《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》解讀

北京市環(huán)境保護(hù)局

2015年11月，北京市與天津市、河北省三地環(huán)保廳（局）正式簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》），以大氣、水、土壤污染防治為重點(diǎn)，以聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同治污等十個方面為突破口，聯(lián)防聯(lián)控，共同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

《協(xié)議》簽署的背景

第一個原因，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)保率先突破是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略最重要的一環(huán)。黨中央、國務(wù)院在新的歷史條件下作出了重大決策部署，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，明確了今后一個時(shí)期區(qū)域協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，市委市政府印發(fā)的《關(guān)于貫徹〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉的意見》（以下簡稱《貫徹意見》），明確了北京市全面落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的有關(guān)要求。受人口過度聚集，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)不合理等因素影響，北京的空氣污染等“大城市病”、區(qū)域的生態(tài)環(huán)境污染已成為制約京津冀區(qū)域發(fā)展的主要問題，環(huán)境問題是京津冀協(xié)同發(fā)展“躲不開”“繞不過”的問題。以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點(diǎn)，以資源環(huán)境承載能力作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌劃定生態(tài)紅線，擴(kuò)大生態(tài)空間，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破， 是黨中央國務(wù)院、市委市政府對區(qū)域和北京市生態(tài)環(huán)保工作提出的明確要求，也是大勢所趨，這項(xiàng)工作一定要辦實(shí)辦好。因此，有必要通過磋商簽署協(xié)議，統(tǒng)籌京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)的工作方向。

第二個原因，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)保率先突破，可以為全國類似工作提供示范和借鑒。京津冀地區(qū)環(huán)境狀況不容樂觀、形勢嚴(yán)峻，但只要找準(zhǔn)問題癥結(jié)所在，加強(qiáng)區(qū)域污染防治協(xié)同共治，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口布局、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，就能夠有效改善京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，探索走出一條綠色低碳發(fā)展的道路，建成系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，在生態(tài)協(xié)同保護(hù)工作機(jī)制、治理模式及治理技術(shù)等方面為全國范圍內(nèi)類似地區(qū)和問題提供示范和借鑒?！秴f(xié)議》的簽署給京津冀區(qū)域生態(tài)保護(hù)率先突破定下了工作框架，可以為京津冀三地環(huán)境保護(hù)協(xié)同工作提供有力的指導(dǎo)。

《協(xié)議》制定遵循的原則

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合管理、改革創(chuàng)新、協(xié)同互助”的原則，同時(shí)也是《協(xié)議》制定的主要指導(dǎo)性原則。

京津冀三地在生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入門檻和日常監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上存在較大差異，在一定程度上可能導(dǎo)致污染企業(yè)在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移，同時(shí)企業(yè)在不同省市的治污成本也存在較大差異，不利于區(qū)域協(xié)同治污。統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)是協(xié)同發(fā)展的新形勢下，保護(hù)區(qū)域生態(tài)的第一道防線，確保不會出現(xiàn)污染的區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移。聯(lián)合管理、改革創(chuàng)新則是對生態(tài)保護(hù)的制度創(chuàng)新以及治理手段、形式提出了新的要求，以往的“各自為政”“各自為戰(zhàn)”“各顯其能”的思想已不再適用于區(qū)域性的污染治理，建立一套創(chuàng)新的、有突破性的新的區(qū)域治理體系勢在必行。協(xié)同互助則是京津冀三地由于歷史原因和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異決定的，目前北京已經(jīng)屬于后工業(yè)化時(shí)期，天津?qū)儆诠I(yè)化后期，河北屬于工業(yè)化中期，社會發(fā)展的階段和對生態(tài)保護(hù)的需求程度各不相同，為克服這種客觀存在的差距，必須堅(jiān)持在協(xié)同互助的原則下開展工作。

《協(xié)議》要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)

