地方人大常委會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查制度研究（下）

方頡林+王柱國(guó)+夏侯丁

三、特定問(wèn)題調(diào)查的運(yùn)行機(jī)制

（一）組織要素：特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)

監(jiān)督法對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的組成作出了明確規(guī)定，根據(jù)該法規(guī)定，參與調(diào)查工作的包括調(diào)查委員會(huì)組成人員和其他人員，其中，組成人員從本級(jí)人大常委會(huì)組成人員和本級(jí)人大代表中產(chǎn)生，其他人員則為與調(diào)查事項(xiàng)有關(guān)的專(zhuān)家。各地方有關(guān)特定問(wèn)題調(diào)查制度的規(guī)定對(duì)參與特定問(wèn)題調(diào)查的其他人員作出了補(bǔ)充規(guī)定，如多地規(guī)定特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)根據(jù)調(diào)查工作的需要，在提請(qǐng)主任會(huì)議同意后，可以要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)參與調(diào)查工作[6]。因此，參與特定問(wèn)題調(diào)查的其他人員主要是有關(guān)專(zhuān)家和有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。之所以要將參與調(diào)查工作的人員分為組成人員和其他人員，是因?yàn)閮深?lèi)人員在調(diào)查過(guò)程中的身份不同、職責(zé)權(quán)限也不同，前者才是調(diào)查的法定主體，后者只是參與、協(xié)助調(diào)查。

特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的組成人員是否需有人數(shù)限制，監(jiān)督法對(duì)此并未作出規(guī)定。觀諸各地的相關(guān)規(guī)定，對(duì)此問(wèn)題規(guī)范不一。我們認(rèn)為，由于特定問(wèn)題調(diào)查制度的啟動(dòng)事由包羅萬(wàn)象，復(fù)雜程度不一，似乎不宜明確限定組成人員的人數(shù)，該人數(shù)以與調(diào)查事項(xiàng)的需求相符為宜。比如本次小作坊和食品攤販特定問(wèn)題調(diào)查的范圍面向全省，如果人數(shù)較少，則根本無(wú)法順利完成調(diào)查工作。至于調(diào)查委員會(huì)的組成人員人數(shù)是否須為奇數(shù)的問(wèn)題，由于調(diào)查報(bào)告的形成不必采用表決的形式，不同意見(jiàn)可在調(diào)查報(bào)告中進(jìn)行說(shuō)明，因此，調(diào)查委員會(huì)組成人員的人數(shù)既可以是奇數(shù)，也可以是偶數(shù)。

從本次小作坊和食品攤販特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的成員看，根據(jù)省人大常委會(huì)關(guān)于成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)（以下稱(chēng)特調(diào)委）的決定，特調(diào)委組成人員47人，包括省人大常委會(huì)組成人員和省人大有關(guān)委員會(huì)中具有省人大代表身份者25人，來(lái)自11個(gè)設(shè)區(qū)市的省人大代表22人。特調(diào)委下設(shè)辦公室，承擔(dān)調(diào)查進(jìn)程中日常聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、文稿草擬等具體工作。同時(shí)根據(jù)工作需要，特調(diào)委聘請(qǐng)了食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)、疾病控制、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)、建筑、規(guī)劃、電子商務(wù)、法學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家13人，并要求省食藥監(jiān)、公安、質(zhì)監(jiān)、工商、農(nóng)業(yè)、教育、住建、衛(wèi)生等各政府部門(mén)工作人員參與調(diào)查。此外，為了強(qiáng)化特調(diào)委與各設(shè)區(qū)市的協(xié)調(diào)機(jī)制，在11個(gè)設(shè)區(qū)市均有市人大工作人員作為聯(lián)絡(luò)員。整個(gè)特調(diào)委組成人員及其他成員達(dá)到84人之多，分成六個(gè)調(diào)查組。需要特別提出的是，本次特調(diào)委的主任委員由省人大常委會(huì)主持日常工作的副主任親自擔(dān)任（注：主任由省委書(shū)記兼任），常委會(huì)的其他副主任、秘書(shū)長(zhǎng)也都擔(dān)任特調(diào)委副主任委員，這種配置在省人大常委會(huì)的監(jiān)督工作中是空前的?？梢哉f(shuō)，依法成立的特調(diào)委層次高、規(guī)模大、人員結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)部分工明確，為下一步調(diào)查工作的順利開(kāi)展奠定了扎實(shí)的組織基礎(chǔ)。

