人大主導(dǎo)立法不能過于理想化

秦前紅

我個人以為，關(guān)于“人大主導(dǎo)立法”（或稱立法的人大主導(dǎo)）的論辯是特別有意義的。期望通過理性的論辯，尋找到重疊共識，以對中國民主法治的發(fā)展有所裨益。

為了使這樣的辯論形成交集，而不是自說自話的平行線，首先必須明晰界定“人大主導(dǎo)立法”的真正意涵是什么？我個人抱持的觀點如下。

第一，基于人民代表大會制度在中國憲制中的核心地位以及憲法、立法法的文本規(guī)定，人大主導(dǎo)立法既是立法的基本原則也是立法的重要價值追求，這點不容否認(rèn)。事實上，由于中國特有的政治架構(gòu)所決定，立法權(quán)能是當(dāng)下中國人大行使得最充分的權(quán)能。社會對人大地位的感知往往是通過人大的立法權(quán)來實現(xiàn)的。

第二，討論人大的立法主導(dǎo)問題，必須堅持規(guī)范不等于現(xiàn)實、應(yīng)然不等于實然、個別不等于全部的立場，必須通過對人大立法的系統(tǒng)觀察、整體分析來回答人大主導(dǎo)立法是否可能、有沒做到？對人大主導(dǎo)立法必須堅持類型化分析，區(qū)別政治性立法、社會性立法、經(jīng)濟(jì)性立法的不同樣態(tài)，以達(dá)致一個客觀、翔實的結(jié)論。

第三，人大主導(dǎo)立法是指人大完整地實現(xiàn)立法權(quán)能、表達(dá)立法意志的能力（包括權(quán)力能力、行為能力）。它的實質(zhì)意味著只要滿足民主的正當(dāng)性，即便有其他法定公權(quán)力機(jī)關(guān)的反對，仍能自行立法。但觀之于當(dāng)下人大立法的全過程，立法項目和立法計劃是執(zhí)政黨黨組織主導(dǎo)，立法的核心內(nèi)容是政府主導(dǎo)，人大立法主導(dǎo)之說有點近乎于“人大的意淫”。在全國層面，重大的組織性、政治性、憲制性立法必須經(jīng)過中央批準(zhǔn)，重大立法草案必須經(jīng)過中共中央的討論。在地方層面，地方黨委的意志更是對立法的啟動、進(jìn)展起了決定性掌控作用。而立法的內(nèi)容只要牽涉編制、經(jīng)費(fèi)等問題，若無政府的同意便不可能由人大自行確定。在單一制的國家結(jié)構(gòu)之下，地方人大欲結(jié)合地方的特點自行確定機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能的配置，也是幾乎不可為之。

第四，中國的法律體系是由兩體（黨法黨規(guī)、國憲國法）、多元、多層次規(guī)范組成的一個龐大系統(tǒng)。依照立法法之規(guī)定，行政法規(guī)、政府規(guī)章、軍事法規(guī)乃至司法解釋都屬于法的范疇，政府、軍事機(jī)關(guān)等均可成為立法主體。因此在考量人大是否具有立法主導(dǎo)權(quán)時，就必須整體考察人大能否主導(dǎo)整個立法體系的立法走向。亦即前述所有的立法規(guī)劃和立法計劃是否全部由人大來主導(dǎo)確定。否則在數(shù)量上往往超過在內(nèi)容上往往逾越的地方政府規(guī)章如何自處？本次立法法的修改本來期望解決規(guī)章越權(quán)的問題，但最后還是留了“后門”。當(dāng)然在現(xiàn)實中也有地方人大嘗試與地方政府協(xié)調(diào)立法計劃，但效果不佳。盡管立法確定人大由立法和備案審查等法制統(tǒng)一方式，憲法規(guī)定全國人大常委會有解釋憲法監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，但現(xiàn)實中上述機(jī)制要么流于形式，要么干脆處于冷凍狀態(tài)，人大不能有效審查非人大的立法，無法達(dá)致有效的立法閉環(huán)，那么人大的立法主導(dǎo)何以體現(xiàn)？

第五，人大主導(dǎo)立法，人大的立法能力必須足夠相匹配。但中國多元化而不是精英化的代表機(jī)制，使得絕大多數(shù)人大代表并不具備立法的基本素養(yǎng)；過于龐大的人大代表規(guī)模和短暫的人大會期使得人大缺失充分審議立法的能力；人大內(nèi)部日趨嚴(yán)重的行政化、官僚化，使得人大負(fù)責(zé)人甚至人大工作機(jī)構(gòu)在立法進(jìn)程中獲得更多的話語權(quán)，普通代表或委員在立法中的作用相對邊緣化；人大的議事規(guī)則不健全比如缺乏普遍化的立法大會辯論、逐條表決和關(guān)鍵條款單獨表決等制度，使得立法審議成為過場；人大代表缺乏立法助理或立法調(diào)查手段，以及政府信息披露的有限、政府人員專業(yè)知識的相對優(yōu)勢，使得人大審議立法停留于技術(shù)化、形式化層面。最能證成上述觀點的，乃是政府法案相對于人大代表法案的壓倒性優(yōu)勢。

第六，在當(dāng)下的政治、經(jīng)濟(jì)、社會條件下，追求人大主導(dǎo)立法不能過于理想化。立法法之所謂立法主導(dǎo)，其立法原意僅指立法議題不能完全按照政府或政府部門的步調(diào)亦步亦趨而已，尤其要摒棄因人立法、因人廢法。間接代表制為主的人大結(jié)構(gòu)，提升人大立法品質(zhì)才是王道，不能為主導(dǎo)而主導(dǎo)。

最后，人大主導(dǎo)所欲達(dá)成的規(guī)范、引領(lǐng)社會生活的目標(biāo)，在現(xiàn)實中遭遇立法不如政策、政策不如紅頭文件、紅頭文件不如領(lǐng)導(dǎo)個別指示的巨大尷尬。地方立法被司法裁判援引比例之低更是令人驚詫。這些都警示人大理論工作者，不能自得于當(dāng)下人大立法的有限進(jìn)步，而應(yīng)更努力研究如何能夠提升人大立法的權(quán)威性與實效性。

（作者系武漢大學(xué)法學(xué)院教授、《法學(xué)評論》主編）