形成較完備和相對成熟的監(jiān)測體系，但面對環(huán)境管理中出現(xiàn)的重金屬、揮發(fā)性有機物、持久性有機物等新型污染物，以及損害人體健康的突出環(huán)境污染問題時，監(jiān)測能力相對薄弱、技術(shù)儲備缺乏，監(jiān)測頻次偏少，難以做到對所有污染物監(jiān)測的全覆蓋。在行政執(zhí)法和刑事司法銜接過程中，環(huán)保司法解釋中所列的有毒物質(zhì)名錄，還未形成全面鑒定和鑒別等監(jiān)測能力，更無法對大量的有毒物質(zhì)進行執(zhí)法監(jiān)測。

2.2 環(huán)境監(jiān)測管理體制機制滯后于環(huán)境保護的發(fā)展要求

我國尚未建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)測體系，相關(guān)監(jiān)測指標(biāo)分別由其他環(huán)境監(jiān)管職能部門承擔(dān)。由于部門存在自我化、相互阻斷化(孤島化)，監(jiān)測重疊化、數(shù)據(jù)分割化等局面，數(shù)出多門，不盡一致。環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、行業(yè)部門分工協(xié)作、社會共同參與的監(jiān)測管理體制尚未形成，環(huán)境監(jiān)測市場缺乏有效的監(jiān)管和合理的引導(dǎo)。以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的環(huán)境監(jiān)測制度尚未健全。

2.3 環(huán)境監(jiān)測服務(wù)能力滯后于公共服務(wù)的需求

長期以來，涉及生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)測數(shù)據(jù)的發(fā)布工作分散于多個政府部門中，處于相互割裂狀態(tài)，信息交流溝通不暢，監(jiān)測指標(biāo)的名稱、點位、頻次、評價方法不統(tǒng)一，可比性較差，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度較低，直接影響到對環(huán)境質(zhì)量的總體判斷與客觀評價。監(jiān)測監(jiān)管信息存在著公開范圍不廣、項目缺失、指標(biāo)不全、審核把關(guān)不嚴(yán)等問題，一些影響公眾生產(chǎn)生活的監(jiān)測數(shù)據(jù)發(fā)布不及時，不能滿足社會對各類環(huán)境監(jiān)測信息公開的新期望。

2.4 環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理滯后于嚴(yán)格的環(huán)境管理需求

通過建立優(yōu)質(zhì)實驗室、計量認(rèn)證、技術(shù)大比武、監(jiān)測站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等措施，監(jiān)測質(zhì)量得到了有效提高。但目前環(huán)境監(jiān)測結(jié)果與人們主觀感受的矛盾凸顯，監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量一直飽受公眾詬病，環(huán)境質(zhì)量評價結(jié)果與公眾切身感受存在一定差異，影響對生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀的客觀評價，后果不容小覷。受外部不良干預(yù)影響，還存在篡改、偽造、指使和干預(yù)資源環(huán)境生態(tài)數(shù)據(jù)等弄虛作假現(xiàn)象，成為社會熱議的焦點。

3 對策

3.1 從傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測向資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警轉(zhuǎn)變

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，要建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域施行限制性措施，環(huán)境承載力的監(jiān)測預(yù)警已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略?！董h(huán)境保護法》第十八條：省級以上人民政府組織建立環(huán)境資源承載力預(yù)警機制[3]。這些賦予環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機制的法律責(zé)任，要按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》[1]的要求，調(diào)整、補充、完善現(xiàn)有的資源環(huán)境生態(tài)相關(guān)的監(jiān)測指標(biāo)。“人無遠慮，必有近憂”，應(yīng)當(dāng)說清環(huán)境質(zhì)量、污染源和生態(tài)狀況，強化為綜合決策服務(wù)和為社會公眾服務(wù)的意識。建立和完善以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督管理制度，提升環(huán)境監(jiān)測的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位。