（二）職權(quán)的行使

監(jiān)督法對(duì)特調(diào)委的職權(quán)作出了明確規(guī)定：材料獲取權(quán)和保密權(quán)。為了獲取所需材料，各地的相關(guān)法規(guī)主要規(guī)定了聽(tīng)取有關(guān)單位負(fù)責(zé)人的匯報(bào)，調(diào)閱有關(guān)案卷和材料，詢(xún)問(wèn)有關(guān)人員，組織聽(tīng)證、論證、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和必要的技術(shù)鑒定等調(diào)查手段。其中，調(diào)閱有關(guān)的案卷和材料，必須經(jīng)調(diào)查委員會(huì)主任委員批準(zhǔn)。本次小作坊和食品攤販特定問(wèn)題調(diào)查采用聽(tīng)取匯報(bào)、組織座談、調(diào)閱資料、抽樣、問(wèn)卷、實(shí)地察看、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、技術(shù)檢測(cè)和組織專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查等方式，可謂調(diào)查手段豐富。

在調(diào)查過(guò)程中，調(diào)查委員會(huì)組成人員材料獲取權(quán)的行使主要面臨以下兩個(gè)問(wèn)題：調(diào)查委員會(huì)組成人員在獲取材料的過(guò)程中能否享有并行使司法性強(qiáng)制權(quán)？若被調(diào)查人拒絕提供相關(guān)材料或提供虛假材料，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)如何處理？這兩個(gè)問(wèn)題對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查的開(kāi)展極為關(guān)鍵，因?yàn)樵谀承┣闆r下，調(diào)查委員會(huì)如果沒(méi)有必要的強(qiáng)制措施，調(diào)查恐怕難以深入。對(duì)此，我國(guó)相關(guān)法律并未作出明確規(guī)定。不過(guò)，我國(guó)部分地方人大常委會(huì)的相關(guān)法規(guī)對(duì)上述問(wèn)題作出了原則性規(guī)定：調(diào)查委員會(huì)在開(kāi)展調(diào)查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干擾，調(diào)查委員會(huì)或者人大常委會(huì)可以要求有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助予以排除[7]。此外，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員阻礙或干擾特定問(wèn)題調(diào)查，無(wú)正當(dāng)理由拒絕提供材料或提供虛假材料的，人大常委會(huì)可采取對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)通報(bào)批評(píng)，責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)、單位糾正，責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)、單位對(duì)責(zé)任人員給予行政處分或者予以問(wèn)責(zé)，對(duì)人大常委會(huì)任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法撤銷(xiāo)職務(wù)或者免去職務(wù)等措施[8]。此類(lèi)規(guī)定在很大程度上保障了特定問(wèn)題調(diào)查的權(quán)威性與強(qiáng)制性。

