地方環(huán)境報(bào)告的“爽約”危機(jī)

程思煒++娜迪婭

2016年11月2日提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的環(huán)保法執(zhí)法檢查報(bào)告提出，要依法落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府要依法向本級(jí)人大或者人大常委會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，自覺接受監(jiān)督。這也是2015年1月1日正式實(shí)施的新環(huán)保法的明確要求。地方政府作出、作好報(bào)告，不是一項(xiàng)“軟要求”，而是一項(xiàng)“硬約束”。

2016年4月，全國人大常委會(huì)首次聽取和審議了國務(wù)院關(guān)于2015年度環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告。這是全國人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹黨中央大力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)綠色發(fā)展戰(zhàn)略部署，認(rèn)真貫徹落實(shí)新修改的環(huán)境保護(hù)法制度規(guī)定的一項(xiàng)重要舉措。

但從目前情況來看，超過1/3的省份并未作環(huán)境報(bào)告，政府履行該項(xiàng)法定職責(zé)的情況堪憂。

13省份環(huán)境報(bào)告“爽約”

2015年起實(shí)施的新環(huán)保法第二十七條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況。

然而，從全國人大環(huán)資委關(guān)于依法落實(shí)環(huán)境報(bào)告制度有關(guān)情況的報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，這條規(guī)定似乎被部分地方忽略。

截至2016年12月7日，已有河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、江西、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、云南、甘肅、寧夏、山東、海南、貴州、西藏共18個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)依法聽取和審議了省級(jí)政府關(guān)于環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告（湖北省政府向常委會(huì)作書面報(bào)告）。

除上述已聽取和審議報(bào)告的省份外，黑龍江、上海擬安排在2016年12月的常委會(huì)上聽取和審議環(huán)境質(zhì)量報(bào)告和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告。還有11個(gè)省份（除港澳臺(tái)）未作報(bào)告或擬定有關(guān)計(jì)劃。

除了省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)作環(huán)保報(bào)告外，全國人大環(huán)資委工作機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，法律規(guī)定環(huán)境報(bào)告制度的主體是縣級(jí)以上各級(jí)政府，人大依法強(qiáng)化監(jiān)督。但從實(shí)際情況來看，縣、市級(jí)政府進(jìn)行環(huán)境報(bào)告的情況更是不容樂觀。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各省會(huì)城市或自治區(qū)首府中，也只有武漢、貴陽和銀川向同級(jí)人大政府作了環(huán)境報(bào)告。

2016年8月，江蘇省人大常委會(huì)在給江蘇省政府2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況報(bào)告審議意見中指出，要全面落實(shí)地方政府向本級(jí)人大或者人大常委會(huì)報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作的制度，建議省政府督促各市、縣、區(qū)政府盡快實(shí)施這一法定制度。

在湖南省十二屆人大常委會(huì)審議省政府提交的“環(huán)境報(bào)告”審議過程中，湖南省人大常委會(huì)委員鄒學(xué)明也特別提出，報(bào)告制度在市縣兩級(jí)執(zhí)行得不夠積極主動(dòng)，不夠理想。

他舉出的調(diào)研報(bào)告顯示，到2016年5月11日止，湖南省有6個(gè)地級(jí)市人民政府已報(bào)告，有7個(gè)列入計(jì)劃，還有1個(gè)沒有列入計(jì)劃（長沙市）；在122個(gè)縣、市、區(qū)人民政府和3個(gè)管理區(qū)委員會(huì)中，2015年有14個(gè)已報(bào)告，2016年有27個(gè)已報(bào)告，有46個(gè)列入計(jì)劃，還有52個(gè)沒有列入計(jì)劃。

“專項(xiàng)報(bào)告”不合規(guī)

作為一項(xiàng)法律有明文規(guī)定的報(bào)告制度，在全國加大力度保護(hù)環(huán)境的情況下，為何這么多省份“按兵不動(dòng)”？

“很可能是因?yàn)槭韬觥！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委研究室主任梁鷹認(rèn)為，之所以有如此多的省份未作報(bào)告，一部分原因還在于缺少意識(shí)?！叭舜?、政府沒有意識(shí)到這個(gè)事情，很多時(shí)候會(huì)有疏忽，兩個(gè)都沒覺得要去做?！?/p>