3.2 從條塊管理向垂直管理的體制轉(zhuǎn)變

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》[4]《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》[5]《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》[6]等，對環(huán)境監(jiān)測垂直管理制度改革工作提出了明確的要求。環(huán)境監(jiān)測的改革方向，應(yīng)當(dāng)是明晰環(huán)境監(jiān)測事權(quán)，理順層級關(guān)系，強化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測，加強對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性監(jiān)管，減少不良行政干預(yù)，加大對弄虛作假查處力度，積極培育和規(guī)范環(huán)境監(jiān)測市場，確保各類監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性。

3.3 監(jiān)測信息從相對封閉向主動公開轉(zhuǎn)變

由于公眾的廣泛參與和科普知識的宣傳，PM2.5等科學(xué)名詞已經(jīng)深入人心。“公開是常態(tài)，不公開是例外”?！董h(huán)境保護法》第五章專列了信息公開和公眾參與，指出企業(yè)環(huán)境監(jiān)測信息公開是一項法定的職責(zé)。公開環(huán)境質(zhì)量信息，有利于推動地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量實行黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)，有利于完善環(huán)境保護的體制機制，接受社會公眾共同監(jiān)督。因此，要依法有序推進環(huán)境監(jiān)測信息的公開，明確公開目錄，以環(huán)境質(zhì)量、重點排污單位為重點，主動拓寬范圍，增加指標(biāo)，豐富表達方式，賦予公眾更多的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和議事權(quán)。

3.4 由單純依靠自身監(jiān)測向依靠各部門和全社會監(jiān)測轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會《決定》提出，要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。2015年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》[7]。隨著新環(huán)境保護法的實施，環(huán)境監(jiān)測任務(wù)越來越重，僅依靠環(huán)保系統(tǒng)自身的環(huán)境監(jiān)測力量難以滿足需要，需要讓更多的監(jiān)管部門以及培育更多的社會第三方監(jiān)測機構(gòu)參與監(jiān)測市場，形成以環(huán)保監(jiān)測機構(gòu)為骨干、社會監(jiān)測力量廣泛參與的環(huán)境監(jiān)測格局。要加強各政府監(jiān)管部門間監(jiān)測的協(xié)作、整合，統(tǒng)一監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一信息公開，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，構(gòu)建完整、全面、互為補充、共享共用的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，來解決長期制約環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的問題。建立環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)正面清單，完善日常監(jiān)測質(zhì)量的監(jiān)管模式，加大對服務(wù)過程中監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的查處力度，開展監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)管方式和信用等級評估，規(guī)范環(huán)境監(jiān)測市場行為。

3.5 從污染物總量監(jiān)測為主向污染物總量、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測并重轉(zhuǎn)變

目前，我國環(huán)境監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等，其重要基石是建立在相對完善的以主要污染物總量減排為核心的污染控制體系之上。隨著污染控制、主要污染物總量減排監(jiān)測體系建設(shè)的強化，環(huán)境質(zhì)量越來越成為環(huán)境保護最重要的任務(wù)，成為老百姓最關(guān)注的熱點，因此，建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的監(jiān)測評價、控制、規(guī)范和政策體系是實現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的根本途徑。要加強監(jiān)測科技創(chuàng)新，構(gòu)建天空地一體化、立體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)體系，不斷引入新的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)、裝備、系統(tǒng)，形成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用優(yōu)勢。

3.6 從實驗室質(zhì)控為主向全過程質(zhì)控轉(zhuǎn)變

適應(yīng)自動監(jiān)測發(fā)展趨勢，修改完善現(xiàn)有以手工監(jiān)測為主導(dǎo)的技術(shù)規(guī)范，加快建立以自動監(jiān)測為導(dǎo)向的監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)。加強環(huán)境監(jiān)測工作質(zhì)量專項檢查，從現(xiàn)場調(diào)查、監(jiān)測計劃設(shè)計、優(yōu)化布點、樣品采集、運送保存、分析測試、數(shù)據(jù)處理、綜合評價等環(huán)節(jié)進行多級審核，把監(jiān)測數(shù)據(jù)差錯率消除在監(jiān)測過程的各個環(huán)節(jié)。有效消除因考核、創(chuàng)建、評比等壓力對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性的不良干預(yù)，使監(jiān)測結(jié)果與人民群眾對青山綠水和藍天白云的實際感受更加符合。