從本次調(diào)查權(quán)的行使看，既有與執(zhí)法檢查、專(zhuān)題調(diào)研等以往監(jiān)督工作相同的方面，如聽(tīng)取匯報(bào)、查閱資料、察看現(xiàn)場(chǎng)，又有基于“特調(diào)”體現(xiàn)出的諸多不同方面，特點(diǎn)明顯。（1）分量重。六位省人大常委會(huì)副主任在擔(dān)任特調(diào)委副主任委員的同時(shí)，還親自擔(dān)任調(diào)查組組長(zhǎng)，分別帶隊(duì)到市縣調(diào)查，從而引起調(diào)查所在地黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。（2）依法行權(quán)。所有調(diào)查人員在調(diào)查過(guò)程中均被要求佩帶《特定問(wèn)題調(diào)查證》，做到持證調(diào)查，充分體現(xiàn)職權(quán)行使及程序的正當(dāng)性。（3）調(diào)查方式和手段具有獨(dú)特性。從調(diào)查方式看，與以往最大的不同，是在特調(diào)委成立之前，由有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組織開(kāi)展了為期一個(gè)月的預(yù)調(diào)研，組織專(zhuān)業(yè)人員設(shè)計(jì)了小作坊、小攤販、小餐飲、小食雜店、政府及其部門(mén)履職情況五個(gè)方面共7張調(diào)查統(tǒng)計(jì)表，委托各設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，摸清本地方“四小”方面存在的主要問(wèn)題，從而使下一步特調(diào)委的調(diào)查工作更具針對(duì)性。調(diào)查手段方面，最突出的是每個(gè)調(diào)查組都分出多個(gè)調(diào)查小組，明察與暗訪同時(shí)進(jìn)行，現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷與抽樣檢測(cè)同步進(jìn)行。省財(cái)政撥出專(zhuān)款用于調(diào)查取樣并委托第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，確保檢測(cè)結(jié)果的公正性。（4）橫向配合張弛有度。特調(diào)委充分掌握調(diào)查主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)又得到省政府相關(guān)部門(mén)的密切配合，各部門(mén)按要求派出分管領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)骨干，分別參加6個(gè)調(diào)查組的調(diào)查活動(dòng)，積極回應(yīng)調(diào)查委員會(huì)的相關(guān)咨詢(xún)、詢(xún)問(wèn)，協(xié)助做好調(diào)查中的抽樣檢測(cè)等工作。省食品藥品監(jiān)管局組織本系統(tǒng)基層單位，積極配合做好全省小作坊和食品攤販等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的入戶(hù)統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)上報(bào)工作。可以說(shuō)，整個(gè)調(diào)查工作進(jìn)展順利，調(diào)查職權(quán)的行使高效、有序，彰顯了人大常委會(huì)的監(jiān)督性與特定問(wèn)題調(diào)查的權(quán)威性。

（三）調(diào)查的程序和時(shí)限

就特定問(wèn)題調(diào)查的整體而言，監(jiān)督法有關(guān)程序的法定要求僅有三條：一是提請(qǐng)成立特調(diào)委的主體，只能是“委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議”，或者“五分之一以上的常務(wù)委員會(huì)組成人員書(shū)面聯(lián)名”；二是特調(diào)委的成立，必須“提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)”；三是特調(diào)委“應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)生它的常務(wù)委員會(huì)提出調(diào)查報(bào)告”。除此之外，監(jiān)督法等相關(guān)法律并沒(méi)有規(guī)定調(diào)查權(quán)行使的程序和時(shí)限。我們認(rèn)為，特調(diào)委作為一事一設(shè)立的臨時(shí)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必然是根據(jù)調(diào)查對(duì)象的特點(diǎn)而決定調(diào)查的程序和時(shí)限。

根據(jù)總體工作方案，此次食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問(wèn)題調(diào)查活動(dòng)從2016年2月到2017年3月，全程大約一年時(shí)間；共分為五個(gè)階段，包括：準(zhǔn)備階段、預(yù)調(diào)研階段、調(diào)查實(shí)施階段、聽(tīng)取和審議報(bào)告階段，以及決議跟蹤督辦階段。但真正就調(diào)查權(quán)行使的程序和時(shí)限而言，應(yīng)當(dāng)介于特調(diào)委存續(xù)期間。

