淺析鹽城村民自治存在的問題和路徑研究

張碧玉

摘要：村民自治在推進農(nóng)村民主化進程、加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等方面，都起到了積極的作用。村民自治的基本內(nèi)涵在于“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。鹽城村民自治實施中相關(guān)問題的研究集中基層選舉中存在的問題、“兩委”關(guān)系糾纏不清、干群關(guān)系不和睦，阻礙全村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。如何破解難題，則需要從轉(zhuǎn)變基層政府職能、創(chuàng)新和改善基層黨組織領(lǐng)導模式、引導農(nóng)民走向市場經(jīng)濟三個方面出發(fā)。

關(guān)鍵詞：村民自治、民主、權(quán)力、監(jiān)督

鄧小平早就認識到：“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。我們講社會主義民主，這就是一個重要的內(nèi)容。”農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展是整個中國穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村基層民主的發(fā)展和農(nóng)民民主權(quán)利的保障也是中國民主建設(shè)的重要課題。

一、村民自治的內(nèi)涵

村民自治是指農(nóng)民通過村級自治組織行使民主權(quán)利、依法辦理村域內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本制度安排，其實現(xiàn)形式是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。從制度層面來說，村民自治是通過憲法、法律所確認的農(nóng)村社區(qū)村民依法辦理自己事情的法律制度，并以此確認了村民自治權(quán)；從行為層面來說，村民自治是法定范圍內(nèi)的村民民主行使村民自治權(quán)的活動。根據(jù)現(xiàn)階段我國基層民主自治制度的發(fā)展狀況，以村民民主參與的高低程度和村民對農(nóng)村社區(qū)政治生活的滿意程度為標準，我國農(nóng)村村民自治的狀況大致分為四種類型：“高參與 一滿意型”、“高參與一不滿意型”、“低參與一滿意型”和“低參與一不滿意型”。這四種類型的形成是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、思想文化、傳統(tǒng)習慣及干部領(lǐng)導行為等多因素共同作用的結(jié)果。依據(jù)各村民群體參與村莊公共生活的廣度和深度，以及村莊公共權(quán)力在三個村民群體之間的分配關(guān)系，村民自治又可分為三種類型：“干部支配型”，即村干部在村民自治運作過程中居于主導和支配地位，普通村民甚至村莊中的頭面人物對村務(wù)的參與和影響度極低；“能人主導型”，即村干部和頭面人物兩個村民群體在村莊公共權(quán)力體系中居于主導地位，相對于干部支配型村莊治理模式，這種模式顯然離村民群眾自治更近，但無論是在民主的廣泛性還是民主的直接性上，均沒有達到村民自治制度規(guī)定的理想境界；“群眾自治型”，即不僅村干部和頭面人物而且普通村民群體也能夠廣泛、直接參與村務(wù)的管理和決策，村民自治真正發(fā)展到了法律和制度規(guī)定的農(nóng)村基層群眾自治的理想狀態(tài)。從現(xiàn)階段情況看，城市部分農(nóng)村地區(qū)的村民自治仍處在干部支配型或能人主導型的發(fā)展階段。

二、村民自治的積極作用

（一）民主選舉拓展了用人渠道，加強了農(nóng)村的基層組織建設(shè)建立了民主化的選人用人機制，提高了村干部的整體素質(zhì)。由村民選舉產(chǎn)生的村委會更加能夠代表廣大村民的意愿，更好的為村民服務(wù)。同時，更多優(yōu)秀人才得以充分的發(fā)揮才能 ，更好帶領(lǐng)全村積極發(fā)展。促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

（二）提高了村民的公民意識，密切了干群關(guān)系，促進了農(nóng)村的社會穩(wěn)定村干部由本村公民選舉產(chǎn)生，而不是自上而下的任命，使得村干部更準確的了解村民的需求。若其不能為村民負責，村民有權(quán)將其罷免，這樣就使得村干部以村民的利益，全村的利益為出發(fā)點，積極密切的聯(lián)系群眾，了解群眾的困難合需要，并幫助他們解決問題，從而促進了全村經(jīng)濟的發(fā)展和政治的穩(wěn)定及群眾生活水平的整體提高。

