立法規(guī)制“三小一攤”亂象

趙曉思

2016年12月23日，浙江省十二屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議通過了《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規(guī)定》，規(guī)范“三小一攤”的經(jīng)營行為，明確法律責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，為百姓食品安全提供了又一道“法治屏障”。

眼下，分布在大街小巷的食品小作坊、小餐飲店、小食雜店和食品攤販（簡(jiǎn)稱“三小一攤”），已成為人們生活中不可或缺的一部分，但是對(duì)其管理也存在著諸多不足，食品安全問題頻發(fā)，讓人們對(duì)之“愛恨交加”。

餐桌安全的治理，一直被浙江視為重要的民生大事。2015年4月，浙江省印發(fā)《餐桌安全治理行動(dòng)三年計(jì)劃（2015—2017年）》，通過三年左右時(shí)間，完善從田間到餐桌的食品安全全程管控體系，保障人民群眾“舌尖上的安全”。而對(duì)于“三小一攤”的整治，也是餐桌安全治理的重要一環(huán)。

2015年，全國人大常委會(huì)對(duì)《食品安全法》作了全面修訂，有關(guān)保障食品安全的規(guī)定已較為具體翔實(shí)，并授權(quán)地方制定“三小一攤”的具體管理辦法。為此，浙江省人大常委會(huì)結(jié)合我省食品安全執(zhí)法實(shí)際需要，適時(shí)制定《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規(guī)定》，從監(jiān)管體制、登記管理制度、事中事后監(jiān)管等方面作出了不少創(chuàng)新性規(guī)定，讓人們吃得更加健康和放心。

登記管理取代行政許可

分類管理更有針對(duì)性

2016年，央視“3·15”晚會(huì)曝光了外賣送貨平臺(tái)存在“黑心作坊”，污水橫流、油污滿地的衛(wèi)生狀況令不少人震驚，“三小一攤”監(jiān)管薄弱、經(jīng)營不規(guī)范的現(xiàn)狀也再一次讓相關(guān)部門、生產(chǎn)經(jīng)營者和百姓深思守護(hù)餐桌安全的任重道遠(yuǎn)。

眾所周知，當(dāng)下，打開電腦或手機(jī)APP，動(dòng)動(dòng)手指，圖片上一道道令人垂涎的美食就可以送到餐桌?！笆髽?biāo)加車輪”的O2O訂餐模式受到越來越多城市白領(lǐng)和學(xué)生族的青睞。但是，這些看上去“高大上”、好評(píng)如潮的“美食店”，有很多卻是無證無照的“蒼蠅館子”。網(wǎng)絡(luò)給這些黑作坊、小餐飲店提供了“改頭換面”的渠道，但其實(shí)“三小一攤”的衛(wèi)生安全隱患、監(jiān)管漏洞卻是一直存在的?！芭K亂差”、無證無照就是一個(gè)突出的共性問題。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，“三小一攤”都需行政許可后方能營業(yè)，但現(xiàn)實(shí)中不少經(jīng)營戶沒有報(bào)批，其中一個(gè)原因是有些經(jīng)營戶無法達(dá)到行政許可的要求。這樣一來，部分經(jīng)營戶游離于監(jiān)管制度之外，存在一定的食品安全隱患。為此，法規(guī)明確規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)“三小一攤”進(jìn)行登記，對(duì)食品小作坊、小餐飲店、小食雜店發(fā)放登記證，對(duì)食品攤販發(fā)放登記卡。實(shí)施登記，發(fā)放登記證、登記卡，不得收取費(fèi)用。

實(shí)施登記管理制度后，經(jīng)營戶只需提供生產(chǎn)經(jīng)營者身份證明、擬生產(chǎn)加工或者經(jīng)營的食品品種、食品安全承諾書、生產(chǎn)加工或者經(jīng)營場(chǎng)所平面圖等資料即可辦理登記證或登記卡，十分方便。

對(duì)此，省食品藥品監(jiān)督管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，食品安全法規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)行行政許可制度，但同時(shí)也授權(quán)省級(jí)地方對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊等小微食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)制定具體的管理辦法。

考慮到小微食品生產(chǎn)經(jīng)營從業(yè)門檻低，在場(chǎng)地、設(shè)施、技術(shù)、人員等方面都難以設(shè)置明確的許可條件，因此綜合各方面因素，對(duì)小微食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)主要應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事后監(jiān)管，沒有必要設(shè)置行政許可。

同時(shí)，法規(guī)要求，“三小一攤”應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所明顯位置張掛登記證、登記卡和從業(yè)人員有效的健康證明，接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)于未按規(guī)定取得登記證、登記卡或者未按規(guī)定張掛登記證、登記卡的也設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

對(duì)于“三小一攤”的管理，除了有原則性規(guī)定外，還涉及到分類管理的問題?！叭∫粩偂彼鶎傩袠I(yè)不同，生產(chǎn)經(jīng)營種類和方式差異很大。在調(diào)研中，根據(jù)其不同特點(diǎn)規(guī)定不同的生產(chǎn)經(jīng)營條件和要求，實(shí)行分類管理，也是不少地方和專家的共同建議。

對(duì)此，法規(guī)對(duì)食品小作坊從事食品生產(chǎn)加工活動(dòng)、小餐飲店從事餐飲服務(wù)活動(dòng)、小食雜店從事食品經(jīng)營活動(dòng)、食品攤販從事經(jīng)營活動(dòng)都根據(jù)各自特點(diǎn)分別作了具體規(guī)定。