具體而言，先說(shuō)時(shí)限。根據(jù)省人大常委會(huì)2016年監(jiān)督工作計(jì)劃，9月份的常委會(huì)會(huì)議將審議調(diào)查報(bào)告，而特調(diào)委自6月份常委會(huì)會(huì)議作出決定而成立。因此說(shuō)，本次特定問(wèn)題調(diào)查的時(shí)限，應(yīng)是始于6月成立之時(shí)而止于9月常委會(huì)會(huì)議結(jié)束之日。由此可見(jiàn)，在實(shí)踐中調(diào)查的時(shí)限可以根據(jù)事先工作計(jì)劃和實(shí)際工作需要而確定。

關(guān)于調(diào)查的程序。從主體屬性角度，特調(diào)委雖然具有臨時(shí)性，但其角色定位、人員組成及職權(quán)的行使都類(lèi)似于人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。從本次調(diào)查看，主要以會(huì)議的形勢(shì)經(jīng)歷了以下法定程序。一是6月下旬，特調(diào)委召開(kāi)第一次全體會(huì)議，討論修改調(diào)查實(shí)施階段工作方案，通過(guò)調(diào)查委員會(huì)聘請(qǐng)專(zhuān)家名單，確定調(diào)查委員會(huì)分組名單，聽(tīng)取省政府相關(guān)部門(mén)的工作匯報(bào)。二是8月中旬，特調(diào)委召開(kāi)第二次全體會(huì)議，聽(tīng)取各調(diào)查組調(diào)查工作進(jìn)展情況的匯報(bào)，研究下一步工作安排。三是9月初，特調(diào)委召開(kāi)第三次全體會(huì)議，討論修改調(diào)查報(bào)告。四是9月下旬，特調(diào)委向常委會(huì)會(huì)議提出調(diào)查報(bào)告。這些都充分顯示，特調(diào)委屬于集體行使職權(quán)，每一個(gè)步驟都必須按照嚴(yán)格、規(guī)范的程序運(yùn)行。

（四）調(diào)查報(bào)告的制作與公布

調(diào)查委員會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)在調(diào)查所獲資料的基礎(chǔ)上全面、客觀地制作調(diào)查報(bào)告。調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查的理由、調(diào)查過(guò)程、調(diào)查結(jié)論、調(diào)查結(jié)論的依據(jù)和處理建議等。調(diào)查委員會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)在調(diào)查報(bào)告上簽名。調(diào)查委員會(huì)組成人員對(duì)調(diào)查結(jié)論和處理建議有不同意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在調(diào)查報(bào)告中寫(xiě)明。應(yīng)當(dāng)注意的是，只有調(diào)查委員會(huì)組成人員才有權(quán)參與調(diào)查結(jié)論和處理建議的形成，并在調(diào)查報(bào)告中表明異議，其他參與調(diào)查的有關(guān)專(zhuān)家和有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不享有此項(xiàng)職權(quán)。

調(diào)查報(bào)告應(yīng)否借助一定的媒體予以公開(kāi)，法律對(duì)此未作出明確規(guī)定。各地在開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查時(shí)也是做法各異，如成都錦江區(qū)人大常委會(huì)在對(duì)國(guó)企改制開(kāi)展的特定問(wèn)題調(diào)查中，并沒(méi)有將調(diào)查報(bào)告公諸于眾，僅在涉及改制的企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行公示，并送區(qū)委、區(qū)政府。其他公民若想了解調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容，可向區(qū)人大常委會(huì)請(qǐng)求獲取調(diào)查報(bào)告。我們認(rèn)為，特定問(wèn)題調(diào)查作為一項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，理應(yīng)做到公開(kāi)、透明，將調(diào)查報(bào)告向民眾公開(kāi)，有利于民眾參與監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性。因此，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的情形外，調(diào)查報(bào)告一般應(yīng)該公開(kāi)，以便于全社會(huì)的監(jiān)督[9]。