（三）調(diào)動了農(nóng)民群眾的政治參與熱情。增強民主法制觀念在過去，農(nóng)民首先考慮的是經(jīng)濟問題：自己如何吃飽穿暖，如何掙更多的錢，對村干部只有惟命是從，很少關(guān)心作為公民真正的基本權(quán)利，法制意識比較淡薄。實行村民自治后，農(nóng)民們積極參與國家的政治活動，培養(yǎng)了村民的主人翁意識。村民在參與和實踐的過程中，文化、法制觀念都得到加強，促進了村民整體素質(zhì)的提高。真正實現(xiàn)了基層民主，加速了我國的民主化進程。

三、現(xiàn)階段我國村民自治中存在的問題

（一）基層選舉中存在的問題

1、選舉不公、賄選。我們不排除有些地方雖然表面上是由村民選舉村干部，但只起到了形式作用，最后確定的人員仍是上級政府內(nèi)定或推崇的人員。有些候選人為了當選，私下賄賂部分群眾或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員，這樣競選上的村干部只是為了日后謀取自身的利益，不能全心全意的為人民群眾服務(wù)。

2、宗族、惡勢力的影響。個別地區(qū)受到當?shù)刈谧?、惡勢力的影響，村民們不能順利的按照自己的意愿選舉村干部，這些惡勢力不僅不服黨支部的領(lǐng)導，不受村民的監(jiān)督，甚至成了村霸，做了“地頭蛇”，完全改革了村民自治的初衷。

3、群眾冷漠。一些村民的法制意識淡薄。不能真正的爭取公民的基本權(quán)利，把生活目標僅僅放在改善經(jīng)濟條件上，對村干部之間沒有很好的溝通與交流，對誰來當選表現(xiàn)出無所謂的態(tài)度，所謂的民主選舉也只是形式主義。如若村干部沒有很好的為村民服務(wù)，則把這個責任轉(zhuǎn)化為對政府的抱怨和抵觸態(tài)度，忽視了作為村民在基層民主上的義務(wù)和權(quán)力。

（二）“兩委”關(guān)系糾纏不清

在現(xiàn)階段我國農(nóng)村的社會管理體制中，有兩種相對獨立的權(quán)力存在，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)。理論上二者的歸屬和目的是相協(xié)調(diào)和一致的，法律也規(guī)定了二者相互協(xié)調(diào)、支持和幫助。但在實際行使中二者經(jīng)常發(fā)生矛盾，“過度行政化”或 “過度自治化”。從制度安排上看，村級黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的，但現(xiàn)實中，村級黨組織和村民自治組織的關(guān)系很難理清，有的黨組織過分的干預村民自治，操縱影響村民委員會的選舉，過度干涉村委會的工作，是的村民自治組織的權(quán)力難以充分施展。有的村民委員會過于自由，脫離黨組織的領(lǐng)導，我行我素?！洞迕裎瘑T會組織法》只明確了黨組織的領(lǐng)導核心地位和基本工作職責，具體的操作方式仍需在實踐中不斷完善。

（三）干群關(guān)系不和睦，阻礙全村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定

l、農(nóng)村精英的流失，村民的政治意識淡薄。就目前來看，為了更好的改善經(jīng)濟條件，村里的一些有學問、有才識的青年紛紛外出務(wù)工，農(nóng)村僅留剩些老人與兒童，這些人群的法制意識和政治都相對薄弱，不利于村干部的管理，也是的全村的整體素質(zhì)和意識較低。由于這些人群的勞動價值有限，也阻礙了經(jīng)濟的進步。

2、“村民自治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按甯刹孔灾巍薄?/p>

在村民自治中，村民享有直接的民主，但事實是村民不可能都去管理和決策村內(nèi)的一切公共事務(wù)，于是則由選舉出的村干部代勞，而一些村干部當選后則“一人獨大”，一切事務(wù)均有村干部說了算，脫離了群眾民主監(jiān)督，造成了腐敗，干群關(guān)系緊張。就當前的村民自治程度來看，村民自治建設(shè)偏重于村民選舉，而在其他環(huán)節(jié)上的建設(shè)顯得很薄弱，難以實現(xiàn) “四民主”特別是在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面還有更多的工作要做。