《協(xié)議》簽署的目的就是保證完成國家為京津冀區(qū)域確定的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)。到2017年的具體目標(biāo)包括：大氣環(huán)境方面，京津冀細(xì)顆粒物PM2.5濃度在2012年基礎(chǔ)上下降25%左右；水環(huán)境方面，京津冀水質(zhì)優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類）比例分別達(dá)到24%、25%、41.9%，喪失使用功能（劣Ⅴ類）的水體斷面比例分別控制在44%、60%和39.2%以內(nèi)。

從區(qū)域中長期目標(biāo)來看，大氣環(huán)境方面，要實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，重污染天氣較大幅度減少，并力爭最終逐步消除重污染天氣，空氣質(zhì)量全面改善。水環(huán)境方面，到2020年海河流域水質(zhì)優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類）比例總體達(dá)到70%以上，集中式飲用水水源水質(zhì)優(yōu)良比例總體高于93%。京津冀區(qū)域喪失使用功能（劣Ⅴ類）的水體斷面比例下降15%。

落實(shí)《協(xié)議》的重大舉措

首先，《協(xié)議》在頂層設(shè)計(jì)和政策保障方面，突出了三個重點(diǎn)內(nèi)容。一是京津冀三地將在環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)下，共同編制《京津冀區(qū)域環(huán)境污染防治條例》，研究推動建立契合京津冀實(shí)際情況的立法體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法突破。二是統(tǒng)一規(guī)劃。以國家《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)保規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng)，共同制定大氣、水、土壤和固廢領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域污染治理。目前，《京津冀及周邊地區(qū)深化大氣污染防治中長期規(guī)劃》正在加緊編制，預(yù)計(jì)2017年發(fā)布實(shí)施。三是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。首先推動國家標(biāo)準(zhǔn)中特別排放限值的全面實(shí)施，共同發(fā)布新的污染物排放地方標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域協(xié)同的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入門檻。

其次，《協(xié)議》要求京津冀三地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，重點(diǎn)做好統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同治污、執(zhí)法聯(lián)動、應(yīng)急聯(lián)動和環(huán)評會商等幾項(xiàng)工作。一是統(tǒng)一監(jiān)測。在國家統(tǒng)一的大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和污染源監(jiān)測技術(shù)規(guī)范的指導(dǎo)下，共同研究確定統(tǒng)一的區(qū)域監(jiān)測質(zhì)量管理體系，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。二是協(xié)同治污。針對區(qū)域共性污染問題，協(xié)同開展大氣、水、土壤污染治理，共同實(shí)施生態(tài)建設(shè)。三是聯(lián)動執(zhí)法。針對跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境污染以及秸稈焚燒，煤炭、油品質(zhì)量等區(qū)域性環(huán)境問題，集中時(shí)間，開展聯(lián)動執(zhí)法，共同打擊違法排污行為。四是應(yīng)急聯(lián)動。針對區(qū)域性、大范圍的空氣重污染和跨流域的水環(huán)境污染事件建立重點(diǎn)區(qū)域重污染天氣預(yù)警會商、重點(diǎn)流域預(yù)警信息通報(bào)制度和應(yīng)急聯(lián)動工作機(jī)制。五是環(huán)評會商。針對可能對區(qū)域大氣環(huán)境、水環(huán)境產(chǎn)生重大影響的重點(diǎn)行業(yè)規(guī)劃、園區(qū)建設(shè)規(guī)劃和重大工程項(xiàng)目實(shí)施環(huán)評會商。

最后，《協(xié)議》還明確了信息共享和聯(lián)合宣傳等相關(guān)工作內(nèi)容。信息共享，即建立三省（市）環(huán)境信息共享平臺，共享環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源排放以及污染治理技術(shù)、政策等信息，是區(qū)域協(xié)同治污基礎(chǔ)層面的工作。聯(lián)合宣傳，即針對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大政策、重要工作進(jìn)展、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善情況等開展聯(lián)合宣傳，是贏得全社會自覺參與區(qū)域治污、自覺監(jiān)督治污的重要途徑。

責(zé)任編輯 / 宋明晏