四、特定問(wèn)題調(diào)查的后續(xù)處理機(jī)制

特定問(wèn)題調(diào)查的后續(xù)處理機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括特定問(wèn)題事宜的處理和有關(guān)關(guān)聯(lián)事宜的處理兩個(gè)方面，它們具有不同的處理機(jī)制和要求，以下將分述之。

首先，對(duì)于特定問(wèn)題事宜的處理而言，由于特定問(wèn)題調(diào)查的啟動(dòng)是為了摸清事實(shí)，作出決定、決議，因此，其處理結(jié)果應(yīng)由啟動(dòng)事由而異。如若針對(duì)某項(xiàng)選舉事項(xiàng)展開(kāi)特定問(wèn)題調(diào)查，認(rèn)為某項(xiàng)選舉違憲違法，即可宣布該項(xiàng)選舉無(wú)效；若針對(duì)立法事項(xiàng)展開(kāi)特定問(wèn)題調(diào)查，則可能決定某項(xiàng)立法項(xiàng)目立項(xiàng)、提前介入法規(guī)草案的起草、通過(guò)某項(xiàng)立法草案；若針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的重大違法、瀆職、失職事件，則可能提出罷免案、撤職案[10]。在此需要再次強(qiáng)調(diào)的是，特定問(wèn)題調(diào)查的啟動(dòng)并不意味著特定領(lǐng)域的“出事”，因此，特定問(wèn)題事宜的處理也并不必然導(dǎo)致對(duì)相關(guān)人員的追責(zé)。

其次，就有關(guān)關(guān)聯(lián)事宜的處理而言，應(yīng)謹(jǐn)守“不直接處理原則”，妥善處理與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。此處所謂關(guān)聯(lián)事宜是指在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的公民、法人、其他組織的違法違紀(jì)行為，對(duì)此，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)交有關(guān)單位處理。

就本次食品小作坊和食品攤販特定問(wèn)題調(diào)查而言，特調(diào)委只負(fù)責(zé)調(diào)查取證，不直接處理調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題，不代替政府查處個(gè)案、追究責(zé)任，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)也不以本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作為對(duì)某個(gè)特定對(duì)象的處罰的依據(jù)。它的目的，只是對(duì)小作坊和食品攤販問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查、取證，以摸清事實(shí)，為人大常委會(huì)作出相關(guān)決議提供事實(shí)依據(jù)，而不是追究責(zé)任的依據(jù)。當(dāng)然，如果調(diào)查是因其他事由而啟動(dòng)，亦有可能將調(diào)查結(jié)論作為是否追責(zé)的依據(jù)。

五、余論：經(jīng)驗(yàn)與啟示

本次小作坊和食品攤販特定問(wèn)題調(diào)查是省級(jí)人大常委會(huì)在相關(guān)領(lǐng)域的一次創(chuàng)新之舉與探索之舉，它既建立在對(duì)以往各地特定問(wèn)題調(diào)查實(shí)踐總結(jié)的基礎(chǔ)之上，又為今后各地開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查實(shí)踐提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，有必要對(duì)此次特定問(wèn)題調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)和啟示進(jìn)行梳理，以此鞏固實(shí)踐成果、提升實(shí)踐效能?？偨Y(jié)而言，其經(jīng)驗(yàn)和啟示主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，在法律規(guī)定還不夠具體的情況下，特定問(wèn)題調(diào)查作為一項(xiàng)新鮮事物，為了確保依法有序推進(jìn)，務(wù)必牢牢把握以下三個(gè)方面。一是嚴(yán)格依照監(jiān)督法的規(guī)定。避免在工作主體、程序及方式方法上的任何瑕疵。二是目的明確，指向清晰。無(wú)論是做方案還是調(diào)查的具體實(shí)施，始終圍繞“調(diào)查需要解決什么問(wèn)題”來(lái)進(jìn)行，這樣才能在調(diào)查中抓住主要矛盾，盯住重點(diǎn)問(wèn)題不放，防止方向“跑偏”。三是始終掌握調(diào)查的主導(dǎo)權(quán)。人大是特定問(wèn)題調(diào)查的法定主體，不僅要主導(dǎo)調(diào)查的重點(diǎn)內(nèi)容、方式方法，更要把握節(jié)奏，掌握調(diào)查的主動(dòng)權(quán)；要特別注意處理好新聞媒體的參與度與對(duì)調(diào)查事件宣傳曝光度的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)新聞紀(jì)律，防止為博“眼球”一味擴(kuò)大報(bào)道。為了掌控輿論導(dǎo)向，本次小作坊和食品攤販特定問(wèn)題調(diào)查，特調(diào)委專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)省委宣傳部的相關(guān)負(fù)責(zé)人參與進(jìn)來(lái)，保證了整個(gè)調(diào)查工作平穩(wěn)運(yùn)行。