中國人民大學(xué)教授莫于川則認(rèn)為，地方政府未能依法作報(bào)告的原因在于，對(duì)于相關(guān)法條沒有足夠的認(rèn)識(shí)，“覺得與自己無關(guān)”。他表示，一直以來，政府對(duì)于人大的監(jiān)督功能都不夠重視，在相關(guān)工作上法制意識(shí)不夠，這是造成超過三成省份違反新環(huán)保法的深層原因。

對(duì)此，不少省份也覺得有些“冤屈”。青海省環(huán)保廳相關(guān)部門負(fù)責(zé)人在回答為何當(dāng)年未作報(bào)告時(shí)解釋道，“今年7月青海已經(jīng)作了報(bào)告?！笔芮嗪Ｊ≌?，青海省環(huán)保廳于2016年7月向青海省人大常委會(huì)環(huán)保法執(zhí)法檢查組匯報(bào)了相關(guān)情況?！爸饕菍?duì)去年新環(huán)保法實(shí)施以來，青海省貫徹執(zhí)行環(huán)保法情況作出了報(bào)告?！?/p>

這樣的情況在未作報(bào)告的省份中不在少數(shù)。2015年以來，北京市人大審議了例如《市政府關(guān)于〈北京市大氣污染防治條例〉實(shí)施情況的書面報(bào)告》等相關(guān)報(bào)告；安徽省人大常委會(huì)2016年組織開展了環(huán)境保護(hù)法和《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施情況的檢查，還聽取和審議了“一法一條例”執(zhí)法檢查報(bào)告，并形成了審議意見書；福建省政府每年都在政府工作報(bào)告和其他文件中，向省人大及其常委會(huì)報(bào)告環(huán)境保護(hù)方面的工作情況。

那么，以此形式進(jìn)行環(huán)境報(bào)告符合環(huán)保法的要求嗎？一些省份認(rèn)為“已經(jīng)就此作過專題報(bào)告，就不用再作這一報(bào)告”的想法正確嗎？

“從目前統(tǒng)計(jì)的情況看，各省份情況不一樣?！比珖舜蟓h(huán)境與資源委員會(huì)調(diào)研室副主任王勇解釋說，“這些形式雖然從不同層面反映了環(huán)保的相關(guān)情況，但法律對(duì)報(bào)告主體、報(bào)告對(duì)象和內(nèi)容都有明確規(guī)定，如果嚴(yán)格依照法律，現(xiàn)在只有18個(gè)省份完成。”

全國人大環(huán)資委工作機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，有的省政府在一些環(huán)保相關(guān)報(bào)告中，也涵蓋了環(huán)境質(zhì)量和環(huán)保目標(biāo)完成情況，但不應(yīng)看作新環(huán)保法規(guī)定的環(huán)境報(bào)告。他解釋，每年的政府工作報(bào)告也包括以上兩部分內(nèi)容，按這樣算的話，所有省份都算作環(huán)境報(bào)告了。

“有的地方每年有大氣污染防治、水污染防治等環(huán)保各方面的報(bào)告，但環(huán)保法要求的報(bào)告，是一個(gè)全方位的環(huán)境保護(hù)工作報(bào)告。環(huán)境保護(hù)不僅是環(huán)保部門的工作，還涉及森林、海洋等環(huán)境領(lǐng)域，屬于多部門的職能?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人具體解釋了環(huán)境報(bào)告的含義。

那么一份規(guī)范的環(huán)境報(bào)告應(yīng)該是什么樣呢？對(duì)此，環(huán)保法明確了報(bào)告的主體、對(duì)象及內(nèi)容，各地應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行報(bào)告。

這位負(fù)責(zé)人表示，“從法律規(guī)定上已經(jīng)很明確，縣級(jí)以上人民政府是報(bào)告的主體，也就是說作報(bào)告的領(lǐng)導(dǎo)同志代表的是一級(jí)政府，而不是某個(gè)部門。第二，向同級(jí)人民代表大會(huì)或者是人大常委會(huì)報(bào)告。形式上有兩種，如果是聽取和審議是口頭報(bào)告，單獨(dú)審議可能就作為書面報(bào)告。從內(nèi)容上講，有兩個(gè)主要部分，環(huán)境狀況主要是環(huán)境質(zhì)量狀況，因?yàn)楝F(xiàn)在環(huán)境保護(hù)的工作重點(diǎn)是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。后面環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，各級(jí)政府都有環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、計(jì)劃，其中的各項(xiàng)目標(biāo)完成、推進(jìn)、實(shí)施的情況怎么樣，這也是報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容。這兩條主線基本全面反映環(huán)境保護(hù)的整體情況。”