同時(shí)，針對(duì)食品攤販，法規(guī)還對(duì)其經(jīng)營范圍作了明確規(guī)定：縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處按照方便群眾生活、合理布局原則，可以劃定其經(jīng)營場(chǎng)所、區(qū)域或者指定經(jīng)營地點(diǎn)，確定經(jīng)營時(shí)段供其從事經(jīng)營，并向社會(huì)公布。另外，中小學(xué)校、幼兒園周邊禁止食品攤販經(jīng)營的范圍，由所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處劃定；未劃定的，中小學(xué)校、幼兒園周邊100米范圍內(nèi)禁止食品攤販經(jīng)營。

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管 強(qiáng)化社會(huì)共治

用登記管理代替行政許可，降低了準(zhǔn)入門檻，但并不意味著減弱對(duì)“三小一攤”的監(jiān)管，法規(guī)明確要求加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

法規(guī)規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全“三小一攤”信用管理制度。同時(shí)，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)采取重點(diǎn)檢查與隨機(jī)抽取被檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員抽查相結(jié)合的方式，對(duì)“三小一攤”進(jìn)行監(jiān)督抽查，并及時(shí)向社會(huì)公布抽查結(jié)果。規(guī)定還特別明確，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)自“三小一攤”登記之日起1個(gè)月內(nèi)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營情況至少檢查1次，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)食品小作坊、小餐飲店、小食雜店從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督管理，增加監(jiān)督抽查頻次。

除此之外，對(duì)“三小一攤”禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品，實(shí)行目錄管理。這個(gè)目錄具體由省食品藥品監(jiān)督管理部門制定，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后施行；設(shè)區(qū)的市食品藥品監(jiān)督管理部門可以在省人民政府批準(zhǔn)的禁止目錄基礎(chǔ)上增加禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品種類，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后施行。

同時(shí)也應(yīng)該看到，對(duì)于餐桌安全的治理，其中任何一環(huán)都少不了“監(jiān)管”發(fā)揮的作用。法規(guī)對(duì)政府有關(guān)部門食品安全監(jiān)督管理職責(zé)作了原則性規(guī)定。但是，對(duì)于“三小一攤”，其規(guī)模小、更貼近群眾、更具隱蔽性的特點(diǎn)，也對(duì)社會(huì)共治提出了更高的要求。

對(duì)此，法規(guī)除了規(guī)定政府、食品藥品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門等的職責(zé)外，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。比如：

法規(guī)第四條第四款規(guī)定，村（居）民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處做好“三小一攤”的監(jiān)督管理工作，可以組織食品安全群眾監(jiān)督員開展經(jīng)常性的巡查，對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行勸誡，并及時(shí)向城市管理行政執(zhí)法、食品藥品監(jiān)督管理等部門報(bào)告。

法規(guī)第六條第二款規(guī)定，支持新聞媒體對(duì)“三小一攤”的違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。

法規(guī)第十九條規(guī)定，任何組織或者個(gè)人有權(quán)投訴、舉報(bào)“三小一攤”的違法行為。

合理設(shè)置法律責(zé)任

對(duì)“三小一攤”依法懲治，是法律面前人人平等的應(yīng)有之義，也能讓其有所警醒，懂得敬畏法律，明白任何的違法行為，都將付出代價(jià)。當(dāng)然，當(dāng)下也有一些地方針對(duì)“三小一攤”開出了天價(jià)罰單，但卻沒有執(zhí)行的可能。因此，在立法調(diào)研中，不少地方和部門也提出，法律責(zé)任特別是罰款數(shù)額，既要充分考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度，也要充分考慮“三小一攤”的不同特點(diǎn)合理設(shè)定，讓法律起到威懾作用，同時(shí)也有執(zhí)行的可能。

對(duì)此，法規(guī)對(duì)“三小一攤”違反相應(yīng)經(jīng)營要求的各類行為列明了處罰標(biāo)準(zhǔn)。比如，“三小一攤”生產(chǎn)經(jīng)營本規(guī)定中禁止目錄內(nèi)食品種類的，責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品，可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料，并處1000元以上5000元以下罰款?！叭∫粩偂苯?jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營其制品，尚不構(gòu)成犯罪的，沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑，可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品，并處3000元以上1萬元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處1萬元以上10萬元以下罰款。

同時(shí)，法規(guī)對(duì)于法律責(zé)任的設(shè)置也注重與食品安全法及其他法律、法規(guī)規(guī)定的處罰的銜接。如法規(guī)第二十五條規(guī)定，“三小一攤”違反城市管理、環(huán)境保護(hù)、消防、安全生產(chǎn)等法律、法規(guī)的，依照有關(guān)法律、法規(guī)予以處罰。

值得一提的是，規(guī)定明確指出，食品小作坊、小餐飲店、小食雜店在一年內(nèi)累計(jì)兩次受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰的，其業(yè)主及其他直接責(zé)任人員3年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

相關(guān)鏈接

何為“三小一攤”？

食品小作坊：是指有固定生產(chǎn)加工場(chǎng)所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，從事食品生產(chǎn)加工活動(dòng)的生產(chǎn)者。

小餐飲店：是指有固定經(jīng)營場(chǎng)所，使用面積小，經(jīng)營規(guī)模小，經(jīng)營條件簡(jiǎn)單，從事餐飲服務(wù)的經(jīng)營者。

小食雜店：是指有固定經(jīng)營場(chǎng)所，使用面積小，經(jīng)營規(guī)模小，主要銷售預(yù)包裝食品、散裝食品的副食品店、小賣部、便利店等經(jīng)營者。

食品攤販：是指無固定店鋪，銷售預(yù)包裝食品、散裝食品或者現(xiàn)場(chǎng)制售食品的經(jīng)營者。

食品小作坊、小餐飲店、小食雜店和食品攤販混業(yè)經(jīng)營的，由食品藥品監(jiān)督管理部門按照最高食品安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，結(jié)合經(jīng)營食品品種主次確定經(jīng)營類型。