第二，本次特定問(wèn)題調(diào)查開(kāi)創(chuàng)了一種新的啟動(dòng)模式，即特定問(wèn)題調(diào)查不為追責(zé)而設(shè)，而是為科學(xué)立法和有效執(zhí)法做論證。在傳統(tǒng)理論上，通常認(rèn)為只有當(dāng)涉及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員追究責(zé)任，特別是涉及撤職、罷免職務(wù)時(shí)才啟動(dòng)，此前各地開(kāi)展的特定問(wèn)題調(diào)查也確實(shí)在處理結(jié)果上經(jīng)常包括對(duì)相關(guān)人員的處分。我們認(rèn)為，無(wú)論是從憲法還是從監(jiān)督法等相關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，均不能將特定問(wèn)題調(diào)查解釋成特定事故發(fā)生之后的一種事后追責(zé)機(jī)制，它可以在沒(méi)有特定事故發(fā)生時(shí)“事前”啟動(dòng)，啟動(dòng)后也并不必然要求追責(zé)。預(yù)算法對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查制度的規(guī)定就完全突破了追責(zé)的限定，各地的《〈監(jiān)督法〉實(shí)施辦法》和《特定問(wèn)題調(diào)查暫行辦法》等對(duì)啟動(dòng)事由和處理結(jié)果的列舉式規(guī)定更淡化了事后追責(zé)的色彩?？胺Q(chēng)典型的云和縣財(cái)政存量資金和國(guó)有固定資產(chǎn)特定問(wèn)題調(diào)查在處理結(jié)果上同樣不涉及事后追責(zé)。應(yīng)該說(shuō)，特定問(wèn)題調(diào)查制度正在逐漸淡化其追責(zé)機(jī)制的定位，越來(lái)越回歸到人大常委會(huì)為履行其職責(zé)認(rèn)為確有必要而啟動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制的本原定位。本次特定問(wèn)題調(diào)查作為省級(jí)人大常委會(huì)啟動(dòng)的監(jiān)督程序，其對(duì)該制度的定位將對(duì)今后的相關(guān)實(shí)踐產(chǎn)生較大影響。

為清晰把握近年來(lái)各地開(kāi)展的典型特定問(wèn)題調(diào)查的處理結(jié)果，特列表予以總結(jié)（見(jiàn)下頁(yè)）。