四、推進和完善村民自治的對策和建議

（一）促進基層政府治理模式的變革.轉(zhuǎn)變基層政府職能

其一，要實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。政府要從市場交易、鄉(xiāng)村社會中收縮回來，加大對鄉(xiāng)村的指導和宏觀調(diào)控。實現(xiàn)村民對村上事務(wù)的自我經(jīng)營、自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督。其二。要實現(xiàn)從“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變，政府應積極推進政務(wù)公開化、透明化進程，向老百姓公示重大問題的決策過程和結(jié)果。特別是鄉(xiāng)級財政的使用情況，要做到每一筆款項都落到實處。通過利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為民辦實事，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展提供足夠的公共產(chǎn)品。并且應積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，按三定方案，精簡機構(gòu)，大大削減吃財政飯人數(shù)，著實減輕人民負擔。再者政府還應轉(zhuǎn)變作風，提高辦事效率，經(jīng)常深入群眾，了解民情，體恤民眾疾苦，改善干群關(guān)系。這樣，政府的作風轉(zhuǎn)變了，政府的效率提高了，老百姓的負擔減輕了，農(nóng)業(yè)稅收都用到老百姓身上了，老百姓自然也就會擁護、配合政府的工作了。必竟中國的老百姓是最善良、最通情達理的，那么這也就給村民自治的發(fā)展提供了一個健康的外部環(huán)境。

（二）創(chuàng)新和改善基層黨組織領(lǐng)導模式

我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的人民民主專政的社會主義國家.實行村民自治必須堅持加強和改善黨的領(lǐng)導，只有堅持和加強黨的領(lǐng)導，村民自治才能堅持正確的政治方向。然而就目前村民自治的現(xiàn)實情況來看，又必須改善黨的領(lǐng)導。一方面黨應該堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動?！爸袊伯a(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織。按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作。發(fā)揮領(lǐng)導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。另一方面要改善黨的政治、組織、思想領(lǐng)導。黨應發(fā)揮政治思想工作的優(yōu)勢，向村民宣傳民主思想，反對家族宗法觀念，介紹和推薦優(yōu)秀的村民作為候選人。由此來加強對村委會、村民大會、村民代表大會的領(lǐng)導。在政治上，黨的方針、政策 、決議、計劃不能以命令的方式直接交給村委執(zhí)行。而應在村民大會或村民代表會議上通過廣泛的討論，得到代表和村民廣泛的理解、認同和支持，這樣才能得以實施。而以黨代政不利于村民自治。應充分發(fā)揮基層黨組織的堡壘作用，黨員干部的先鋒模范作用。黨員干部帶頭創(chuàng)新、致富。并且?guī)椭迕褚黄鸢l(fā)展，以增強黨在人民群眾中的光輝形象。再者，還必須加強黨組織自身建設(shè)。提高黨員干部的素質(zhì)，并且加強人民群眾、黨員對支部的監(jiān)督。

（三）引導農(nóng)民走向市場經(jīng)濟

列寧認為。政治是經(jīng)濟的集中反映，政治上的民主、平等思想只有在由市場經(jīng)濟導致的各種密切的社會聯(lián)系中，才能得以萌發(fā)，在一個貧窮、自給自足的封閉農(nóng)村里空喊村民自治是徒勞的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的創(chuàng)建，極大地解放了農(nóng)村社會生產(chǎn)力；而以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為代表的現(xiàn)代農(nóng)村市場經(jīng)濟將再次給農(nóng)村帶來騰飛。只有發(fā)展市場經(jīng)濟。才能形成人的自主意識，才會使村民認識到民主權(quán)利的價值。并且在市場中形成的公平、公正的契約原則才會潛在地滲透到村民、村委會與基層政府中去，市場經(jīng)濟的發(fā)展帶給村民嶄新的民主思想，將是村民自治有力的思想保障，它將給鄉(xiāng)村帶來真正的、穩(wěn)定的民主。

村民自治是中國民主化進程的偉大起點，也是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要途徑。但任何一項改革都不可能一蹴而就。民主是一個漸進的過程?！芭f中國留給我們的、封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。而且村民自治是一種系統(tǒng)工程，涉及到社會的方方面面，我們必須統(tǒng)觀全局。多管齊下，真正實現(xiàn)社會主義農(nóng)村的現(xiàn)代化，構(gòu)建“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村。

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