落實(shí)較好省份提供經(jīng)驗(yàn)參考

作環(huán)境報(bào)告是法定義務(wù)，作為依法治理環(huán)境的制度性安排，考驗(yàn)著地方政府的治理決心。在一些省份缺席的情況下，還是有部分地方積極響應(yīng)、認(rèn)真落實(shí)，為作好環(huán)境報(bào)告提供了樣板。

2015年11月，廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)率先聽取和審議了自治區(qū)政府關(guān)于環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)完成情況的報(bào)告，系新環(huán)保法實(shí)施后全國第一個(gè)落實(shí)上述條文的省份，也是新環(huán)保法實(shí)施當(dāng)年唯一一個(gè)落實(shí)該條文的省份。

2016年9月，云南省十二屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議舉行，聽取云南省政府關(guān)于2015年度環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)任務(wù)完成情況的報(bào)告。“之后我們把人大審議意見的報(bào)告轉(zhuǎn)給省政府研究，要求12月底前辦理人大審議意見的結(jié)果，若人大常委會(huì)覺得還需研究，會(huì)繼續(xù)監(jiān)督，如開展執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、開展部門協(xié)調(diào)會(huì)等。這是我們?nèi)舜蟮墓潭ūO(jiān)督方式，一定要做好。”云南省人大環(huán)資工委法規(guī)處處長朱江介紹道。

云南省人大在作報(bào)告的時(shí)間、報(bào)告框架等方面參照了全國人大的做法。朱江說，明年還將繼續(xù)聽取政府報(bào)告環(huán)境狀況。據(jù)了解，云南省人大常委會(huì)擬每年安排聽取和審議省政府的環(huán)保報(bào)告，建立省政府向人大報(bào)告年度環(huán)境狀況的制度。截至目前，云南省是唯一一個(gè)形成制度的省份。

而江西則在組織形式上較為突出，2016年1月，江西省十二屆人大五次會(huì)議聽取和審議了省政府關(guān)于2015年的環(huán)保工作報(bào)告。把“環(huán)境保護(hù)”提升為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的概念，不僅報(bào)告大氣、水、土等環(huán)境質(zhì)量狀況，也把濕地、森林生態(tài)狀況納入報(bào)告。寧夏則結(jié)合聽取和審議報(bào)告，對(duì)全區(qū)貫徹實(shí)施環(huán)保法和自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例進(jìn)行了執(zhí)法檢查，開展了專題詢問。

不少縣市級(jí)人大常委會(huì)也在積極推動(dòng)落實(shí)這項(xiàng)工作。通過一些地方人大官網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，盡管有的省級(jí)政府未依法向本級(jí)人大或人大常委會(huì)作年度環(huán)境報(bào)告，但下屬的縣級(jí)或市級(jí)政府卻將這一制度落到了實(shí)處。

加強(qiáng)人大監(jiān)督常態(tài)化機(jī)制建設(shè)

依法報(bào)告是落實(shí)新環(huán)保法的一項(xiàng)重要舉措，更是倒逼環(huán)境治理有效實(shí)現(xiàn)的法治舉措，不能對(duì)法律規(guī)定視而不見，更不能患上“拖延癥”。全國人大常委會(huì)也提出，對(duì)此項(xiàng)工作今后要形成制度化安排。而在13省份“爽約”的當(dāng)下，如何確保這項(xiàng)規(guī)定的落地？

“地方人大和政府都有需要進(jìn)一步加強(qiáng)的方面?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)委員車光鐵表示。

梁鷹也認(rèn)為，環(huán)境報(bào)告屬于專項(xiàng)工作報(bào)告的范疇，從程序上來說，人大要發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府要負(fù)主體責(zé)任；人大應(yīng)積極履職，主動(dòng)督促政府安排議程。

“報(bào)告應(yīng)該由人大提出要求，并與政府進(jìn)行溝通。人大將報(bào)告列入常委會(huì)議程，至于具體由誰來報(bào)告，則由政府決定?！绷胡椊忉尩?。