第三，針對(duì)立法事項(xiàng)啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查時(shí)應(yīng)堅(jiān)持“慎用標(biāo)準(zhǔn)”。本次特定問(wèn)題調(diào)查的一個(gè)突出特點(diǎn)是為立法作準(zhǔn)備，為相關(guān)法規(guī)的制定提供決策參考依據(jù)。在肯定其優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也要清醒認(rèn)識(shí)到，雖為創(chuàng)新之舉，但亦應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新有道，不能將特定問(wèn)題調(diào)查在立法中的適用普遍化，不能為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法動(dòng)輒啟動(dòng)該制度。因?yàn)樘囟▎?wèn)題調(diào)查的權(quán)威性強(qiáng)、監(jiān)督位階高，且將耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而人大及其常委會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，事務(wù)繁多、職責(zé)廣泛。何況，依照法定職責(zé)，無(wú)論政府還是人大，會(huì)有多個(gè)部門(mén)參與承擔(dān)立法相關(guān)環(huán)節(jié)的工作任務(wù)，如果經(jīng)常為某一立法而成立特調(diào)委，無(wú)疑將會(huì)造成立法資源的浪費(fèi)。因此，只有當(dāng)所涉及的立法事項(xiàng)，如本次小作坊和食品攤販?zhǔn)马?xiàng)，在特定的行政領(lǐng)域內(nèi)確實(shí)具有相當(dāng)?shù)奶厥庑?，有關(guān)重大事實(shí)確實(shí)不清的，才能啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查。

第四，本次特定問(wèn)題調(diào)查方案的制訂方式頗具特色，并具有相當(dāng)?shù)目尚行?。已有的?shí)踐顯示，有的地方由調(diào)查的主體——特調(diào)委來(lái)制訂調(diào)查方案，應(yīng)該說(shuō)，這種做法也是符合法理及邏輯關(guān)系的。本次特定問(wèn)題調(diào)查的做法非常務(wù)實(shí)，既嚴(yán)格遵守法定程序，又充分考慮工作的實(shí)效性。即，先由主任會(huì)議制訂總體工作方案，由教科文衛(wèi)委根據(jù)總體方案開(kāi)展前期工作，特調(diào)委成立后，再制訂調(diào)查階段工作方案并在特調(diào)委第一次全體會(huì)議上通過(guò)。這種做法具有以下幾個(gè)優(yōu)勢(shì)：（1）由主任會(huì)議和科教文衛(wèi)委參與方案的前期準(zhǔn)備能夠提升特定問(wèn)題調(diào)查工作的統(tǒng)籌性。（2）主任會(huì)議和科教文衛(wèi)委的前期準(zhǔn)備能夠有效的節(jié)約工作時(shí)間，使特調(diào)委盡快地投入開(kāi)展工作，避免由來(lái)自各領(lǐng)域人員組成的特調(diào)委在制訂方案時(shí)過(guò)于匆忙。（3）科教文衛(wèi)委作為人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，在食品安全領(lǐng)域具有較好的工作基礎(chǔ)和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，由其承擔(dān)調(diào)查的前期工作能夠使調(diào)查工作更具成熟性和專(zhuān)業(yè)性。

第五，有關(guān)特調(diào)委與主任會(huì)議的關(guān)系問(wèn)題，特調(diào)委是否應(yīng)先向主任會(huì)議報(bào)告調(diào)查情況，再由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議調(diào)查報(bào)告？對(duì)此問(wèn)題，相關(guān)法律沒(méi)有作出明確規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)此有不同看法。一種意見(jiàn)認(rèn)為，監(jiān)督法對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告明確規(guī)定，是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議“由主任會(huì)議決定”，但是對(duì)于特調(diào)委的調(diào)查報(bào)告，則只規(guī)定了特調(diào)委要向常委會(huì)“提出調(diào)查報(bào)告”，而沒(méi)有規(guī)定須經(jīng)主任會(huì)議決定的環(huán)節(jié)，因此無(wú)需向主任會(huì)議報(bào)告。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理常委會(huì)的重要日常工作，調(diào)查報(bào)告作為上常委會(huì)的事項(xiàng)，必須由主任會(huì)議決定，且在實(shí)際操作中，其他所有上常委會(huì)的事項(xiàng)都須經(jīng)過(guò)主任會(huì)議，特調(diào)委的調(diào)查報(bào)告當(dāng)然不應(yīng)例外。