3.7 從以生態(tài)、環(huán)境為核心的環(huán)境監(jiān)測向以人為本的環(huán)境監(jiān)測轉(zhuǎn)變

環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)要更多地關(guān)注民生民意，老百姓對關(guān)系自己身心健康的生態(tài)環(huán)境，都會有真實的表述。在環(huán)境監(jiān)測中，除考慮一般的物理、化學(xué)、理化指標(biāo)外，更要考慮影響人體健康、人的生存等的生理指標(biāo)，積極探索建立公眾及社會性的統(tǒng)計、監(jiān)測和評價體系，逐步由過去單一的理化指標(biāo)評價向生態(tài)、生物、毒理指標(biāo)評價方向轉(zhuǎn)變?！八{天白云、繁星閃爍”是百姓對大氣環(huán)境質(zhì)量的客觀評判指標(biāo)，公眾所投“一票”就是環(huán)境保護成果的最好體現(xiàn)。

[1] 中共中央國務(wù)院.生態(tài)文明體制改革總體方案[Z/OL].(2015-09-21)[2017-02-22].http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm.

[2] 孟偉.污水排放量遠超環(huán)境容量 專家建議實行第三方治理[R/OL].(2015-05-15)[2017-02-22].http://finance.sina.com.cn/china/20140515/163319120945.shtml.

[3] 信春鷹.中華人民共和國環(huán)境保護法學(xué)習(xí)讀本[M]. 北京：中國民主法制出版社，2014.

[4] 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會.中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[R/OL].(2015-11-03)[2017-02-22].http://news.cnr.cn/native/gd/20151103/t20151103_520379989.shtml.

[5] 中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見[R/OL](2016-09-22)[2017-02-22].http://politics.people.com.cn/n1/2016/0922/c1001-28734317.html.

[6] 國務(wù)院辦公廳.生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案[R/OL].(2016-12-02)[2017-02-22].http://www.zgcn.org/a/zcfg/20161202/328.html.

[7] 國務(wù)院辦公廳.關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見[R/OL].(2015-01-15)[2017-02-22].http://hzs.ndrc.gov.cn/newzwxx/201501/t20150115_660287.html.

欄目編輯 李文峻

Adaption of Environmental Monitoring to a Path of the New Characteristics of Ecological Civilization Construction

ZHU De- ming

(Environmental Protection Office of Jiangsu Province, Nanjing, Jiangsu 210036,China)

This paper summarized the system diagnosis of the new characteristics of environmental protection, and pointed out that technology, standards, norms, and management measurements of environmental monitoring have lagged behind the requirements of social and economic development when we faced the new characteristics of environmental protection. Moreover, other problems also existed in this process, for example, the institutional mechanisms lagged behind the development demands of environmental protection, and service capacity lagged behind the needs of public services, and quality management lagged behind the strict requirements of environmental management. Therefore, it is suggested that monitoring systems should be changed from the traditional environmental monitoring to the monitoring of carrying capacity of resources and environment. Also, the institutional management systems should be changed from the block to plumb, and the monitoring information will take an initiative to transform from relative confidentiality to publicity. Thereby, the monitoring relying on their own solely will face to depend on the various departments and the whole society. We advocate that the monitoring of total pollutant will change to monitoring both of total pollutant and environmental quality, and the quality control will change from laboratory to the whole process. In particular, the environmental monitoring as the core of ecology and environment will change to people- oriented environmental monitoring.

Environmental monitoring; New characteristic; Ecological civilization; Institutional innovation

10.3969/j.issn.1674-6732.2017.04.001

2017-02-22；

2017-05-08

朱德明(1964—)，男，博士，從事監(jiān)測管理和政策法規(guī)工作。

X83；X171.1

B

1674- 6732(2017)04- 0001- 04