全國人大環(huán)資委工作機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人還透露，個(gè)別省份存在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)詢問后才報(bào)告的情形。“中央領(lǐng)導(dǎo)到地方進(jìn)行執(zhí)法檢查，在詢問當(dāng)?shù)卣欠裣蛉舜髨?bào)告后，當(dāng)?shù)卣硎旧形醋鞒霭才?。?dāng)晚，該地區(qū)舉行會(huì)議，擬定了報(bào)告的時(shí)間?！?/p>

梁鷹認(rèn)為，從某種層面上來說，這也可以理解為一種提醒。下一步應(yīng)當(dāng)建立地方人大對(duì)政府的督辦機(jī)制。地方人大應(yīng)通過函詢等各種方式，提醒、要求政府履行職責(zé)。

各級(jí)政府不執(zhí)行法律規(guī)定怎么辦？對(duì)此，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長莫紀(jì)宏認(rèn)為，我國各級(jí)人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，如果監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督機(jī)構(gòu)不執(zhí)行法律規(guī)定，可通過人大自身的職權(quán)來改正，比如可以撤銷有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)，可以通過作出決定廢除錯(cuò)誤的決定。

當(dāng)然，向人大報(bào)告，不是形式上“走一遭”，而應(yīng)該經(jīng)得起人大代表質(zhì)詢，有助于環(huán)境治理。從根本上來說，“行動(dòng)”比“形式”更重要，人大在督促政府作出報(bào)告的同時(shí)，更應(yīng)該通過各種手段促使政府作好報(bào)告。

“應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)籌抓好人大監(jiān)督常態(tài)化機(jī)制建設(shè)，不斷強(qiáng)化落實(shí)人大監(jiān)督責(zé)任和政府主動(dòng)接受監(jiān)督意識(shí)，綜合采取定期報(bào)告、專題詢問、執(zhí)法檢查、專項(xiàng)調(diào)研、代表視察等多種形式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層環(huán)保工作面臨的困難和問題，深入推進(jìn)各項(xiàng)工作扎實(shí)有效開展?！避嚬忤F建議。

此外，人大常委會(huì)還可以通過專題詢問、質(zhì)詢等手段對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督。

如果人大不履行監(jiān)督職責(zé)又該如何？莫紀(jì)宏表示，人大自身目前是由人民來監(jiān)督，當(dāng)前人大的工作人員可以由人大常委會(huì)監(jiān)督，人民代表由選民或選舉單位來監(jiān)督，“環(huán)保法的監(jiān)督更是如此，如果環(huán)保部門不向人大常委會(huì)報(bào)告，可以由人大常委會(huì)主動(dòng)發(fā)出監(jiān)督指令要求有關(guān)部門提交專項(xiàng)報(bào)告，并對(duì)拒絕報(bào)告的采取組織人事措施。”

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富陽：率先推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告制度

2015年下半年，為破解基層生態(tài)環(huán)保責(zé)任難落實(shí)的問題，富陽結(jié)合地方實(shí)際，以生態(tài)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室名義，以先個(gè)別試點(diǎn)再全面鋪開的模式，出臺(tái)了《關(guān)于要求落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度生態(tài)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告制度的通知》。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政一把手向?qū)俚亍皟纱硪晃瘑T”、企業(yè)代表、村民代表等報(bào)告屬地生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，廣泛聽取、收集社會(huì)各界對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量、做好生態(tài)保護(hù)工作的意見建議，并將實(shí)施情況納入生態(tài)環(huán)保工作年度考核體系。

2016年，富陽區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大聽取環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況報(bào)告的通知》，進(jìn)一步要求從2016年開始，全區(qū)24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督檢查，在年中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)、街道政情報(bào)告會(huì)上，專題聽取環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況專題報(bào)告，并形成制度化安排。

截至2016年7月，全區(qū)24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均已召開2016年年中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)、街道政情報(bào)告會(huì)，專題聽取環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況專題報(bào)告，并收集意見建議256條，形成與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的決議（意見）24份。7月22日，全區(qū)政情報(bào)告會(huì)上，區(qū)委副書記、區(qū)長黃海峰首次作全區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況專題報(bào)告。

自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告制度在全區(qū)推開后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）結(jié)合地方實(shí)際，對(duì)執(zhí)行該項(xiàng)制度，都作了有益探索。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立鎮(zhèn)、村、企三級(jí)環(huán)保責(zé)任清單，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、企業(yè)簽訂了環(huán)保工作責(zé)任狀，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了環(huán)保員制度，組建了村級(jí)環(huán)保員隊(duì)伍，確保了該項(xiàng)制度落到實(shí)處。