我們總體傾向于后一種意見(jiàn)。因?yàn)楦鶕?jù)地方組織法第四十八條規(guī)定，“主任會(huì)議處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作”，《江西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第四條和《江西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則》第六條也都作了類(lèi)似規(guī)定，并規(guī)定其中的重要日常工作之一就是“擬定常委會(huì)會(huì)議議程草案和日程草案” “提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議決定”。毫無(wú)疑問(wèn)，特調(diào)委向常委會(huì)會(huì)議提出調(diào)查報(bào)告，必須先經(jīng)主任會(huì)議“列入會(huì)議議程草案”，如此，常委會(huì)會(huì)議才能對(duì)調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審議。當(dāng)然，仔細(xì)考究監(jiān)督法等相關(guān)法律法規(guī)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于擬列入常委會(huì)會(huì)議的事項(xiàng)，“經(jīng)主任會(huì)議決定是否列入”是其中一項(xiàng)重要程序或關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而是否必經(jīng)這一程序，法律決不是隨意作出規(guī)定的，但在特調(diào)委向常委會(huì)會(huì)議提出調(diào)查報(bào)告的事項(xiàng)上，所有現(xiàn)行法律法規(guī)恰恰都沒(méi)有作出須經(jīng)“主任會(huì)議決定是否列入”的規(guī)定。鑒于此，我們認(rèn)為，特調(diào)委向常委會(huì)會(huì)議提出調(diào)查報(bào)告前，應(yīng)當(dāng)先向常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告，由主任會(huì)議決定列入常委會(huì)會(huì)議議程。

第六，應(yīng)充分注意特定問(wèn)題調(diào)查與執(zhí)法檢查、專(zhuān)題調(diào)研之間的區(qū)別，分清情形妥善運(yùn)用各種工作方式。三者之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）實(shí)施主體不一樣。特定問(wèn)題調(diào)查需要提請(qǐng)常委會(huì)成立專(zhuān)門(mén)的特調(diào)委，作為實(shí)施特定問(wèn)題調(diào)查的主體，特調(diào)委一經(jīng)成立，則以自身名義獨(dú)立開(kāi)展調(diào)查工作；就主體的地位而言，特定問(wèn)題調(diào)查最具權(quán)威性，執(zhí)法檢查次之，調(diào)研復(fù)次。（2）就職權(quán)的運(yùn)用而言，特定問(wèn)題調(diào)查能夠運(yùn)用對(duì)調(diào)查有利的盡可能的手段，且擁有保障調(diào)查得以順利進(jìn)行的強(qiáng)制性手段。而執(zhí)法檢查和調(diào)研所運(yùn)用的手段種類(lèi)相對(duì)要少，且一般不具強(qiáng)制性。（3）在結(jié)果的運(yùn)用上，特定問(wèn)題調(diào)查報(bào)告是常委會(huì)作出相應(yīng)決定、決議的依據(jù)，并且“一府兩院”應(yīng)當(dāng)依法報(bào)告決議、決定的“執(zhí)行”情況；而執(zhí)法檢查報(bào)告和調(diào)研報(bào)告則由常委會(huì)轉(zhuǎn)請(qǐng)“一府兩院”研究處理，并要求報(bào)告“研究處理”情況即可，前者的剛性更強(qiáng)。

注釋?zhuān)?/p>

[6]參見(jiàn)《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》《磁縣人大常委會(huì)特別問(wèn)題調(diào)查暫行辦法》《定興縣人大常委會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查制度》。

[7]參見(jiàn)《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》《寧陽(yáng)縣人大常委會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查暫行辦法》《臨河區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查辦法》。

[8]參見(jiàn)《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》《四川省〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉實(shí)施辦法》。

[9]曹眾：《地方人大及其常委會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查考量與反思》，載《人大研究》2011年第3期。

[10]周鵠昌：《地方人大怎樣組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1988年第1期。

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西省人大常委科教文衛(wèi)委員會(huì)。本文系北京市政治文明建設(shè)研究中心課題“人大立法專(zhuān)家論證公開(kāi)制度研究”〔16zzwm004〕的階段性成果）